北方缺水地区“四水四定”创新管理战略研究

摘 要：习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会提出“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。为给甘肃省、黄河流域乃至北方缺水地区的生态保护和高质量发展，以及贯彻落实“四水四定”提供理论指导和参考，以甘肃省黄河流域为北方缺水地区代表，分析了存在的主要水问题，以及面临的新形势和所处的战略地位，剖析了甘肃省黄河流域水资源管理的现状，提出了新形势下甘肃省黄河流域“四水四定”创新管理的战略对策，包括开展顶层设计、强化水资源刚性约束、推进关键技术研发和工程建设、建立健全管理体制和机制，以及推进开展试点建设等。北方缺水地区实施“四水四定”的核心在于要把水资源作为刚性约束，优化生态、能源和粮食发展格局，建立与水资源条件相协调的人口、城市、灌溉和产业发展规模，提升水与“城-地-人-产”的适配性，从根本上促进人水和谐发展。

关键词：黄河流域；甘肃省；刚性约束；体制创新；管理机制；北方缺水地区

中图分类号：TV62；TV882.1 文献标志码：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2025.02.001

引用格式：王浩，周祖昊，褚俊英，等.北方缺水地区“四水四定”创新管理战略研究[J].人民黄河，2025，47（2）：1-7.

基金项目：中国工程院甘肃研究院咨询项目（GS2022ZDI02）；水利部重大科技项目（SKS-2022070）

InnovativeManagementStrategyof“DefiningCity，Land，Populationand ProductionbyWater”inWater？ScarceAreasofNorthernChina

WANGHao1，ZHOUZuhao1，CHUJunying1，WANGHualan2，XIONGWei3，ZHOUTianhong2，ZUOYun3，ZHANGXusheng3，MAKai2，MAMingyue1，DENGQuancheng3

（1.StateKeyLaboratoryofSimulationandRegulationofRiverBasinWaterCycle，ChinaInstituteofWaterResourcesHydropowerResearch，Beijing100044，China；2.SchoolofEnvironmentalandMunicipalEngineering，LanzhouJiaoTongUniversity，Lanzhou730070，China；3.GansuProvincialWaterResourcesandHydropowerSurveyandDesignInstituteCo.，Ltd.，Lanzhou730000，China）

Abstract：GeneralSecretaryXiJinpingproposedtoadheretotheprincipleof“definingcity，land，populationandproductionbywater”（re？ ferredtoas“FourWatersandFourDeterminations”），atthesymposiumonecologicalprotectionandhigh？qualitydevelopmentintheYellow RiverBasininChina.Inordertoprovidetheoreticalguidanceandreferenceforecologicalprotectionandhigh？qualitydevelopmentinGansu Province，theYellowRiverBasin，andeventhewater？scarceareasinthenorthernChina，aswellastoimplementthe“FourWatersand FourDeterminations”policy，takingtheYellowRiverBasininGansuProvinceasarepresentativeofwater？scarceareasinnorthernChina，thispaperanalyzedthecharacteristicsandmainwaterissuesoftheregion，aswellasthenewsituationandstrategicpositionitfaced.The currentsituationofwaterresourcesmanagementintheYellowRiverBasininGansuProvincewasanalyzed，andstrategiccountermeasuresfor innovativemanagementofthe“FourWatersandFourDeterminations”policyintheYellowRiverBasinofGansuProvinceunderthenewsit？ uationwereproposed，includingcarryingouttop？leveldesign，strengtheningrigidconstraintsonwaterresources，promotingkeytechnology researchanddevelopmentandengineeringconstruction，establishingasoundmanagementsystemandmechanism，andpromotingpilotpro？ jects.Thecoreofimplementingthe“FourWatersandFourDeterminations”inwater？scarceareasofnorthernChinaistousewaterresources asarigidconstraint，optimizethedevelopmentpatternofecology，energyandfood，makethescaleofpopulation，urban，irrigation，andin？ dustrialdevelopmentcoordinatedwithwaterresourcesconditions，enhancethecompatibilityofwaterwithcity，land，populationandproduc？ tiondevelopment，andfundamentallypromotetheharmoniousdevelopmentofhumanandwaterresources.

Keywords：YellowRiverBasin；GansuProvince；rigidconstraint；institutionalinnovation；managementmechanism；northernwater？ scarceareas

0 引言

2019年9月，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，明确提出“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”（简称“四水四定”），“把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变”[1]，对新时期我国水资源保护利用提出了新要求。2023年4月，习近平总书记在广东考察调研时强调“推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，发展节水产业”，将“四水四定”放在中国式现代化宏大场景中谋划推进。“四水四定”实质是将水资源作为最大的刚性约束，实现以水而定、量水而行，倒逼“城-地-人-产”合理布局和用水方式转型，走绿色、可持续的高质量发展之路[2]。我国南北方自然和社会水循环状况存在明显差异，北方缺水地区相对于南方丰水地区，其经济社会和生态系统对水资源的依赖程度高，不同区域和用户之间对水资源的竞争激烈，经济社会发展耗水系数大、生态用水被严重挤占，地下水超采问题突出，而水体自净能力偏低。水资源是北方地区经济社会发展和生态系统的重要决定因素[3]，因而在北方缺水地区实施“四水四定”更为重要和迫切。

近年来，关于北方地区水循环及其生态环境的研究，主要侧重于水资源演变、水安全调控、水污染控制、水资源配置、水资源节约集约利用和水沙治理等方面[4-5]，面向“四水四定”的研究仍处于探索阶段。代表性的研究有：程蕾等[6]提出了“以水定产”概念框架，从协调机制、主体参与以及数据共享方面给出了黄河流域可持续水管理策略建议；陈岩等[7]分析了黄河流域高质量发展的主要特征，从落实生态环境分区管控、推进产业绿色发展、推进降污降碳等方面探讨了落实“四水四定”和推动高质量发展的实现路径。总体上，针对北方缺水地区特点，面向“四水四定”开展创新管理的前瞻性、系统性、综合性研究亟待深入。本研究以水资源供需矛盾突出的甘肃省黄河流域作为北方缺水地区的代表，分析了存在的主要水问题，剖析了水资源管理的现状，提出了未来“四水四定”创新管理战略对策，以期为甘肃省、黄河流域乃至北方缺水地区的生态保护和高质量发展，以及贯彻落实“四水四定”战略提供理论指导和参考。

1 甘肃省黄河流域状况及面临的水问题

黄河是我国第二大河，发源于青藏高原，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东九省（区）。黄河干流在甘肃境内“两进两出”，入甘南、经临夏、穿兰州、过白银四市（州），长度为913km，占黄河干流全长的16.7%。黄河支流渭河、泾河、洮河和大夏河流经定西、天水、平凉、庆阳和武威五市。甘肃省黄河流域地处甘肃省中东部地区，面积为14.27万km2，占甘肃省国土面积的33.5%，占黄河全流域面积的17.9%，分布有兰州-西宁城市群和关中平原城市群，人口总量、地区生产总值、耕地面积分别占甘肃省的71.4%、68.1%和65.4%，是甘肃省经济社会发展的核心地带。甘肃省黄河流域处在干旱半干旱地区，西南高、东北低，分为甘南高原、黄土高塬沟壑区、黄土丘陵沟壑区三大地貌区[8]。甘肃省黄河流域的地理位置如图1所示。

随着经济和社会的快速发展，甘肃省黄河流域水问题日益突出，给水安全与可持续发展带来了挑战，主要表现在以下几方面。

1）水资源供需矛盾极为突出。甘肃省黄河流域是黄河上游最大的水源补给区和径流汇流区，但分配的耗水指标小。甘肃省黄河流域多年平均自产地表水资源量115.6亿m3，占黄河流域地表水资源量的19.8%。按照《国务院办公厅转发国家计委和水电部关于黄河可供水量分配方案报告的通知》（国办发〔1987〕61号），分配给甘肃省的耗水指标为30.4亿m3，占全流域耗水指标371亿m3的8.2%，人均耗水指标为156m3，远低于黄河流域内相邻省份的人均耗水指标（宁夏人均为599m3，青海人均为295m3），还承担着向石羊河供水的任务。受历史和自然条件等的影响，甘肃省黄河流域经济社会发展相对滞后，人均GDP为3.4万元，是流域人均的52%，居黄河流域九省（区）的末位。按照《黄河流域水资源公报》，2022年甘肃省黄河地表水的供水量为36.37亿m3，耗水量为30.26亿m3，耗水指标已基本用完。随着甘肃省黄河流域推进生态保护和高质量发展，人口增加、经济增长和城市化进程加快，水资源刚性需求的保障尤为迫切。

2）“城-地-人-产”用水结构不合理。甘肃省农业用水比重大，占比超过一半。2022年甘肃省黄河流域的用水总量为37.88亿m3，其中：农田灌溉用水量为20.53亿m3，占该区总用水量的54.20%；林牧渔畜用水量为3.58亿m3，占该区总用水量的9.45%；相对而言，工业用水比重小，用水量为3.58亿m3，占比仅为9.45%。甘肃省黄河流域“城-地-人-产”用水过程带来了水环境污染风险。虽然黄河干流出省境断面水质连续8a达到Ⅱ类，但支流污染仍存在且较严重，如散渡河水质为Ⅴ类（属中度污染），祖厉河、马莲河水质为Ⅳ类（属轻度污染）[9]，用水后退排水过程的污染不容忽视。受气候变化和强人类活动影响，甘肃省黄河流域生态用水严重不足[10]，甘南草原存在不同程度退化，湿地和沼泽面积呈萎缩态势。渭河和泾河等支流径流减少，并时有断流发生。甘肃省黄河流域水土流失分布广、强度大、流失多[11]，水土流失面积为4.47万km2，占比为31.32%[12-13]。地下水超采仍存在，超采区面积由10a前的1694km2减少至现状的635 km2，其中：庆阳市占50.6%，兰州市占21.2%，白银市和平凉市分别占14.2%和14.0%。随着甘肃省黄河流域强科技、强工业、强省会、强县域“四强”行动实施，“城”和“产”的水资源需求保障要求增强，面向生态保护和高质量发展的“城-地-人-产”用水结构亟待优化。

3）水资源节约集约利用水平不高。随着节水型社会建设不断推进，灌区节水增效和城市节水降损及工业节水减排的改造实施，甘肃省黄河流域用水效率不断提升，但受产业结构、生产技术和发展水平的影响，水资源节约集约利用水平与国内外先进地区相比仍存在较大差距。2022年，甘肃省黄河流域单位工业增加值用水量为17m3/万元，明显高于陕西、山西、河南、山东和四川等省，与黄河流域上游、下游和中游平均水平（分别为16.0，13.7、9.0m3/万元）差距较大，还有较大节水潜力。甘肃省黄河流域单位GDP用水量为58m3/万元（高于黄河流域平均值41.4m3/万元），农田高效节水占比38%，灌溉水利用系数为0.57，相对于黄河流域先进水平仍有进一步提升的空间。此外，甘肃省黄河流域非常规水源利用程度低，城市污水再生利用率仅为10%。甘肃省黄河流域较低的用水效率，进一步加剧了水资源供需矛盾，亟须深度挖掘节水潜力，促进水资源节约集约利用[14]。

4）不同区域空间均衡性不足。甘肃省黄河流域各市（州）发展格局与水资源分布不匹配。兰州市建成区面积为346.53km2，2022年常住人口、GDP分别占全省的17.06%、29.83%，但水资源量仅占全省的1.36%。定西市耕地面积占全省的15.8%，但水资源量仅占全省的3.92%。尽管引洮工程、引大入秦工程和景电工程等重大水利工程相继建成并通水，但甘肃省黄河流域水网体系仍不完善，现代骨干水网体系尚未形成。甘肃省黄河流域现状年各市（州）用水量占可用水量情况如图2所示。由图2可见，甘南州、临夏州、白银市、武威市现状用水量已超出开发利用水量的红线，主要原因是受分配的耗水指标限制；庆阳市、兰州市和天水市用水量也日益受到限制。未来，兰白经济发展区、陇东能源基地新的增长极正在形成，水资源空间均衡性不足问题将愈加突出[15]。

2 甘肃省黄河流域面临的新形势和战略定位

2.1 甘肃省黄河流域面临的新形势

甘肃省黄河流域面临新的历史机遇和形势如下：

1）黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。甘肃省作为黄河流域重要的水源涵养区和补给区，肩负着黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任。

2）全方位贯彻“四水四定”，推进重大国家战略。黄河流域水资源匮乏，甘肃省属于后发省份，破解发展和资源约束的难题需要全方位贯彻执行“四水四定”，切实把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。

3）《中华人民共和国黄河保护法》的实施，为流域治理提供了法律基础和保障。《中华人民共和国黄河保护法》规定，在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持“四水四定”，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。

4）实施乡村振兴战略、建设西部陆海新通道、推进西部大开发、共建“一带一路”，重塑经济发展新优势。甘肃省黄河流域要着力全面激发农村发展活力，综合施策推进乡村全面振兴。推进西部陆海新通道建设是我国优化区域开放布局、推进西部大开发形成新格局的重大战略部署，甘肃省黄河流域应充分发挥自身在“一带一路”中的纽带作用，深化陆海双向开放。

5）建设社会主义现代化幸福美好新甘肃战略要求。按照全面建成社会主义现代化强国两步走的战略安排，甘肃省贯彻新发展理念，推动社会主义现代化幸福美好新甘肃建设。

2.2 新形势下甘肃省黄河流域的战略定位

新形势下甘肃省黄河流域在国家发展格局中的重要战略定位如下：

1）国家重要的西部生态安全屏障。甘肃省黄河流域属于黄河重点生态区，连接青藏高原生态屏障区和北方防沙带，是“三区四带”生态格局的重要构成部分[16]。甘南高原林草、湿地分布面积较大，对黄河径流具有重要补给和调节作用，是我国保障江河源生态功能、维系生态系统平衡、构筑国家生态屏障、建设生态文明高地的重要区域。

2）国家重要的综合能源基地。甘肃省黄河流域陇东地区化石能源储量丰富，是鄂尔多斯国家级能源基地重要组成部分。甘肃省未来以平凉、庆阳和天水为重点打造陇东综合能源基地，推进煤炭绿色开发、煤电清洁生产和石油天然气勘探开发。

3）“一带一路”上的黄金通道。甘肃省黄河流域位于古丝绸之路与黄河的交会地带，是我国向西开放的前沿和重要门户，积极融入“一带一路”建设、西部陆海新通道建设已成为重要趋势。

4）西北民族团结的桥梁纽带。甘肃省黄河流域是汉族、藏族、回族、土族、蒙古族等多民族聚居融合的地区，民族团结是各族人民的生命线，需要凝聚全民族合力与黄河流域同步实现现代化。

3 甘肃省黄河流域水资源管理现状剖析

甘肃省作为黄河流域生态保护和高质量发展的“首倡之地”，对落实该项重大国家战略有着义不容辞的责任，亟须全方位贯彻“四水四定”要求，提高水与“城-地-人-产”的适配性和协调性，探索水资源约束下生态保护和高质量发展之路。当前，甘肃省在贯彻落实“四水四定”方面还有如下问题。

1）面向“四水四定”的水资源管理体制不顺。甘肃省黄河流域经济社会发展中以水而定、量水而行等适水发展理念的贯彻受到行业壁垒限制，城市建设、人口集聚、土地开发、产业发展的约束控制指标尚不精确。适合总量控制、面向“四水四定”的管理体制顶层设计落地困难，良性“四水四定”空间格局尚未完全建成。在当前管理体制下，水利、住建、自然资源、农业农村、发展改革、工信等部门管理目标有冲突，管理制度执行困难重重。

2）面向“四水四定”的水资源管理机制不畅。甘肃省黄河流域水资源对经济社会发展的刚性约束机制已经建立，但用水管控指标在流域、区域、工程及行业间分布不平衡，无水可用与指标不足并存，局部地区城乡发展布局及结构规模未能按照水资源刚性约束要求严格管控。农业节水灌溉工程总体资金需求大，水利与农业、政府与农户尚未形成合力，无法形成长效机制。多部门协同机制尚未有效建立，刚性约束执行力度和标准存在差异。白银、靖远、榆中等地区农业水价改革在有序推进，但总体上水价对节水行为的激励作用有限，水市场还不完善，无法促进形成资源节约的产业结构、增长方式和消费模式。随着节水成本的进一步提高，各地区、各部门、各用户的节水内生动力不足，增水指标需求尤为强烈。

3）面向“四水四定”的管控技术手段不足。甘肃省黄河流域用水底数不精确，存在部分地区灌溉面积、农村居民自打井数量等无统计数据的现象。地表水引水和地下水取用水监测计量设施建设年代跨度大，老旧设施计量精度差。水情预报预测能力弱，水资源调度体系不完善，调度缺乏技术支撑。地表水和地下水协同管控不足，陇东局部地区缺少替代水源，仍有410 km2的地下水超采区。

应充分认识甘肃省作为西部生态安全屏障、综合能源基地、“一带一路”上的黄金通道、西北民族团结纽带的重要战略地位。统筹落实黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴、西部大开发形成新格局等重大国家和区域发展战略需要。综合甘肃省黄河流域水资源保护利用面临的突出问题，开展水资源保护利用“四水四定”管理创新，既是新时期甘肃省黄河流域水资源可持续利用的必然选择，也是以最可靠的优质水资源支撑甘肃省经济社会实现高质量跨越式发展的关键举措和迫切需求。

4 新形势下甘肃省黄河流域“四水四定”创新管理战略对策

推进新形势下甘肃省黄河流域“四水四定”管理创新，必须坚持问题导向，运用改革创新破解甘肃省黄河流域水资源管理瓶颈问题。全方位贯彻“四水四定”原则，把水资源作为刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变，走绿色、可持续的高质量发展之路，促进人与自然和谐共生，为甘肃省实施“四强”行动，全面建设社会主义现代化幸福美好新甘肃提供水资源保障。

1）开展甘肃省黄河流域“四水四定”的顶层设计。基于北方缺水地区特点，开展“四水四定”的顶层设计。以水资源作为刚性约束，考虑经济社会发展不同阶段的要求，科学规划城市布局、土地利用、人口布局和产业布局，提升水与“城-地-人-产”的适配性和协调性。北方缺水地区“四水四定”的基本范式包括“可用水量核定—需水计算—优化配置—适水调整”四部分内容。一是在可用水量核定方面，应综合考虑水资源条件、水利工程、多水源特征、开发利用技术经济性，明确各行政区可用水量，包括地表水、地下水、非常规水以及外调水（如图3中①所示）。二是在需水计算方面，应综合考虑用水效率和效益，识别“城-地-人-产”多用户、层次化的需水要求（如图3中②所示）。三是在优化配置方面，供需配置目标通常包括两大类，即行政区内部性最大化和外部性最小化，其中，内部性最大化主要体现为水资源利用高效率、高效益和高供水保证率，外部性最小化主要体现为经济社会“取-用-耗-排”水过程带来的生态扰动最小化、环境影响最小化以及不同行政区经济发展水平和社会不公平差异的最小化。在目标识别基础上，利用优化算法开展分水源、分行业、分区域的水资源多目标优化配置计算（如图3中③所示），使有限的水资源创造更大的效益，逐步缩小行业、区域发展差距，明确“城-地-人-产”的分配水量[17]。四是在适水调整方面，基于多水源和多用户水量分配结果，综合考虑各行业先进用水指标要求、边际效益等因素，通过反馈和调整给出“城-地-人-产”的适度发展规模和合理布局[18]，引导经济社会适水、高质量发展（如图3中④所示）。

甘肃省黄河流域应突出重点，积极探索面向“四水四定”的分区域、分类型发展模式，实施战略分区，如图4所示。甘肃省黄河流域有四大功能分区，包括甘南片区、兰州市、陇中片区和陇东片区。一是甘南片区，包括甘南州和临夏州，作为国家重要的西部生态安全屏障，肩负着水源涵养、水土保持、保护生物多样性等责任，发展重心和产业布局应聚焦“以水定地”，以水源涵养为重任，严格控制自然资源开发强度，加快转变农牧业生产方式，推动生态和环境的保护；二是兰州市，应发挥西部地区重要中心城市、工业基地、综合交通枢纽和丝绸之路经济带的核心节点城市作用，强化水资源节约集约利用，提升水资源配置效率与效益，发展重心和产业布局应聚焦“以水定城”；三是陇中片区，包括白银市、定西市、天水市和武威市（天祝县），应发挥经济发展、人口聚集的核心地带作用，发展重心应聚焦“以水定人”，构建以本地水为主、引调水和非常规水联合调配的供水保障体系；四是陇东片区，包括平凉市和庆阳市，应充分发挥其国家重要的能源生产基地、西北地区重要石油炼化基地、传统能源和新能源综合利用示范基地的作用，聚焦“以水定产”，倒逼产业结构升级，探索发展能源新质生产力，促进传统能源绿色节水发展新业态，实现节水与减污目标。

2）强化水资源刚性约束，严守生态、环境底线和用水效率红线。应进一步明确甘肃省黄河流域各区域的可用水量，量化给出地表水、地下水、外调水以及非常规水源可用水量。在强化刚性约束作用基础上，坚持以人为本、产业为要、生态为重，处理好开源和节流、存量和增量、时间和空间的关系，实现“城-地-人-产”适配与协同。根据《甘肃省水利厅关于印发〈甘肃省黄河流域水安全保障规划〉的通知》（甘水规计发〔2021〕405号）测算，甘肃省黄河流域现状年经济社会缺水约6.2亿m3，其中陇东地区缺水率达24%。受未来气候变化以及经济社会高质量发展要素集聚影响，甘肃省黄河流域水资源供需矛盾将更加尖锐。必须严守生态底线，强化河湖生态流量管控，加强地下水的恢复和保护，促进流域水生态系统良性发展。必须严守环境底线，针对“城-地-人-产”实现“源头-过程-末端”全链条综合治理，促进流域水环境持续提升向好，保护黄河“一水安澜”。必须严守用水效率红线，实施深度节水挖潜，实现水资源节约利用水平达到全国同类地区先进，推动用水方式由粗放向节约集约转变。

3）研发甘肃省黄河流域“四水四定”关键技术，推进水网重大工程建设。科学布设用水计量设施，积极利用物联网、云计算、大数据、地理信息系统等现代技术，加快建立“空天地一体化”水资源、水环境与水生态监测体系[19]，实现“城-地-人-产”用水总量精准测定，建立信息共享机制。推进制定多水源联合调度方案，实现不同天然来水频率条件下的水资源动态管理。推进地表水-地下水联合运用和协同控制，通过节水控水、水源置换等措施，逐步实现超采区地下水采补平衡。将实施水网重大工程作为推动新阶段水利高质量发展的重要实施路径[20]，加快推进引洮供水二期配套工程建设，科学论证白龙江引水工程，谋划大通河水资源利用工程，呼吁将甘肃黄河流域水资源配水工程纳入国家南水北调西线骨干工程考虑，实现用水总量控制下的空间均衡。

4）健全甘肃省黄河流域“四水四定”管理体制。推动甘肃省黄河流域成立落实“四水四定”领导专组，建立“省负总责、市县落实”的工作机制，按照水与“城-地-人-产”关联特征，明确水利、自然资源、生态环境、住建、农业农村、发展改革、工信等多部门职责并建立联动协调机制[21]。通过多部门通力合作，破解城市、产业发展的水资源不足难题，解决基本农田保灌与地下水超采等问题。将总量控制与定额管理相结合，建立分级管理体制，省级水行政主管部门把控市（州）用水总量和出境断面水质，市（州）级部门管理县级用水总量和出境断面水质，县级相关部门管控用水定额。按照承担的任务和收益状况划分纯公益性、准公益性、经营性单位，深化基层水管单位改革。

5）建立完善甘肃省黄河流域“四水四定”管理机制。统筹水资源保护与水资源保障，建立水资源要素对转变经济发展方式的倒逼机制和水指标统筹调配管理机制，优先盘活市域、县域“水指标”，以取水许可管理为抓手，针对区域、行业根据水资源利用效率动态调整总量指标，解决区域性、工程性水指标不均衡问题[22]。建立全社会主动节水机制，探索可持续的节水投入模式，因地制宜实施季节性水价，在枯水期实行较高的价格，进一步完善城镇居民用水阶梯水价和城镇非居民用水、特种用水超定额累进加价制度，制定农业水价精准补贴和节水奖励实施办法。建立上下游生态补偿机制[23]，通过征收流域生态补偿基金、深化水资源税费制度改革等措施，提高上游水源涵养区草原生态保护的补奖标准。全面建立水权水市场，在用水总量控制的前提下，利用市场机制调节用水权在地区间、用户间的分配，实现政府、市场与社会等多部门协同[24]。

6）多层级推进甘肃省黄河流域“四水四定”创新管理试点建设。推进分区分类施策，多层级开展“四水四定”试点建设。在省级层面，支持黄河流域在甘肃省率先开展“四水四定”创新管理先行先试；在市（州）级层面，推动黄河流域市（州）层面编制“四水四定”试点实施方案并印发实施；在县级层面，分批、分类开展“四水四定”试点示范建设，编制县级试点示范建设实施方案。通过不同类型试点建设积累经验，以点带面总结凝练一批可复制、可推广的新方法、新路径和新模式，提升经济社会发展与水资源承载能力的适应性，推进甘肃省黄河流域“四水四定”创新管理落到实处。

5 结束语

以水资源供需矛盾突出的甘肃省黄河流域作为北方缺水地区代表，分析了甘肃省黄河流域存在的主要水问题，剖析了其面临的新形势和战略定位。基于甘肃省黄河流域水资源管理的现状，从开展“四水四定”顶层设计、强化水资源刚性约束、研发关键技术、健全管理体制、完善管理机制、推进试点建设等方面提出了新形势下“四水四定”创新管理战略对策。

当前，在我国北方缺水地区实施“四水四定”尤为迫切和重要，其核心在于要把水资源作为刚性约束，基于经济社会发展不同阶段的特点，优化生态、能源和粮食发展格局，建立与水资源条件相协调的人口、城市、灌溉和产业发展规模，提升水与“城-地-人-产”的适配性，从根本上促进人水和谐发展。

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【责任编辑 赵宏伟】