青海省生产建设项目水土保持遥感监管实践

［关键词］ 生产建设项目；水土保持；遥感监管；青海省

［摘 要］ 自2018年起，青海省开始开展生产建设项目水土保持遥感监管，2018—2021年青海省扰动面积＞1 hm2、需现场复核的疑似违法违规扰动图斑9 695个、扰动面积为115 796.20 hm2，现场复核后，实际扰动图斑9 694个、扰动面积为115 796.20 hm2，其中海西蒙古族藏族自治州（简称“海西州”）、海南藏族自治州（简称“海南州”）、西宁市、海东市扰动面积大；生产建设项目实际扰动图斑4 465个、扰动面积70 784.41 hm2，涉及生产建设项目数量2 655个、项目类型33类，其中海西州、海东市和西宁市涉及项目数量多，海西州、海南州和海东市扰动面积大；海西州、海南州、西宁市、海东市，其他行业、公路工程、露天非金属矿、房地产工程和加工制造类生产建设项目应作为现阶段及今后水土保持遥感监管的重点关注区域和对象，重点监管“是否造成水土流失、是否落实水土保持措施”，切实做好事中、事后监管工作。另外，总结了遥感监管工作经验及存在的问题，提出了相应的建议。

［中图分类号］ S157 "［文献标识码］ C "DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.10.003

［引用格式］ 王小燕，曾立青，杨晓珍，等.青海省生产建设项目水土保持遥感监管实践［J］.中国水土保持，2024（10）：9-12.

水土保持是江河保护治理的根本措施，是生态文明建设的必然要求，是反映生态环境质量的重要综合性指标［1］。党的十八大以来，水利部将生产建设项目水土保持遥感监管作为一项重要工作来安排部署［2-3］，自2015年试点到2019年全覆盖开展以来，依托国家“互联网+监管”系统，以遥感监管为基本手段、重点监管为补充，充分利用高分辨率卫星影像、无人机移动终端等设备，通过“天上看、地面查、全覆盖”等信息化技术和手段，建立了生产建设项目水土保持规范化、常态化监管机制，全面提升了生产建设项目监管准确性和时效性，有效遏制了人为水土流失，生态环境得到有效保护和修复［4］。

青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，素有“中华水塔”美誉，受特殊的自然地理环境影响，生态环境十分脆弱。近年来，随着青海省经济社会快速发展、城镇化水平不断提升，大批生产建设项目立项实施，导致地表扰动、植被破坏等问题不断增多，人为水土流失进一步加剧。2018年，青海省以西宁市为监管区域，首次在省内开展生产建设项目水土保持“天地一体化”监管试点工作。2019年，在水利部组织下开展覆盖全省的生产建设项目水土保持监管工作，对水利部下发的疑似违法违规扰动图斑开展现场核查，对发现的违法违规生产建设项目依法进行查处。自2020年起，青海省根据《水利部办公厅关于推进水土保持监管信息化应用工作的通知》（办水保〔2019〕198号），参照《生产建设项目水土保持信息化监管技术规定（试行）》，组织开展省级生产建设项目水土保持遥感监管工作，即基于监管年第三季度（7—9月）和第四季度（10—12月）遥感影像，对解译发现的疑似“未批先建”“未批先变”“超出防治责任范围”，且扰动面积＞1 hm2的扰动图斑开展现场核查，对发现的违法违规生产建设项目进行认定查处。笔者基于水利部2018—2021年青海省生产建设项目水土保持遥感监管成果、青海省各级水行政主管部门批复的水土保持方案资料、覆盖青海省8市（州）监管年第三季度和第四季度高分辨率遥感影像，分析2018—2021年青海省生产建设项目扰动图斑复核情况、涉及的生产建设项目数量及类型情况，总结主要工作经验及存在的问题，并提出相应的建议，以期进一步提高青海省生产建设项目水土保持遥感监管成效。

1 技术方法

以监管年第三季度和第四季度高分辨率遥感影像为信息源，结合水利部2018—2021年生产建设项目水土保持遥感监管成果和解译标志，采用人机交互的方式解译新增扰动图斑，更新历史扰动图斑，并录入相应的属性信息；再将扰动图斑与防治责任范围矢量图进行空间叠加分析，初步判定扰动图斑的合规性，并根据初判结果对疑似“未批先建”“超出防治责任范围”“未批先变”，且扰动面积＞1 hm2的图斑开展现场核查、认定、查处；最后依据现场核查结果，对扰动图斑边界和属性信息进行修正和完善，审核无误后上传至系统。青海省生产建设项目水土保持遥感监管工作总体技术路线及工作流程见图1。

2 遥感监管成果分析

2.1 扰动图斑复核

经解译、合规性初步判断后，2018—2021年青海省扰动面积＞1 hm2、需现场复核的疑似违法违规扰动图斑共计9 695个、扰动面积115 796.20 hm2；现场复核后，实际扰动图斑9 694个、扰动面积115 796.20 hm2（见表1）。从各市（州）来看，海西州、海东市和西宁市实际扰动图斑数量多，分别为2 502、1 828、1 770个，占全省实际扰动图斑数量的25.81%、18.86%、18.26%；海西州、海南州、西宁市、海东市实际扰动面积大，分别为61 213.78、14 602.81、11 018.90、10 780.13 hm2，占全省实际扰动面积的52.86%、12.61%、9.52%、9.31%。可见，经济发展较快或人口较为聚集的地区，生产建设活动较为频繁，人为水土流失风险较大，应加强监管、加大关注力度。

2.2 生产建设项目扰动图斑

经现场核查认定，2018—2021年青海省8市（州）生产建设项目扰动图斑4 465个，涉及项目2 655个，扰动面积70 784.41 hm2；非生产建设项目扰动图斑5 229个，扰动面积45 011.79 hm2（见表2）。其中，海西州、海东市和西宁市生产建设项目扰动图斑数量、涉及项目数量多，扰动图斑分别为1 155、1 071、867个，涉及项目分别为608、579、589个，而海西州、海南州、海东市、西宁市生产建设项目扰动面积大，分别为37 608.48、10 460.60、7 428.80、6 802.47 hm2，占比分别为53.13%、14.78%、10.49%、9.61%。由此可见，从扰动图斑数量和涉及项目数量来说，海西州、海东市和西宁市需重点关注；但从生产建设项目扰动面积来看，海南州也需重点关注，其扰动图斑数量和涉及项目数量虽少，但扰动面积大。

经现场核查认定，青海省2018—2021年扰动图斑合规生产建设项目有1 314个，占涉及项目总数的49.49%；不合规项目有1 341个，占50.51%（见表3）。海西州、海东市和西宁市合规项目多，分别为473、248、183个，但海西州、海南州、海北州合规项目占比高，分别为77.80%、56.98%、52.13%；果洛州、西宁市、海东市不合规项目占比高，分别为83.16%、68.93%、57.17%。由此可见，扰动图斑多、扰动面积大、涉及的生产建设项目多的市（州），其合规项目占比不一定高，如海东市、西宁市；而扰动图斑少、扰动面积小、涉及的生产建设项目少的市（州），其不合规项目占比不一定低，如果洛州、玉树州。

2.3 涉及的生产建设项目类型

核查认定后，青海省2018—2021年生产建设项目类型涉及33类，其中其他行业项目、公路工程、露天非金属矿、房地产工程和加工制造类项目数量较多（见表4）。由表4可知：其他行业项目757个，占全省生产建设项目数量的28.51%；公路工程562个，占21.17%；露天非金属矿387个，占14.57%；房地产工程242个，占9.11%；加工制造类项目151个，占5.69%。由此可见，以上5类生产建设项目应作为现阶段及今后水土保持遥感监管的重点关注对象，在落实水土保持程序合规的同时，重点监管“是否造成水土流失、是否落实水土保持措施”，切实做好事中、事后监管工作。

3 主要经验

3.1 稳定可靠的影像数据是开展区域监管工作的基础

卫星遥感技术是及时精准发现人为水土流失违规违法行为的有效手段，而高分辨率遥感影像是发现人为水土流失、开展生产建设项目水土保持遥感监管的重要基础［5］。因此，在高频次、常态化生产建设项目水土保持遥感监管要求下，协调相关部门打通影像数据共享渠道，及时、快速获取监管年度云量少、时效性强的高分辨率遥感影像，是保证后续内业解译及合规性初步判定精度、精准发现疑似违法违规生产建设项目扰动的基础。

3.2 科学的技术路线是确保各项遥感监管工作有序开展的关键

生产建设项目水土保持遥感监管工作是一项庞大的系统工程，涉及工作内容多、时间紧、任务重，在参考《生产建设项目水土保持信息化监管技术规定（试行）》的基础上，需结合区域监管实际情况，对技术路线和工作流程进行优化和补充，以形成更高效率、更贴合实际的技术体系。

3.3 良好的组织形式是遥感监管工作顺利开展的保障

生产建设项目水土保持遥感监管工作涉及层级和部门较多，为保证工作进度和质量，需在水利部统一指导下，多级联动，协同配合，同步推进。省、市（州）水行政主管部门负责监督协调，监督各层级和部门履职，协调相关单位提供各级批复的项目清单及水土保持方案等相关资料；各县（区）水行政主管部门负责提供本区域内本级批复的生产建设项目清单及水土保持方案等相关资料，在现场核查阶段负责违法违规生产建设项目现场认定、查处工作；技术支撑单位负责制定技术路线，配合各级水行政主管部门做好技术支撑。

4 存在的问题

4.1 防治责任范围矢量图入库不及时、不规范

水土保持方案报告、批复文件及相关图件等前期资料收集整理、防治责任范围矢量化是做好生产建设项目水土保持监管工作的重要前提。自2019年生产建设项目水土保持监管全覆盖以来，获取防治责任范围信息的主要途径是通过共享全国水土保持信息管理系统，而防治责任范围矢量图入库是否及时、规范，直接影响扰动图斑合规性分析和项目认定结果。在现场核查过程中发现，很多批复的项目已开工，但在全国水土保持信息管理系统中仅录入项目信息，缺少防治责任范围矢量图，或虽已录入项目防治责任范围矢量图，但录入的矢量图存在边界不准确、位置有偏差、拓扑逻辑错误等问题，这给现场核查项目归属、合规性认定带来一定难度。

4.2 理解不一致、认定标准不统一

各县（区）水行政主管部门是疑似违法违规扰动图斑现场核查过程中项目认定、查处的职责部门，由于各县（区）人员技术力量参差不齐，整体技术力量相对薄弱，对年度水土保持遥感监管现场工作技术规定的理解不一致，因此各县（区）在现场核查认定工作中，存在监管标准尺度不统一、查处工作执行难等问题。一些后期查处、整改相对困难的特殊生产建设项目，如废弃矿山、已停工项目、政策性关停项目和非法采矿、违法违建项目等，虽然水利部对此类项目有明确的指导意见，即摸清情况后移交相关部门处理，但是在实际工作中部分县（区）缺乏跨部门联动协同机制和执行能力，更倾向于直接将上述特殊生产建设项目认定为非生产建设项目，由此建设单位不用履行水土流失防治责任，而监管部门也无法督促其履行水土保持职责。

4.3 信息共享渠道不通畅

水利部指导性文件中对生产建设项目的界定是指在政府发展和改革部门或其他依法依规具有审批权限的部门立项（包括审批、核准或备案）的项目。生产建设项目立项审批流程中并未明确规定立项时必须提交水行政主管部门对生产建设项目水土保持方案的批复文件，导致一些生产建设项目立项后未依法编制水土保持方案、落实水土保持措施，因此一些违法违规生产建设项目只能被动地通过遥感监管和现场核查发现，缺乏全过程动态监管。

5 建议

5.1 加强水土保持方案审查，提升防治责任范围矢量图入库质量

各级水行政主管部门应严把水土保持审查审批质量关，按照水利部印发的《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》，严格要求水土保持方案编制单位在方案报批前提供满足要求的防治责任范围矢量数据，并录入全国水土保持信息管理系统，方案批复后及时录入相关批复信息，为区域监管提供准确的防治责任范围资料，以提高疑似违法违规扰动图斑合规性判定和现场核查认定的准确性。

5.2 加强基层技术帮扶，规范项目认定标准

加强对县（区）基层水行政主管部门监督执法工作人员的技术培训和指导帮扶，提高其使用区域监管平台移动端和桌面端的技能，加强对相关政策性和技术性指导文件的解读，规范和统一监管标准及流程。根据年度水土保持遥感监管现场工作技术规定，结合青海省实际，细化核查技术路线和工作流程，尤其是对一些类似废弃矿山、政策性关停的项目，补充可操作的规范性文本，同时明确对接的部门，建立联合查处机制，以提高监管效率和执行能力。

5.3 提升信息共享机制，转变监管方式

打通水行政主管部门与政府发展和改革部门或其他依法依规具有生产建设项目立项审批权限部门之间的壁垒，建立信息共享机制，全面掌握生产建设项目立项信息，督促生产建设单位尽早编制水土保持方案、制定水土保持措施。同时水行政主管部门要进一步改变监管方式，从被动依靠事中监管和事后处罚的监管方式转变为事前主动服务、施工全程指导的全新监管方式，切实提高监管效能，有效控制人为水土流失。

［参考文献］

［1］ 蒲朝勇.推动新阶段水土保持高质量发展的思路与举措［J］.中国水利，2022（7）：6-8.

［2］ 陆桂华.乘势而上 担当作为 奋力推动新阶段水土保持高质量发展［J］.中国水土保持，2022（7）：1-4，55.

［3］ 乔殿新.高质量发展视角下智慧水土保持发展探讨［J］.中国水土保持，2020（7）：1-3，64.

［4］ 姜德文，曹炜.创建黄河中游水土保持高质量监管示范区的机制与模式［J］.人民黄河，2023，45（4）：1-5.

［5］ 崔德华.关于生产建设项目水土保持信息化区域监管的几点思考和建议［J］.亚热带水土保持，2022，34（2）：47-50.

收稿日期： 2024-03-25

基金项目： 水利部财政预算项目（1262013400092130310）

第一作者： 王小燕（1989—），女，甘肃武威人，高级工程师，硕士，主要从事水土保持信息化研究工作。

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