耕地种植用途管控的现实困境、法理反思与制度设计

摘要：研究目的：分析耕地种植用途管控的法律政策内在冲突，探究其法理基础并提出制度设计方案。研究方法：规范分析法、演绎推理法。研究结果：当前耕地种植用途管控制度存在着执行效果与政策目标的偏离、不同立法导向下规范价值的冲突、公权限制与私权保护之间的矛盾。利益平衡理论可作为耕地种植用途管控的法理依据，其蕴含的系统治理观可有效填补其他理论供给不足的问题，实现多元价值平衡。研究结论：在利益平衡理论下，应改变单纯公法管制思路，引入契约等私法理念，增强管制弹性，平衡公权管控刚性与私法经营自主权；协调耕地的粮食安全保障功能与经济效益功能，遵循经济规律与自然规律，分类分区设定不同的管控强度；根据管制强度建立多元补偿机制，对被管制者予以公平合理补偿。

关键词：耕地种植用途管控；经营自主权；利益平衡理论；补偿

中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）07-0032-09

基金项目：国家社会科学基金青年项目（20CFX040）。

稳定粮食播种面积是确保国家粮食安全的重要手段。近年来，受经济利益驱使、地方政府政绩观影响等多种因素，一些地方引导社会资本下乡大规模流转耕地种植非粮作物[1]，或者延续传统种植习惯，扩大非粮种植规模[2]等，导致粮食播种面积不断减少。对此，国家大力开展“非粮化”整治行动，强调不能单纯以经济效益决定耕地用途，应将有限的耕地优先用于种粮，确保良田粮用、种粮面积稳定，《粮食安全保障法》第13条在法律层面首次明确规定“加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序”。在“非粮化”整治行动中，部分地方的执行效果与政策目标发生了一定偏离，在整治工作取得成效的同时，暴露出“农民难理解、经济损失大、管控成本高”等隐性问题，超出了政策本意。这些隐性问题产生的深层次原因可归结为三个方面：第一，管控的实践效果无法契合政策的多重目标要求，导致地方在推动落实中过于追求单一目标实现，而忽视政策的完整期待与要求；第二，以《土地管理法》为代表的强管制型立法与以《乡村振兴促进法》为代表的重发展型立法，在价值理念上存在着一定冲突，导致耕地的用途功能存在法理上的分歧；第三，在充分保障农民土地权益的背景下，耕地经营自主权与耕地种植用途管控在一定程度上形成制度龃龉，导致私权利与公权力难以有效平衡。这些深层次矛盾使得从法理上探寻有效的利益化解依据成为必要。

学界从不同视角探析耕地种植用途管控的法理依据，包括构建以国家干预理论为核心的种植用途管制法律分析框架[3]，以耕地发展权构建管制补偿的法律基础[4]，以公共役权构建公权限制耕地私权的法律基础[5]，从耕地多功能性以及土地分离、共享、韧性等多元理论中探究耕地弹性管控的理论基础[6]。也有研究探寻基于管控产生利益冲突的有效解决路径，包括在公私法相结合的理论构建中探寻赋予农民耕地保护义务的可行性[7]，从国家利益、社会利益、个体利益多维角度构建耕地用途管控的法律本位观[8]，从政府各部门职责分工的角度探视管控的效能提升[9]等。现有研究就耕地种植用途管控的法理基础已进行了有益探索，但在应对多元交织的深层次矛盾时仍显得“局限有余且贡献不够”，难以满足多元主体利益诉求，亦难以调和现有法律规范之间的价值冲突。这使得有必要从耕地种植用途管控的合法依据与合理限度平衡视角，重新审视耕地种植用途的法理基础，以解决政策法律执行中产生的深层次矛盾。本文旨在分析“非粮化”管控的利益冲突，反思耕地种植用途管控的法理依据，尝试在利益平衡理论下提出制度设计建议。

1 耕地种植用途管控的制度实践及利益冲突

从“非粮化”整治的实践来看，地方政府严格落实管控的目标要求，积极采取措施稳定粮食播种面积，取得了一定成效。但与此同时，问题和矛盾也随之而来：管制的效果与目标要求依然存在差距，现有法律之间存在规范抵牾。

1.1 制度目标与地方实践：要求愈发严格与落实多措并举

第一，粮食安全背景下种植用途管控的要求愈发严格。当前耕地种植用途管控整体上呈现出“细化耕地、限定作物”的规范特征，且随着管控内容的具体细化和管控手段的丰富多元，制度整体上趋于严格。从中央政策可以看出，耕地用途已不能简单理解为维持农业生产，而且应将有限且优质的耕地用于粮食生产。在此目标之下，耕地具有利用上的优先序，近几年中央“一号文件”按照一般耕地、永久基本农田和高标准农田的分类方式，依次收窄三类耕地的种植用途，进而指向“保障粮食种植面积”，并提出要探索建立耕地种植用途管控机制，合理安排“非粮化”恢复时序（表1）。法律法规重点从两个方面对此进行了表达：一方面，将耕地利用优先序由政策上升为法律，为落实种植用途管控政策提供了法律依据；另一方面，规定违反种植用途管控需要承担相应的法律责任，增加管控的法律手段（表2）。

第二，地方多措并举实施耕地“非粮化”治理。自2020年国务院办公厅下发防止耕地“非粮化”的意见后，地方政府积极开展整治行动，采取多元手段严格管控耕地种植用途。如广东某地大力开展桉树清理腾退行动，按时间要求卡点清除耕地上的桉树，保证粮食和重要农产品种植面积。随着“非粮化”整治工作逐渐推开并走向深入，部分地方开始在省域范围内集中开展整治，如湖南、浙江均出台省级层面的“非粮化”治理工作方案，浙江明确将耕地上种植的苗木花卉、水果茶叶等多年生经济作物作为重点整治对象，要求逐步腾退；湖南明确时间节点、区分作物类型，对节点后新增的和破坏耕作层的“非粮化”实行零容忍，一律清退，对存量“非粮化”耕地，设置一定缓冲期，并给予一定腾退补偿资金。粮食主产区且经济条件较好的地方，多采取资金激励方式引导种植主体主动腾退，如四川某区设立3 000元/亩腾退补贴，两年累计腾退2 000余亩基本农田[10]。

1.2 矛盾冲突与规范抵牾：体现在管制与发展、效果与目标之间

现有耕地种植用途管控政策和法律法规的特征可以简要概括为“细化耕地、分类管理，良田粮用、违法有责”。各地落实政策要求，丰富管控手段，呈现出粮食播种面积稳步回升的基本趋势。但同时存在着“农民难理解、经济损失大、治理成本高”等隐性问题[11]。愈发严格的强管制立法理念与耕地经营自主权这一私法理念存在着规范上的抵牾，部分地方在履行粮食安全生产责任的同时未能充分兼顾经营主体利益，导致管控效果与政策目标存在一定偏差。

第一，强管制与重发展在立法理念上存在一定价值冲突。一方面，《土地管理法》 《黑土地保护法》 《基本农田保护条例》等法律法规坚持严格管控的立法理念，强调优质耕地应主要用于种粮，并且随着《粮食安全保障法》的出台，严控趋势更加明显，这构成地方治理“非粮化”的主要法律依据。这种公权介入源于维护国家粮食安全的公共需要，是一种强制性、限权性的行政干预。另一方面，《农业法》 《乡村振兴促进法》等法律注重挖掘农业经济发展的多元性，如《农业法》第16条关于“调整和优化农业生产结构”制度和《乡村振兴促进法》第13条关于“推进农业结构调整，发展优势特色产业”制度，构成地方发展特色种植的法律依据。这种公权介入基于农业经济效益提升和农民增收的需要，是一种鼓励性、支持性的行政干预。对比两种立法理念，前者更多强调“安全”，后者更多强调“效益”，两者之间存在着法律价值冲突，目前尚缺乏利益协调机制[12]。特别是“经济理念”引导下已推动形成的水果、蔬菜、花卉等地方特色产业，已然成为消化农村劳动力、带动农民增收致富、实现乡村振兴的重要支撑，如果仅以“安全”为由“退经还粮”，不仅会加大不同法律间的价值冲突，可能还会导致农业经济效益回落。

第二，管控的实践效果难以契合政策的多重目标要求。耕地种植用途管控的政策目标不应仅指向粮食播种面积[13]，还应指向农民增收和农村社会稳定，这是耕地种植用途管控制度的应有之义。根据笔者调研，个别地方在落实“非粮化”政策时“操之过急”，存在“简单化” “一刀切”倾向，未能兼顾到多方主体利益。据某农场主反映，其前些年承包了100多亩高标准农田用于建设精品蔬菜水果种植基地，吸纳了本地百余名农民就地就业，有7名贫困户通过就业增收实现脱贫，但“非粮化”整治使其不得不按期腾退所占农田，政府给予的补偿较低，前期投资建设的生产设施和各种投入无法得到充分补偿。在这种情况下，粮食播种面积回升的实践效果表面下衍生出三方面问题：经营主体被动停止经营或改变经营，带来的是前期投入“淹没”和改变生产后新的投入成本；执法成本导致地方财政负担加重，补偿标准过低，难以弥补经营主体所遭受的损失；就地就业农民失业，可能影响农村社会稳定。这些多方面矛盾隐患显然与法律政策的设计初衷相违背，更难以契合政策的多重目标要求。

第三，耕地经营自主权对耕地种植用途管控的执行存在制度对冲。一方面，耕地经营主体可基于法律规定自主经营。《民法典》第331条、《农村土地承包法》第17条赋予了土地承包经营权人自主利用其所占有耕地进行耕种的权利。《民法典》第340条、《农村土地承包法》第37条也肯定了土地经营权人可对其占有的土地开展自主经营。另一方面，外部主体不得干涉承包方自主经营。《农业法》第72条明确，地方政府不得随意以行政命令的方式责令农民种植规定农作物的行为，不能以进行农村经济结构改革、农业产业化经营为由，侵害农民合法种植权益。《农村土地承包法》第57条规定了干涉农户自主经营的应当承担停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等民事责任。从这些法律规定可以看出，耕地经营主体在其承包或流转的土地上“种什么、怎么种”应由其自主决定。这些规定稳定了经营主体自主经营权，同时与《粮食安全保障法》第66条存在一定的价值冲突，如果没有合理的利益平衡机制，必然会使得《粮食安全保障法》的执行力和执行效果因与经营自主权发生冲突而“遭受质疑”，进而导致“法律执行受阻”或“法治目标难以达成”。

2 耕地种植用途管控的法理反思与探析：利益平衡下的系统理论观

耕地种植用途管控制度在实施过程中产生的多重矛盾和冲突，不仅反映了执行效果与政策目标之间的偏差，也揭示出法律规范之间的抵牾。探求其法理基础应基于实践效果所引发的制度执行偏差和法律价值冲突，构建以利益平衡理论为指引的系统理论观。

2.1 耕地种植用途管控的现有法理基础评析

当前，学界关于耕地种植用途管控的法理依据主要有两种理论：一是土地社会性理论，用以解决公权力限制私权利的法权基础缺失问题；二是土地发展权理论，用以解决权利受到限制后补偿来源的合法性问题。但单独来看，两种理论都无法解决耕地种植用途管控制度执行中的利益冲突问题。

其一，土地社会性理论可一定程度弥补耕地种植用途管控的限权法律基础，但缺乏反向制约机制。土地社会性理论强调私有土地所有权的社会功能，用以矫正个人财产权仅服从于个人的固有观念。以个人为中心的权利本位观若走向绝对和单一，容易脱离国家权力管控，进而引发所有权行使的恣意，一定程度上会给国家、社会和个人带来危害。这种观念推动了西方社会开始关注社会本位立法。典型的如德国法明定所有权形式要有益于公共福利①，美国在法律实践中也贯彻不动产权的行使要受到隐含义务的约束[14]。社会性理论在法律制度上的实现，表现出资本主义国家赋予土地所有权以社会义务，也即所有权人要接受国家对于个人私权利的正当限制。不难发现，土地社会性理论可以构成公权力限制私权利的法律基础，但对于如何限制以及限制到何种程度，目前尚缺乏具体的量化标准与反向制约机制，会产生公权过度干涉私权的可能，进而导致权利（力）失衡。

其二，土地发展权可提供损益补偿的法律基础，但关于该权利的来源、性质、内容等尚存巨大争议。土地发展权被认为是一种变更土地类型或土地用途，同时匹配与之对应的增益分配或损益负担的权利[15]。该理论源于英国土地制度改革，通过在土地规划管制中提取改善金，弥补土地受损人利益。后美国也建立该项制度，不同之处在于，美国土地发展权归土地所有权人私有，而英国土地发展权在1947年城乡规划法中明确为国有。此外，美国还引入市场机制，通过土地发展权的转移和征购制度，解决补偿资金来源问题。从设立目标来看，土地发展权意在解决土地性质变更或用途改变后的资金补偿问题，但关于土地发展权法权基础的讨论尚存分歧。有观点认为土地发展权产生于国家规划管制权，其发展增益主要来源于全社会和全人类[16]；有观点认为，土地发展权产生于土地所有权，从土地所有权分离后独立成为一项具体的民事权利[17]；也有观点认为，土地发展权属于社会权，是公权和私权融合的产物[18]。综上，土地发展权虽然能够为我国耕地种植用途管控的损益补偿提供一定的理论依据，但受制于不同的所有制形态和土地管制制度，其本身的权利来源、性质与内容等尚缺乏法律依据和理论共识，使得土地发展权目前在我国的可适用性尚且不足。

2.2 利益平衡理论作为耕地种植用途管控依据的正当性：旨在缓解价值矛盾冲突

利益平衡理论旨在协调解决多元主体间的利益冲突，实现各方利益在法治框架内相容共存。利益平衡理念萌发于古希腊时期，法律规则的硬约束性被认为难以适用于具体个案，需要寻求平衡之策予以弥补，因而在面对法律无法应对具体行为时，便通过平衡原则进行必要调整。正如法国学者佛朗索瓦·惹尼以及美国著名大法官本杰明·N·卡多佐所言，“法官应在熟知各方当事人的利益前提下对其进行充分评价，并在正义的天平上进行权衡”。20世纪中叶，日本兴起利益衡量论，可理解为利益平衡原则在法解释学领域的具体运用，欲重建法律解释的社会回应功能，主张法官在解释法律时，要通过价值判断寻求立法者所要保护的法益，确定优先利益一方，否则便要服从于社会整体利益。我国公法领域亦渗透着利益平衡理念，旨在保证整体法秩序稳定，如宪法中的“比例原则”，刑法中的“罪刑相适应原则”以及行政法中的“合理行政原则”。如比例原则的主要功能是限制公权力、保障私权利，强调管制客体与管制对象间的利益平衡，要求管制手段要适当、必要且均衡。除了实证法学派，社会法学派亦通过法律功能阐释，表达利益平衡原则的价值理念，他们认为，法律的功能价值是以尽可能小的干涉程度解决利益冲突。可以看出，利益平衡原则广泛运用于立法指导、司法解释、行政执法等各领域，普适性与契合性较强，将其作为耕地种植用途管控制度的价值指引和理论基础正当且可行。

在具体运用层面，多元主体间个别利益的冲突往往体现为当前利益与长久利益之间的矛盾，而非彼此排斥对立。也即，利益平衡的重点是将不同要素放置于同一法律框架内，确定不同利益价值的优先序，但也仅表明该利益暂时处于主导地位，其他利益要素并不会因此被排除在外，优先序亦会随着国家任务的调整而随之变化。耕地种植用途管控即是在国家粮食安全保障任务趋紧背景下提出的重点要求，其涉及国家、社会、集体和个人等多方主体利益，在利益平衡理念指引下，在各主体间探寻一个恰当合理的利益均衡点，以确定国家权力介入的强度和个人权利让渡的限度。相较于耕地转为建设用地，调整种植结构不涉及耕地属性的变更，且在“大食物观”背景下对粮食安全的直接冲击较小，但从理论上对其管控的必要性和限权的合理性证成难度更大。与之相对，经营主体权益保护的必要性则更为突出、合理性证成难度较低，故将收益较高的经济作物或其他农作物替换成收益较低的粮食作物，会导致经营主体遭受直接的利益损失，此时经营主体牺牲利益、损失权利，故在制度设计上应对其施以更多关照。因此，在当前缺乏利益协调规则的情况下，以缓解利益冲突为宗旨的利益平衡理论恰能为耕地种植用途管控提供理论价值指引。

2.3 利益平衡理论作为耕地种植用途管控依据的优势体现：价值融合与集成发挥

利益平衡理论不仅能够为耕地种植用途管控提供恰当的法理支撑，且其蕴含的系统观念能有效填补其他理论的不足，以此实现多元价值融合和集成效应发挥。

其一，利益平衡理论可弥补土地社会性理论反向制约机制的缺失。我国实行土地公有制，贯彻共享发展理念和利益平衡思想，这决定了耕地种植用途管控的终极目标是造福全体公民，由此产生的发展增益亦应由全体民众共享。基于粮食安全生产任务，耕地被限定用于种植“低回报率、低获益性”的粮食作物，由此产生的损益负担自然应由获得增益的全体民众共同承担。另外，我国《宪法》第51条规定，公民在行使自由或权利的时候，不得损害国家、社会、集体的利益。由此，公民个人权利的行使并非毫无限制，而是需要建立在国家、社会和集体等更高位阶利益之上。反之，国家公权力创设也需尽力维护社会、集体和个人利益，做到不同利益的平衡，也即“权利的让渡不得以牺牲其他利益为前提”。《宪法》所蕴含的利益平衡思想为缓和行政管制刚性、解决反向管制缺失问题提供了依据。

其二，利益平衡理论可提供土地发展权本土化改造的条件。西方语境下，土地所有权具有可分离性，土地发展权分离自土地所有权。而我国农村土地制度有其特殊性，在双层经营体制和“三权”分置背景下，耕地发展权不仅产生于土地所有权，还同时包括土地承包经营权和土地经营权，基于土地发展权产生的增值收益或损益负担也应在上述权利主体间进行合理分配，以体现利益平衡理论指引下多主体利益的维护与兼顾。正如有学者所言，增值收益分配应围绕财产所有权以及作为物权或发展权的权利形态而展开[19]。因此，为保障国家粮食安全，耕地经营主体基于公共利益让渡土地用益物权，可理解为土地发展权的让渡，自然应优先获得与其用益内容减少相当的价值补偿[20]。而国家限制经营主体的经营自主权，在法理上应界定为土地发展权的限缩，具有管制性征收的效果，对此应给予相应的补偿。补偿分担的主体应包括国家和个人，一是由在种植用途管控制度中获益的国家和社会负担，二是由“非粮化”的种植主体分担，这正契合利益平衡思想和公有制下的共享发展理念。

其三，运用利益平衡思想可构建系统理论观。马克思主义基本原理揭示出，系统观念是理解事物、解决问题的科学方法论，体现出认识论和方法论的有机统一。以系统观念科学谋划、统筹推进党和国家事业，也是加快实现中国式现代化的内在要求[21]。耕地种植用途管控的法理基础无法通过某个单一权利或学说解决，土地社会性理论和土地发展权均有其合理性，而利益平衡理论内含系统治理理念，其价值思想不仅可以有效扩大土地社会性理论和土地发展权的可适用性，以及不同理论间的交融互促，同时也能够实现理论的自我革新和本土化改造。因此，运用利益平衡思想，便可构建以利益平衡理论为指引，以土地社会性理论和土地发展权等其他理论为支撑的系统论观，如此方可实现多元价值理念的融合，发挥出理论集成效应，更好地为耕地种植用途管控制度提供科学系统的解决方案。

3 基于利益平衡的耕地种植用途管控制度设计

在法律体系视野下，耕地种植用途管控的法律基础是《国家安全法》第22条规定的国家粮食安全保障义务，该条将粮食安全作为国家安全的子系统之一，并与《粮食安全保障法》形成一般法与特别法的规范体系。其法律逻辑在于，为了实现国家粮食安全之公共利益，而需要对耕地上的私权利进行限缩，由此在法权层面形成公权力之管控与私权利之经营自主之间的冲突。利益平衡理论要求在抽象利益与具体利益、未来利益与现实利益等体系中对所涉利益进行衡量，处理公共利益与其他利益的关系[22]。运用利益平衡理念化解耕地种植用途管控中存在的价值矛盾冲突，制度设计上，既要通过引入私法理念平衡公权管控刚性与私法经营自主权，也要探索建立耕地种植的分类管控机制与公平合理补偿机制，强化系统观念、融合不同价值，实现多元主体和多重利益的兼顾。

3.1 引入私法理念：平衡公权管控刚性与私法经营自主权

耕地种植用途管控作为稳定国家粮食安全生产的重要制度，属于具有一定强管制属性的公法制度，这是安全价值优先于效益价值的客观体现，对于稳定粮食生产面积发挥着重要作用。这种降低经营收益的管控是国家安全和我国人地关系下不得已而为之的被动选择，长此以往会积累大量利益诉求，而现有法律尚缺乏与之协调的私法制度设计，这既不利于稳定经营主体“维护粮食安全”的生产预期，也影响耕地种植用途管控政策的有效落实。因此，在利益平衡理论之下，应改变单纯公法管制思路，积极引入私法价值理念，通过公私法相结合，增强管制的弹性与限度。

其一，探索通过政府与经营主体订立合同的私法方式，调整耕地种植结构。订立合同的方式能够建立管控者与被管控者之间的协商空间，表达政府与经营主体的利益诉求，消解强管控下私权利主体限于被动选择而引发的抵触情绪。合同旨在明确政府与经营主体双方权利义务关系，是法律保护农村土地承包经营权、土地经营权等私权利的重要依据。通过合同制度可以有效提高行政管控效能，通过设定权责条款，约束并激励种粮者，积极主动全身心投入到粮食生产经营中。具体而言，地方政府根据本地粮食安全生产任务等实际情况，可与耕地经营者签订粮食种植合同，约定粮食种植的种类、面积、期限、季度等条款。其中，还应重点明确种粮补偿的种类、数额与支付方式、政府的支持保障措施等条款。此外，合同应约定违约责任，对于双方违反合同约定的行为，设定一定的责任条款，进一步约束双方均依照合同履行义务。

其二，引入订单农业、兜底收购协议等市场方式，稳定种植主体生产预期。不论是农村承包经营户还是新型经营主体，均属市场经营主体，以盈利为目的。若全国大规模种粮可能会直接影响经营主体的粮食销售情况与价格水平，甚至造成谷贱伤农，影响农民种粮积极性。引入订单农业、兜底收购协议等方式，以市场方式实现公权管制目标，一方面可稳定经营主体的生产经营预期，防止粮食产量上升后可能产生的销售困难问题；另一方也可稳定粮食安全供给，让粮食产量能够保持在合理可控区间。地方政府应积极协调好订单双方利益关系，既要做好粮食生产的兜底收购保障，确保农民种粮不受损失；也要创造有利于收购一方的政策条件，通过规范耕地流转规则[23]，以及发展社会化服务、生产托管等推动农业适度规模经营，提高生产效率进而提升粮食收购价格，增加农民种粮收益。

3.2 分类实施管控：区分不同类型耕地设置不同管控强度

根据第三次全国国土调查，我国目前耕地面积19亿余亩。国家实施耕地种植用途管控并非要求全部耕地均用于种粮，“非粮化”治理也并非针对所有的耕地。若对管控对象和手段不加区分，笼统实行“一刀切”，将难以兼顾不同类型耕地的功能定位和不同主体的利益诉求。在利益平衡理论下，应协调耕地的粮食安全保障功能与经济效益功能，遵循经济规律与自然规律，以不同类型耕地对于粮食安全生产的重要性和必要性为标准，分区分类设置不同的管控措施。

其一，划定粮食生产管控区，明确种植用途管控的边界。法律的作用在于定分止争，明晰权责，防止公权力恣意。划分粮食生产管控区是进行耕地种植用途管控的必要前提，区分管控区与非管控区，根据一定的标准与条件合理划分出不同的管控区，针对不同的管控区域采取不同的生产措施，通过差异化管控实现粮食和食用农产品的生产供给以及非食用农产品的生产经营[24]，既可以有效避免良田“非粮化”，也能稳定农民生产经营预期，实现耕地经济效益。粮食生产管控区的划定标准应综合考量耕地质量、集中连片程度、气候条件等多种因素，建立包括土壤有机质含量、地形坡度、灌溉率、田间道路通达度等在内的指标体系进行耕地评价[25]。耕地的粮食生产功能是保障粮食安全的根本，耕地质量决定了粮食生产的稳定性和可持续性，是衡量耕地生产能力的重要指标，在耕地利用优先序中，质量越好的耕地应当优先用于粮食生产，落实“良田粮用”，所以，耕地质量是划分粮食生产管控区的标准之一。此外，耕地细碎化容易导致耕地利用效率低下、耕地撂荒、成本增高等问题，耕地的集中连片程度直接关系农业机械化规模化的程度和投入产出比，为了确保粮食稳产增产，粮食生产管控区的划分还应以耕地集中连片程度作为标准之一。

其二，不宜直接以永久基本农田或高标准农田作为依据划为粮食生产管控区。政策文件中关于耕地利用优先序曾表述为永久基本农田重点用于粮食生产、高标准农田原则上全部用于粮食生产，区分了永久基本农田、高标准农田和普通耕地。在构建正式制度时则需要由指向性的政策语言转化为严谨的法律概念。政策的精神意在强调对耕地分类施策，构建耕地种植用途管控正式制度并非完全照搬政策表述，而是贯彻其分类管控的意旨。根据《土地管理法》第33条，永久基本农田包括蔬菜生产基地和粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地等，故而，不宜直接将永久基本农田全部划为粮食生产管控区实施种植管控。高标准农田并非法律概念，而是一个技术术语，并且处于动态过程中，国家通过农田建设行为将普通耕地建设为高标准农田，已建成的高标准农田应划入永久基本农田，并逐步将永久基本农田全部建成高标准农田，可见，高标准农田不具有稳定性、外观性，不宜直接将其作为实施种植管控的区域划定标准。

其三，可沿用粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的基础，划分粮食生产管控区。自2017年，我国在全国范围内水土资源良好、相对集中连片、灌排等农业基础设施比较完备的永久基本农田上，划定水稻、小麦、玉米三大粮食生产功能区，和大豆、棉花、油菜、糖料蔗、天然橡胶5类重要农产品生产保护区，共计10.88亿亩①。其中，在粮食生产功能区应实施严格的耕地种植用途管控，确保功能区内耕地长期稳定用于粮食生产。而在重要农产品生产保护区，则可以实施有限度管控，例如对于农产品一年两熟及以上的生产保护区，在完成一季重要农产品的生产任务后，允许合理安排轮作、套种计划。对于未划入管控区的耕地，则应依照《民法典》、《农业法》和《农村土地承包法》，由权利人自主安排耕地的承包经营。

3.3 公平合理补偿：建立在兼顾各方利益基础之上

粮食安全保障具有很强的正外部性，在利益平衡理论之下，粮食安全保障的义务应由社会全体成员共同负担，损益主体亦可获得与其所受损失相当的补偿，以此实现粮食安全保障与种植主体收益维护之间的利益平衡。故而，与耕地种植用途管控相对应而且不可缺失的便是补偿机制。我国2016年通过农业“三项补贴”改革，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，旨在支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，其作用在于鼓励、引导农户和经营主体从事农业经营、保护耕地质量，而不是对耕地种植用途管控所导致的机会损失的填补。在法律关系上，补偿与补贴的性质各异、功能不同，因此，有必要在现有农业补贴机制之外构建耕地种植用途管控的补偿机制，填补被管制者因种植结构受限而产生的损失，实现公共利益与集体利益、个人利益之间的平衡。在补偿机制构建上，应采取公平合理、兼顾各方利益的原则，综合考量当地经济水平、主要经济作物、平均农业产值等因素。

其一，针对不同的种植用途管控区实行差异化的补偿标准。如上文所述，在粮食生产功能区和重要农产品生产保护区等种植用途管控区，所实施的管控强度不同，对私权利的限制程度以及由此导致的经济损失便有所差异，基于此，补偿标准亦应有所区别。差异化的补偿标准有助于实现精准补偿的政策目标，发挥资金的集聚效应[26]。按照种粮者优先补偿原则，粮食生产功能区的耕地承担更多的粮食生产任务，受到的管控强度最大，理应获得一般性转移支付的优先补偿或额外的专项补偿；对于实施有限度管控的重要农产品生产保护区，也面临着种植用途管控的强约束，耕地权利人也应获得与机会损失相当的补偿。此外，不同区域种植的主要经济作物不同，补偿标准也应分别设置，具体可以当地种植业平均产值和种粮产值的差值作为标准。

其二，明确利益损失主体为补偿对象。在耕地种植用途管控中，利益损失主体既包括承担粮食生产任务较重的粮食主产区等区域主体，也包括因落实耕地种植用途管控政策而遭受经济损失的耕地经营者自然主体。前者包括粮食净调出省份和产粮大县，后者包括由经济作物改种粮食的经营者和维持种粮现状的经营者。建议在耕地保护专门立法中明确，承担粮食生产任务较多的地区、为维护粮食稳定安全供给而调整种植结构的实际经营主体为主要补偿对象；同时，亦应在耕地种植用途管控制度专门规范中细化具体补偿对象，可将上述4类主体列为主要补偿对象。

其三，探索多元的补偿资金来源和补偿方式。为解决补偿资金不足和来源单一的问题，补偿资金来源不应仅局限于国家财政投入，还应包括享受粮食安全生产公共利益的地区，以及因种植其他经济作物而直接获益的实际经营主体。对此，在利益平衡理论指引下：一方面，可建立实际获益主体主要承担责任制，承担主体既包括同一地区因非粮种植直接获益的组织或个人，也包括因粮食生产责任减少而实际享受土地收益的非粮产区等经济相对发达地区；另一方面，可探索通过粮食种植面积省域内统筹和跨省域调剂等方式，建立横向补偿机制，如粮食主销区的省份向粮食主产区补偿，未完成粮食种植任务的地区向超额完成粮食种植任务的其他地区补偿等。

4 结语

在粮食安全保障任务趋紧的背景下，耕地种植用途管控由政策上升为法律制度，关于其法理基础、公权管控限度、私权保护方式等问题仍需进一步研究。耕地种植用途管控是通过公权力限制土地私权利的方式实现保障粮食安全的公共利益。面对耕地的安全价值与经济价值之间的矛盾，以缓解价值冲突为主要旨向的利益平衡理论可以作为耕地种植用途管控的法理基础，并有助于今后构建具体细化的相关制度规则。未来在制度设计中，限制土地私权利的同时应注意限制公权力、补偿并保护私权利，明确公权管控的范围、边界与程度，并建立与管控相对应的利益补偿机制。

参考文献（References）：

[1] 戚渊，李瑶瑶，朱道林.农地资本化视角下的耕地非粮化研究[J] .中国土地科学，2021，35（8）：47 - 56.

[2] 刘航，张莉琴.农地流转会导致农地利用“非粮化”吗？——基于地块层面的实证分析[J] .农村经济，2020（11）：45 - 53.

[3] 任大鹏，彭博.防止耕地“非粮化”的法律规制研究[J] .中国土地科学，2022，36（7）：1 - 9.

[4] 刘锐，房昀玮.耕地发展权制度构建研究[J] .中国土地科学，2023，37（4）：23 - 31.

[5] 吴昭军，孟鹏，王玉.公共役权视角下耕地管制的法权基础与制度完善[J] .中国土地科学，2023，37（1）：32 - 39.

[6] 钱家乘，师诺，赵华甫，等.中国耕地弹性管控的理论解析与研究框架：从单一目标权衡到多目标协同[J] .中国土地科学，2023，37（3）：38 - 47.

[7] 韩松.建设农业强国背景下耕地保护制度的完善——以公法私法的结合为视角[J] .法学家，2023（4）：1 - 14.

[8] 马骁骏.耕地用途管制的法律本位观[J] .中国土地科学，2023，37（3）：20 - 27.

[9] 徐艳晴，刘鑫，曹靓，等.耕地“非粮化”领域政府部门职责明晰化研究[J] .中国土地科学，2022，36（10）：13 - 20.

[10] 郑庆宇，尚旭东，王煜.耕地保护何以难：目标、实践及对策——来自西部粮食主产区的观察[J] .经济学家，2023（4）：98 - 107.

[11] 袁源，王亚华，徐萍.“非粮化”治理视角下的耕地用途管制：应对逻辑与体系构建[J] .自然资源学报，2024，39（4）：942 - 959.

[12] 曹振.耕地“非粮化”治理的实践困境及法治进路[J] .西北农林科技大学学报（社会科学版），2024，24（2）：43 -53.

[13] 吴郁玲，张佩，于亿亿，等.粮食安全视角下中国耕地“非粮化”研究进展与展望[J] .中国土地科学，2021，35（9）：116 - 124.

[14] 张晏.国家公园内保护地役权的设立与实现——美国保护地役权制度的经验和借鉴[J] .湖南师范大学社会科学学报，2020，49（3）：18 - 25.

[15] 程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J] .法学研究，2014，36（5）：76 - 97.

[16] 崔文星.土地开发增值收益分配制度的法理基础[J] .政治与法律，2021（4）：122 - 134.

[17] 方涧，沈开举.土地发展权的法律属性与本土化权利构造[J] .学习与实践，2019（1）：57 - 65.

[18] 张先贵.中国语境下土地发展权内容之法理释明——立足于“新型权利”背景下的深思[J] .法律科学，2019，37（1）：154 - 168.

[19] 赵谦.土地增值收益权属的耦合共生论[J] .环球法律评论，2023，45（2）：108 - 127.

[20] 李凤章.耕地保护：从管制到补偿[J] .江西社会科学，2023，43（5）：125 - 135.

[21] 马丽，张小军.习近平关于“系统观念”重要论述的理论阐释[J] .系统科学学报，2024，32（1）：54 - 58.

[22] 梁上上.公共利益与利益衡量[J] .政法论坛，2016，34（6）：3 - 17.

[23] 黄建伟，张兆亮.地方政府参与耕地流转“非粮化”的逻辑及其治理——基于耕地种树绿化的案例研究[J] .中国土地科学，2023，37（1）：114 - 123.

[24] 李程秀，王秀丽，赵晓明.“非粮化”管控下耕地利用优先序与调整分区研究[J] .安徽农业科学，2023，51（17）：269 - 273.

[25] 曹宇，李国煜，王嘉怡，等.耕地非粮化的系统认知与研究框架：从粮食安全到多维安全[J] .中国土地科学，2022，36（3）：1 - 12.

[26] 刘锐.耕地“非粮化”应对制度建设的关键是区别对待[J] .中国土地，2024（2）：36 - 39.

Practical Dilemma， Legal Reflection and Institutional Design of Cultivated Land Use Control of Planting

—From the Perspective of Theory of Balancing Interests

ZHENG Qingyu1，WU Zhaojun2

（1. Legal Construction Research Office of the Research Center for Rural Economy of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100810， China； 2. China Land Policy and Law Research Center of China Agricultural University， Beijing 100193， China）

Abstract： The purposes of this study are to analyze the inherent conflicts between laws and policies on cultivated land use control of planting， to explore their legal basis， and to propose institutional design schemes. The research methods include normative analysis and deductive reasoning. The research results show that there are deviations between the implementation effect and policy objectives of the current cultivated land use control of planting， conflicts in normative values under different legislative orientations， and contradictions between public rights restrictions and private rights protection. The theory of balance of interests can serve as a legal basis for cultivated land use control， and its systematic governance perspective can effectively fill the problem of insufficient supply of other theories and achieve a balance of multiple values. In conclusion， under the theory of balance of interests， the pure concept of public law regulation should be changed， and private law concepts， such as contracts， should be introduced to enhance regulatory flexibility and balance the rigidity of public power control with the autonomy of private law operation. The food security and economic benefits functions of cultivated land should be coordinated. The economic and natural laws should be followed. The different control intensities for classification and zoning should be set. A diversified compensation mechanism based on the intensity of regulation should be established. The fair and reasonable compensation should be provided to regulated individuals.

Key words： cultivated land use control of planting； operational autonomy； theory of balance of interests； compensation

（本文责编：仲济香）

①1919年《德国魏玛宪法》第153条第3款规定，所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利；第155条规定，开拓利用土地为土地所有人对于公共所负有之义务。《德国基本法》第15条规定，为达社会化的目的，土地、自然资源和生产资料可以转化为人类共同财产或者集体经济的其他形式。

①数据来源：对十三届全国人大三次会议第5429号建议的答复，详见农业农村部官网。http：//www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/202011/t20201116_ 6356370.htm，2020年11月11日。