省级矿业权出让收益评估管理现状与对策研究

摘要：随着系列矿业权出让收益改革政策的推出，矿业权出让收益的评估和管理体系发生了深刻变化，但无论出让时收益制度如何改革，高质量的评估管理都必不可少。湖南省已采取系列措施应对矿业权出让收益制度改革。然而，随着改革的不断深化，在矿业权出让收益评估管理实践中，新的问题不断涌现。针对这些问题，提出加强制度的更新与衔接、优化办事流程、提高报告质量、加强人才培养和业务培训以及增强评估执业监管能力等方面的措施。

关键词：发展趋势；矿业权出让收益评估；管理现状；湖南省

中图分类号：F426.1 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）07-00-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.07.019

Research on the Management Status and Countermeasures of Provincial-Level Mining Rights Assessment

—Taking Hunan Province as an Example

LI Guixiu， LIU Xiaozhou， ZHANG Hui

（Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha 410004， China）

Abstract： With the introduction of a series of reform policies on the benefits of mining rights transfer， the mining rights assessment management has had a profound impact， However， no matter how the revenue system for mining rights transfers are reformed， high-quality assessment is necessary. Hunan province has taken a series of measures to cope with the reform of the system of proceeds from the transfer of mineral rights. However， with the deepening of the reform， new challenges and problems continue to emerge in the practice of assessing and managing the proceeds from the transfer of mineral rights. In response to these problems， measures have been proposed to strengthen the updating and convergence of the system， optimize the workflow， improve the quality of reports， enhance personnel training and business training， and strengthen the capacity to supervise appraisal practice.

Keywords： development trend; mining rights assessment ; management status; Hunan province

2023年3月24日，《矿业权出让收益征收办法》（以下简称《办法》）出台[1-3]，对矿业权出让收益的评估管理产生深远影响，不仅改变原有的评估体系，还为未来矿业权出让收益的评估管理工作提供了新的思路和方法。一是改变征收方式。《办法》中制定了《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》的附件目录，涵盖144个矿种，占法定173个矿种的83.2%，矿业权出让收益的缴纳被划分为“按率征收”；其余29个矿种，占法定173个矿种的16.76%，矿业权出让收益的缴纳被划分为“按额征收”。二是更新评估参数。《办法》调整了矿业权出让收益评估中所涉及的参数，并更新了资源储量和评估服务年限等关键指标。这些参数的变化将直接影响矿业权出让收益的计算过程及其最终评估结果。三是实现了与采矿权登记发证年限的无缝对接。《办法》指出需确保矿业权出让收益的保有资源储量评估服务年限与采矿权的登记发证年限以及矿山的当前开发状态一致。据此，矿业权出让收益评估管理不仅需要关注当前的资源储备和市场环境，还应充分考虑未来的市场走向和潜在变动。

1 湖南省矿业权出让收益管理的做法

1.1 工作背景

根据《办法》，矿种目录所列矿种已转为采矿权的，通过评估后，按出让金额形式征收自2006年9月30日（地方已有规定的从其规定）至本办法实施之日已动用资源储量的采矿权出让收益；按协议方式出让探矿权、采矿权的，矿业权出让收益按照评估值、矿业权出让收益市场基准价测算值就高确定。湖南省省级矿业权出让收益评估业务包括两个部分。一部分为评估2023年4月30日以前已经开采了未有偿处置资源，该部分收益根据已开采资源储量计算得出；另一部分为评估以出让金额形式征收矿种协议出让的矿业权价值。为扎实做好矿业权评估工作，湖南省从严流程、推进度、把质量等方面采取了系列措施。

1.2 工作程序

目前，湖南省省级矿业权评估工作按照“评估项目日常申请-单个项目随机委托-限时提交评估报告-组织专家集中评议-评估结果公示公开-评估结果汇交告知”等工作程序，采取最扎实的监管措施，切实维护国家和矿业权人合法权益。湖南省省级矿业权出让收益评估业务采用公开招投标确定评估机构，具体评估项目采用摇号的方式从入围的评估机构随机抽取。评估工作办理流程均已实现了线上申报、受理等服务，评估专家采用随机抽取，评估工作各环节明确了相关要求、时限及责任人，进一步保障评估工作的公开、公平、公正。据统计，目前报告受理至出具审查意见书的平均时限为16个工作日，约为以往办理时限的1/2，极大地节约矿业权人时间和精力成本。2020年以来，湖南省评估报告矿业权出让收益评估值约198.21亿元，尤其通过集中会审，出让收益评估结果显示增长了6.43亿元，确实保护了国家作为矿产资源所有权主体的权益，同时维护了矿业权人的合法权益。

1.3 规范要求

在负责矿业权出让收益评估的管理职责中，规范要求起着至关重要的作用，它们是保障评估活动科学性、精确性和高效运行的核心要素[4-5]。具体的规范要求包括3点。

一是地质市场分析。在进行矿业权出让收益评估之前，必须开展详尽的地质勘查工作，这涉及对矿产资源的种类、储量、品位以及开采的可行性等关键因素的全面调查。同时，需要深入分析矿产资源的市场供需、价格趋势、竞争环境等，以预测资源的经济潜力。此外，运用数理统计技术与概率论定量分析矿业投资可能面临的潜在风险，预测其对预期收益可能造成的冲击，准确识别和评估投资过程中的不确定因素。

二是评估规范化。开展评估工作时，必须遵守矿业权出让收益评估指南和相关矿业权评估标准，选择恰当的评估方法。评估过程必须遵守国家关于矿产资源管理的法律和法规要求，确保评估合法合规，确保每个环节都有明确的操作规范和质量控制标准。

三是信息公开。评估结果应以透明的方式呈现，编制详细的评估报告，包括评估方法、过程、结果及风险提示等内容，供相关方参考。同时，随着市场和技术的变化，定期更新评估模型和方法，复审和修正历史评估结果，以维持评估结果的时效性与准确性。

2 矿业权出让收益评估管理中的问题

2.1 评估管理工作面临新挑战

随着多项关键改革文件制度的“立改废”，制度体系发生重大变化，利益关系也进行深度调整，矿业权出让收益评估管理的领域正迎来深刻变化。湖南省主动适应矿业权出让收益改革的趋势，推出一系列相应的配套规定，确保改革的顺利实施，同时保障相关政策的连贯性和有效性。但湖南省出让收益改革历史遗留问题较多，截至2023年4月30日已动用未处置资源储量的采矿权出让收益等还未明确，新旧制度衔接些许不畅，矿业权评估工作面临着巨大的挑战。

2.2 流程有待进一步优化

评估业务线上办理流程未能实现评估项目实时查询、堵点告知等功能，各个办理环节数据共享功能还有待进一步优化。一方面，矿业权评估服务窗口在评估流程和为民办实事方面应尽力了解群众所需，解其心中所惑，让矿业权、评估机构尽量少跑路，不跑冤枉路、无效路。另一方面，由于部分评估机构重效益、轻质量，没有完善的内部执业质量审核制度和执业道德管理制度，对报告质量把关不足，在集中会审后由于部分报告修改的工作量较大，出现评估机构不能按照专家意见修改到位或修改时间超过规定时限，严重影响整个评估报告流程进度的情况。

2.3 报告质量有待进一步提高

报告质量面临3个挑战。一是评估方法不够科学。目前，湖南省在进行矿业权出让收益评估实践中，收入权益法和折现现金流量法通常是首选的评估方法，导致方法选择较为局限，缺乏科学性和准确性。同时，部分评估机构过于依赖经验判断，缺乏对矿产资源价值的深入分析和研究。此外，评估过程中对地质勘查数据的运用不足，导致评估结果无法准确反映实际情况。二是缺少统一的评估标尺。各个评估机构在进行评估时可能会采用不同的方法和标准，影响了评估结果的一致性和比较性，进而影响了矿业权出让收益的公平性和合理性，还可能引发纠纷和争议。三是信息不对称。在矿业权出让过程中，由于难以获取充分、准确的信息来做出决策，可能无法准确评估出让收益，进而影响到矿业项目的投资效益和矿业经济的发展。

2.4 专家队伍建设有待加强

目前，湖南省矿业权评估工作以“技术行政联合审查”方式加强评估报告的把关。由湖南省自然资源厅挑选具有较高专业技术水平，并熟悉有关法律法规和政策的矿政管理人员、矿业权评估师、地质及采矿权领域高级工程师、选矿和冶炼领域的高级工程师、经济学领域的高级经济师以及具备注册资产评估师资格的人员构成矿业权报告专家审查组，对评估报告进行审查。为进一步规范和加强矿业权评估审查管理，2020年1月，经湖南省自然资源厅审核，优化调整了湖南省自然资源厅矿业权出让收益评估评审专家组名单，专家组成员少，但目前湖南省每年大概有60宗的矿业权出让收益评估报告需评审，评估工作量大、专业性强，会对评估审查工作的正常开展及评估报告质量把关方面产生较大影响。

2.5 评估执业监管有待进一步加强

目前，矿业权评估报告执业监管方面，审计署在审计矿业权时会抽查评估报告，检查是否存在违规行为，其他层面并没有相关的奖惩考核制度。目前，湖南省只是在合同中约定了一定的奖惩措施，导致评估机构未能充分认识到评估工作的重要性，所提交的评估报告多次修正，无法保证质量，不仅拖延了项目进展，降低了评估结果的可信度，还影响整个评估流程的有效性和准确性。

3 对策

3.1 加强制度的更新与衔接

一是与矿业权出让收益制度的更新与衔接。近年来，为更好地推动矿业权出让收益制度的更新与改革，湖南省积极响应并制定了相应的实施方案。然而，鉴于《中华人民共和国矿产资源法》正在修订之中，建议应密切跟踪矿业权出让收益制度改革的进程，确保本省实施的各项规章制度与改革同步，以便实现旧制度到新制度的快速转换，从而保护国家作为矿产资源所有权人的权益不受侵害。

二是注意经济效益与社会反响。矿业权出让收益制度的更新与改革，可能会带来一定的经济效益，不仅有助于更有效地守护和合理开发资源，还能促进相关产业的良性成长。同时，需要注意矿产资源的开采利用可能引发社会就业、环境污染等问题。

三是关注未来改革方向。未来，矿业权出让收益制度的更新与改革会继续朝着规范化、透明化的方向发展，还需要不断地进行创新和完善，以适应新的经济社会发展环境。

3.2 进一步优化办事流程

一是减少等待时间。目前，湖南省建立矿产资源综合管理系统，但是仅实现了评估项目线上申报、受理等服务功能，建议进一步优化系统，推出“指尖服务”功能，让矿业权、评估机构“足不出户”，轻松实现评估业务申报、咨询和办理，同时严卡时间节点、提升评估进度，尽量减少矿业权人等待时间，真正实现掌上快速办理。

二是减附件。目前，矿产资源综合管理系统中各办证环节相对独立，建议通过建立自然资源业务信息共享和融合机制，不断精简评估申请要件，减轻矿业权人负担。

三是强化审核和管理。矿业权评估师必须做到尽职调查，同时完善内部执业质量审核制度和执业道德管理制度，报告编制人员必须出席报告审查会并接受专家质询，从源头提高评估报告编制水平和质量，缩短报告平均修改时长。

3.3 进一步提高报告质量

一是完善评估体系[6-7]。建立一套综合考虑地质勘查数据、市场行情、政策法规等因素的评估指标体系。同时，引入多种评估方法，如比较法、基准价因素调整法、收益法等，以提高评估结果的可靠性和准确性。

二是统一评估标准。制定统一的包括评估方法、评估程序、评估结果的呈现方式等方面矿业权出让收益评估标准。通过统一标准，可以确保不同评估机构在评估过程中的规范性和可比性。

三是加强信息披露与共享。可以通过建立公示评估报告摘要、主要参数表等重要评估资料信息，向公众提供及时、准确的矿业权评估相关信息。同时，加大与相关部门和机构的沟通与协作力度，实现信息资源的高效利用和配置。

3.4 加强人才培养和业务培训

一是培养一批矿业权评估师。为缓解湖南省矿业权评估审查专家组成员少，专业性强、审查压力大的矛盾，建立一支具有高水平的矿业权评估管理执业队伍，建议鼓励地质矿业等相关专业人员积极准备矿业权评估师考试，从部门内部挖掘和培养一批年轻的矿业权评估师。

二是积极开展矿业权评估培训、学习交流。及时组织专家进行技术问题研讨，做好“老中青”专家之间的薪火传承接力奋进，实现共同提高、共同进步，确保矿业权评估审查质量。

三是树立执业责任意识。建立矿业权评估的工作规程，确保矿业权评估过程的规范化，同时明确评估师的执业责任，保障评估结论的客观性和公正性，为增强矿业权评估的可信度，并为各方提供坚实的信息基础，切实维护矿产资源国家所有者权益和评估各方当事人合法权益。

3.5 提升评估执业监管能力

一是“随机抽查+跟踪回访”提高评估执业监管能力。为更好地完善评估执业考核制度，建议湖南省自然资源厅每年随机抽查已评估报告的矿业权人，抽查的比例不得低于湖南省公布的矿业权评估报告总数的5%。通过跟踪回访，若在执业过程中发现矿业权评估师或矿业权评估机构存在违规行为，将在省厅官方网站的公告栏目中予以公示并警告。

二是建立奖惩机制。评估机构编制的评估报告累计3个项目被评定为优秀等级，且年度内不存在评估报告质量不合格情形的，将不受抽签、摇号的限制，可由委托方直接委托评估项目。要求评估机构应保障响应时间（服务响应时间不超过3 h）并服从委托方安排，抽签、摇号时，未按规定时间到达现场的，视同自动放弃抽签、摇号资格；公示期有异议及需要进行说明或配合的，未按照要求及时响应的，暂停抽签、摇号1次；如果评估机构未能在委托书中规定的时限框架内递交评估报告，或者主编矿业权评估师缺席评估报告的会议审查，则评估机构3个月内不得参与矿业权评估项目的抽签、摇号；经会议审查，评估机构1年内有1次评估报告质量不合格的，6个月内不得参与矿业权评估项目的抽签、摇号，1年内有2次评估报告质量不合格的，在合同服务期内不得参与矿业权评估项目的抽签、摇号。湖南省自然资源厅门户网站将定期公示评估报告相关情况。

4 结论

通过对湖南省矿业权出让收益评估管理的现状进行分析，发现当前存在的问题，并提出了加强制度的更新与衔接、优化办事流程、提高报告质量、加强人才培养和业务培训、提升评估执业监管能力等方面对策建议，为切实提高湖南省省评估报告质量，有效维护矿产资源国家所有者权益，促进矿产资源保护和合理利用提供了参考。未来，还需持续关注矿业市场与政策要求的动态变化，不断调整和优化矿业权出让收益的评估与管理策略，共同推动湖南省矿业经济的健康可持续发展。

参考文献

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