大型国有企业全面依法治企路径探析

[摘 要]推进依法治企是国有企业适应市场化、现代化、国际化发展需求，增强核心功能、提高核心竞争力和发展新质生产力的必由之路。本文结合广州珠江实业集团有限公司依法治企的实践，通过深度剖析企业自身存在的短板和问题，以制度建设为主线，以法律、合规、内控、风险管理一体化管理平台建设为重点，有针对性地对基层国企推进全面依法治企提出了建设性意见。

[关键词]大型国有企业；依法治企；风险防范

一、引言

“国无法不治，民无法不立”。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这次会议在新中国法治史上具有里程碑意义，标志着依法治国进入了全面推进的新阶段。

习近平总书记强调：“在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的实践中，在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”

作为全面建设社会主义现代化国家的主力军，国有企业贯彻落实全面依法治国首要的就是要推进依法治企。特别是在世界百年未有之大变局加速演进，全球进入新的动荡变革期的当下，随着市场竞争日益激烈以及“走出去”战略的进一步推进，企业面临的法律环境更加复杂，形势更加多变。推进依法治企已成为国有企业适应市场化、现代化、国际化发展需求，增强核心功能、提高核心竞争力和发展新质生产力的必由之路。

作为广州市属国企中唯一城市运营全产业链企业、国有大型智慧城市运营综合服务集团和城市更新国有土地整备平台，近年来，广州珠江实业集团有限公司（简称“珠江实业集团”）高度重视企业法治建设，通过学习领悟习近平法治思想，深刻认识到推进依法治企是落实全面依法治国战略的重要组成部分，是推动企业战略升级和改革发展的重要保障。在此基础上，通过深度剖析企业自身存在的短板和问题，以制度建设为主线，以法律、合规、内控、风险管理一体化管理平台建设为重点，围绕依法治企体系的构建与实施展开探索，以期实现企业治理的法治化、规范化和科学化。

二、实施背景

（一）全面依法治企的重要意义

1.依法治企是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障

党的二十大报告强调，坚持全面依法治国，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革必须认真贯彻落实坚持以制度建设为主线、坚持全面依法治国等重大原则。

国有企业要深刻认识依法治企是实现企业治理体系和治理能力现代化的重要途径，将其融入经营管理各个环节，充分发挥法治建设对企业改革发展的引领、规范、推动和保障作用。

2.依法治企是企业防范化解各类经营风险的重要保障

当前，国际形势及市场环境更加复杂多变，国有企业面临的市场风险、法律风险等各类经营风险也愈加凸显。

国有企业迫切需要进一步加强法治建设，着力提升依法治企能力与水平，为应对各类风险、实现高质量发展提供更加坚强的法治保障。

（二）全面依法治企的必要性

党的十八大以来，国有企业虽然在依法治企方面进行了许多有益的探索，并取得了一定成效，但是还不同程度存在着法治意识淡薄、法治工作体系不健全、法律与业务结合不紧密等问题，这与企业高质量发展要求有着一定的差距。

1.法治工作体系不健全

部分国有企业仍然存在内部管理权责不清、机制体制与公司发展速度不匹配等情况。特别是法治工作体系缺少组织体系和制度体系的保障，与合规体系、全面风险管理体系、内控体系相互交叉重复，难以协调融合推进，导致法治建设难以有效开展。

2.依法治企意识不够强

部分国有企业仍存在着粗放管理的思维惯性，缺乏底线思维和系统管理思维，导致法治建设存在许多薄弱环节。甚至有些企业在面临经济纠纷时，由于重视程度不够，前期未做好应诉准备，导致开庭庭审时陷入被动局面，损失自身合法权益。

3.法律与业务结合不紧密

一些国有企业的法律工作仅停留在事前合同审核与事后法律纠纷处置层面，很少能参与到企业重要决策、重大项目及日常经营管理的全过程。一些法律审核的环节也没有按照要求嵌入相应的工作流程，使得企业领导层无法做到依法决策，进而导致企业生产经营面临诸多风险。

三、探索与实践

以问题为导向，珠江实业集团党委经过认真调查研究，提出以“解放思想、守正创新、深化改革、竞标争先”为核心的依法治企思路，以制度建设为主线，持续推进法律、合规、风险、内控一体化管理平台建设，构建纵横结合的依法治企体系，全面推动业务工作与法治建设深度融合，助推企业加快实现高质量发展。

（一）加强制度建设，筑牢依法治企基石

制度是关系企业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。

珠江实业集团坚持问题导向，不断加强制度建设，“从根本到枝干，从枝干到树叶”，分阶段逐步提升，进一步厘清职能权责边界，明确工作责任，深入推进集团治理体系和治理能力现代化。

集团在结合外部法律法规梳理公司制度管理体系时发现，存在着个别事项与上位法不匹配、职能权责不清晰、公司治理机制待完善、组织权责利不对等、制度管理待提升等问题。

针对上述问题，集团全面推进制度体系重构和管理优化升级，对部分制度做出了相应的调整和完善：精简优化管理制度框架，理顺总部和二级企业管理边界，压实经营主体责任；优化会议决策事项清单，精简决策会议议题；规范全过程制度管理，构建起“135”现代企业制度体系。

“1”是以章程为统领，建强法人治理体系。坚持把加强党的领导和完善公司治理统一起来，不断优化完善公司治理机制，全面落实党建进章程，切实做到党委会定方针、理政策、把方向，董事会定战略、作决策、防风险，经理层谋经营、抓落实、强管理。

“3”是明确三级制度框架。通过建立新制度体系三级框架，明确各级制度逻辑关系，分层分级管理，进一步压实经营主体责任，提升管控效率，促进整体制度管理，形成纵向分级、横向耦合的制度管理长效机制。

“5”是建立五级会议支撑体系。全面优化董事会、党委会、行政办公会三级决策会议制度和议事清单，建立集团高层、中层两级协调会议机制，进一步理顺党委、董事会、经理层等各治理主体的管理权责，达到职权分明。

（二）建设一体化管理平台，提升依法治企能力

2021年10月17日，国务院国资委发布《关于进一步深化法治央企建设的意见》，提出“探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能”。

2022年颁发的《中央企业合规管理办法》提出，“应当结合实际建立健全合规管理与法务管理、内部控制、风险管理等协同运作机制，加强统筹协调，避免交叉重复，提高管理效能。”

两个文件的出台，充分证明国资国企将法律、合规、内控、风险管理等诸多管控要素整合，形成“多位一体”的综合性管控体系是非常有必要的。

为了科学、合理地界定四者的边界和联系，促进“法律、合规、内控、风险管理”相互融合，形成一体化融合管理体系，集团立足自身实际，对标一流实践，明确以法为制，以合规为底线，以风险为导向，以内部控制为基础，全面开启一体化管理平台建设，通过组织部门融合、顶层设计融合、工作流程融合、工作成果融合，实现了四个体系的整合联动，增进了全面依法治企效能。

在部门职责方面，集团在进行组织架构改革时，将法律服务、合规管理、内控管理职能、全面风险管理整合到同一部门进行管理，为体系融合提供了良好的组织条件。

在体系顶层设计方面，集团在启动合规管理工作时，就明确构建“四位一体”大风控体系的工作思路，推进与风险管理、合规管理、内控管理的融合，同时建立支持四大体系常态化运作的组织架构、管理制度和保障机制，形成全覆盖的闭环管控。

在工作流程方面，集团通过串接四个体系的日常工作流程，并定义每个环节的责任和输入输出，进一步强化协同关系和成果共享。例如，在风险识别、评价检查和风险应对等方面将高协同事项融合开展，有效避免了重复报告和重复工作等情况的发生。

（三）坚持业法融合，提升依法合规经营水平

作为集团化建筑工程服务类企业，珠江实业集团常常面临诸多法律风险，做好法治工作与业务融合，在业务各环节提供专业法律服务，在关键环节提供专业法律审查，以更好地防控法律风险，有力保障企业重大经济活动的开展。

1.建立重大项目法律论证机制，保障企业生产经营

及时解读各项政策，提供相关法律服务，支持企业经营业务。法律服务全过程覆盖重大投资、资本运作、对外合作、资产处置等重大项目。

为各项目提供覆盖事前、事中、事后全过程法律保障。事前参与项目调研，提供法律尽职调查意见，协助起草合作协议；事中进行合规审查，未经合规审查不得提交决策，并就相关风险进行分析提示；事后进行监督评估，健全历史项目处置流程，防范后续法律风险。其中，对重大风险项目的整体情况进行复盘，为逐步化解项目风险提供多层次、多角度方案，并为相关方案逐一出具法律意见。

同时，就相关政策进行深入研究，为业务提供法律专业支持。例如，根据各地土地政策变化，出具《〈关于加强土地供应及供后监管的实施意见〉对集团相关业务影响的法律研究》《广州市统筹做地相关政策解读》等专项法律研究报告，为各部门提供专业支持。

2.开展合同全生命周期管理，防范企业法律风险

合同是企业经济管理的主线。没有合同就无法形成收入和支出，而大多数法律风险也因合同履行而引发。

集团在合同全生命周期管理中有法律的深度参与。

一是从招投标阶段就找出法律风险点并参与合同谈判；在合同签订阶段推广经过法律论证的标准化专业合同；在合同履行过程中依据法律收集整理履行过程资料，及时处理各种变更索赔；在合同履行完毕后依据法律整理归档合同资料，从而尽可能多地防控风险，更好地降本增效。

二是在全集团层面开展合同法务线上运行，从合同信息的录入登记、审批、签订、履约控制、数字化归档等环节形成全流程自动化作业，实现全生命周期的数字化管理、全过程的法律风险防范。

（四）以案为鉴，探索纵横结合的法律风险防范新模式

企业诸多的重大法律案件消耗了大量的时间成本和经济成本，也暴露出经营管理中存在的一系列问题，亟须妥善处理。

对此，珠江实业集团党委坚持系统谋划，高位推进，对重大法律案件实施“一案一策”，明确目标，分解任务，举一反三，细化计划，及时反馈，形成以案为鉴的系统风险防控机制。同时，着力于案件反思和经验总结，优化日常业务管理，提高管理效能，着重解决影响高质量发展的“效率”问题。

集团通过一系列强有力的举措，从单纯的专业条线纵向管理模式，演进为纵向专业整改与横向业务整改并重的“法务+业务”的“矩阵式”管理模式，逐步搭建起纵横结合的法律风险防范“矩阵式”管理模式。该模式在防范化解重大风险方面效果显著，能够妥善处理信访维稳风险，加速推进历史遗留问题的解决，大幅降低重大案件总数及新发数。

1.打通纵向重大法律案件集约管理

事先统筹分析，针对各级重大诉讼案件，深入分析每个案件的案情、应诉情况、证据准备情况、结果预测。

在分析的基础上，加强统筹，循序渐进，提前梳理下季度重点关注的案件，明确工作方向及重点，保障按计划及时推进案件处理。

同时，积极调配各级法律服务资源，推行重大案件项目化管理，推广案件风险代理模式，用好法律中介机构资源力量，竭力推进司法程序，加速解决历史遗留问题，切实发挥出法律专业条线最大效能。

2.纵向专业整改与横向业务整改并重

一是加强案件反思。分析总结案件处理过程中反映出的具有普遍性、典型性的法律风险点，针对性的提出整改建议，落实整改措施，不断完善集团合规风控制度体系，力争从源头发力减少诉讼纠纷。

二是促进各板块协同整改。案发企业对案件所反映出的问题进行全面的反思，深入各业务板块，从案件总结经验，用经验提升业务，促进横向各板块有效协同，形成更多切实可行的整改方案，实现经营管理水平的不断进阶，切实打通“经验总结”到“结果运用”的“最后一公里”。

四、小结

求木之长者，必固其根本。全面依法治企是一项长期而艰巨的系统工程。 依法治企不仅关系到企业的规范运营和持续发展，还对企业的核心竞争力、风险防控能力以及企业的社会责任感有着深远的影响。

下一步，珠江实业集团党委将以中国特色现代企业制度建设为引领，持续推进全面依法治企，通过优化完善法律风控一体化管理平台，创新法律合规工作新机制，努力形成具有“珠实特色”的现代企业法治新模式，为新时代基层国企全面依法治企提供新范本。

编辑/车玉龙 统筹/晨光