人民政协在国家治理体系中地位的思考

中共中央在西柏坡时期是人民政协制度创建的重要时段，在中国共产党和各民主党派、各人民团体、各社会贤达的奋斗中，人民政协从西柏坡走来。历史表明，人民政协是土生土长的中国特色政治制度，为中国的革命、建设、改革事业作出了不可替代的重要贡献，是国家治理体系的重要组成部分。

一、人民政协初创时期设定的新型政党和政治协商制度

（一）人民政协制度的初创

1946年召开的政治协商会议（史称旧政协），曾经开辟了中国民主进程的新天地，但国民党蒋介石不但不按照协议在政治民主化方面有所前进，反而从多方加紧破坏各项协议的实施，并且在1946年6月底发动向解放区的全面进攻。

中国共产党的一再努力，虽然未能制止全面内战的爆发，但却用事实对全国人民进行了极为广泛深刻的教育。通过重庆谈判、旧政治协商会议和停战谈判，中国共产党有力地宣传了自己的主张，表明了为和平民主而奋斗的诚意，揭露了国民党出尔反尔，撕毁政协协议和停战协定的事实，也揭露了美国政府一面调处国共争端，一面积极援助蒋介石，助长其发动内战的事实。这就为而后以革命战争推翻国民党反动政权，建立民主联合政府在政治上、思想上做了重要的准备。

国民党发动全面内战，单方面召开国民大会，并宣布民盟为“非法团体”。这表明国民党与人民、与民主彻底决裂，完全走上内战独裁道路。民主建国之路遥遥无期，中国的前途黯淡无光。建立人民政协的历史责任，不可避免地落在了中国共产党的肩上。

1948年4月30日，中共中央在阜平县城南庄召开书记处扩大会议，讨论并决定以中共中央名义发布纪念“五一”劳动节口号，阐明了中国共产党的政治、军事、经济等方面的主张。毛泽东在修改 “五一口号”时亲自加上的第五条，明确提出：“各民主党派，各人民团体，各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”“五一口号”被誉为建立新中国的宣言书、动员令，由此拉开了协商建国的序幕。

“五一口号”设定的先开政治协商会议，再召集人民代表大会，成立民主联合政府的建国程序，在各党派、人民团体协商建国实践中发生了变化，由中国人民政治协商会议代行人大职权，作为国家最高的权力机关，《中国人民政治协商会议共同纲领》起临时宪法作用。1954年，第一次全国人民代表大会举行，制定了 《中华人民共和国宪法》，全国人民代表大会成为国家最高权力机关。第一次全国人民代表大会召开后，人民政协继续存在，作为多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续在国家治理中发挥重要作用，“两会制”即为明证。

（二）新型政党和政治协商制度孕育雏形

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国长期坚持的一项基本政治制度，基本特征是 “共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，它既不同于西方国家的两党或多党制，也有别于有的国家实行的一党制，符合中国国情，具有中国特色。这个新型的政党制度，孕育于西柏坡时期，是马克思主义政党理论与中国实际相结合的产物，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展的结果。中国新型政党制度孕育于近代以来中国民主革命的历史进程，形成于协商筹建新中国的伟大实践，发展于社会主义革命、建设、改革的伟大进程，完善于中国特色社会主义新时代。

西柏坡时期是人民政协初创期，中国共产党和各民主党派、无党派民主人士在如何实现多党合作和政治协商方面进行了丰富的实践和开创性的探索。

政治协商聚共识。在民主人士到达解放区以前，中共中央指示有关地方党组织，就新政协的有关问题，与民主人士进行真诚的协商。据有关人员回忆，仅香港分局就组织了8次座谈协商会，得到民主人士的广泛认同。民主人士到达解放区后，各种形式、不同层次的政治协商活动更加频繁，例如，1949年1月16日，周恩来到平山县李家庄与民主人士座谈，持续了4个多小时。1949年1月22日，中共中央还专门向各中央局发出《关于对待民主人士的指示》，提出了具体要求。西柏坡时期多层次、广泛性的政治协商活动，为政治协商的制度化积累了经验。

多党合作开先河。1948年10月初，毛泽东向周恩来提出，适宜将参加新政协名单及其他各项拟成一个文件，内容字句均须斟酌。周恩来和中央统战部在同李家庄民主党派代表商讨后，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案。中共中央将这个草案发往东北局，征求在哈尔滨民主党派代表的意见。经过反复磋商，中共中央在充分吸收各民主党派代表意见的基础上，于11月25日，与各民主党派代表达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》。这个协议的达成，是西柏坡时期多党合作的一次成功实践，开创了中国共产党领导下的多党合作、协商建国的先例。只有中国共产党才有资格和能力领导新政协，成立联合政府。“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，这种一党领导多党合作和政治协商制度，是中共中央在西柏坡时期孕育成熟的。

党派关系定格局。在西柏坡时期开展的一系列多党合作和政治协商实践中，随着人民解放战争形势的发展，各民主党派拥护中国共产党的新民主主义革命主张，中国共产党与各民主党派、无党派民主人士的关系格局在历史发展进程中形成，到中国人民政治协商会议第一届全体会议召开时，《中国人民政治协商会议共同纲领》确定，“由中国共产党、各民主党派、各民主团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”实际上形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

人民政协从诞生之日起，在中国共产党的领导下，为中国的革命、建设、改革事业作出了不可替代的重要贡献。进入新时代，人民政协的制度更加定型成熟、理论更加丰富完备、使命更加明确具体。

二、人民政协在国家治理体系中地位的思考

马克思列宁主义的统一战线理论、政党理论和民主政治理论是人民政协创立的源头活水。中国共产党的领导是人民政协创立的决定因素。中国革命的胜利的历史大趋势是人民政协创立的根本保证。中国共产党领导的多党合作和政治协商是一项长期坚持的符合中国国情的基本政治制度，在西柏坡时期是共产党领导的解放区治理体系的重要组成部分，在建设中国特色社会主义新时代是国家治理体系的重要组成部分。人民政协制度的初创史留下许多思考和启示。

（一）人民政协是国家治理体系的重要组成部分

从中共中央在西柏坡创建人民政协制度开始，即把人民政协作为新中国治理体系的重要组成部分，在新时代，中国人民政治协商会议成为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，聚焦国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程。完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着不可替代的作用。

中华人民共和国成立后，人民政协作为国家治理体系重要组成部分的确立经历了4个阶段：从1949年9月到1954年9月，是政协成立并代行人大职权时期。从1954年人大召开到1966年 “文化大革命”前，是政协结束代行人大职权并在完成社会主义改造进入社会主义初级阶段后，进一步明确在国家政治生活中的地位和作用时期。从1978年中共十一届三中全会召开到2012年中共十八大召开前，是政协适应改革开放新时期新要求，进一步明确性质、任务和职能，发展成为国家基本政治制度和政治体制重要组成部分的时期。从中共十八大到现在，是“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”重要论断提出确立的时期。中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。习近平总书记系统阐发了社会主义协商民主的思想，明确提出人民政协是具有鲜明中国特色的制度安排，是国家治理体系的重要组成部分。在这一重要思想指导下，人民政协积极探索创新，不断拓展协商议政的广度和深度，实现了从实践探索到理论升华的又一个飞跃。

（二）人民政协在国家治理体系中具有不可替代的作用

中共中央在西柏坡创建人民政协制度探索过程中，即设定和初步尝试了人民政协在解放区治理中的重要地位和作用。75年过去了，从新时代国家治理的宏观角度看，人民政协在国家治理体系中的独特地位和作用主要体现在3个方面：

第一，坚持和实现中国共产党的领导，推动中共中央大政方针和决策部署的贯彻落实。中国共产党的领导是国家治理体系的最本质特点，是发挥人民政协在国家治理体系中地位和作用的根本要求。人民政协作为统一战线组织，是中国共产党联合带领广大同盟者为了实现共同目标而奋斗的政治共同体；人民政协作为多党合作和政治协商的机构，是中国共产党领导下各党派和无党派人士在政协实行合作共事、协商议政的重要政治和组织形式；人民政协作为人民民主的重要形式，也是实现共产党的领导的重要途径和方法。在人民政协进行民主协商，既有对党和政府科学决策议政建言的重要作用，也有在协商中进行思想政治引导、凝聚共识，落实中共中央的大政方针和决策部署的重要作用。这种领导从根本上讲，就是把党和人民的事业建立在更加广泛、强大、牢固的社会基础之上，解决好人心向背、力量对比的问题。

第二，发扬社会主义民主，发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。人民政协的性质决定了政协实行的民主主要是协商民主。人民政协作为协商民主的重要渠道，是构建程序合理、环节完整的协商民主体系的重要组成部分，是形成人民群众广泛参与各层次管理和治理的重要制度平台。人民政协要发挥好作为人民民主重要形式在国家治理中的作用，一方面，要充分发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程；另一方面，要 “坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”，更好地实现人民政协系统与政权系统的良性互动，充分体现我国两个政治制度相辅相成、两种民主形式相得益彰的特点和优势，充分发挥各项政治制度在国家治理中的综合效能。

第三，实现大团结大联合，发挥人民政协作为最广泛爱国统一战线组织的作用。人民政协作为爱国统一战线组织，具有最广泛的代表性和包容性。通过充分发挥统一战线组织作用，调动一切积极因素，维护安定团结的政治局面，保证国家的和谐稳定和长治久安，是国家治理体系的一个突出特点，也是政协在国家治理中发挥不可替代作用的最重要方面。发挥人民政协优势，坚持一致性和多样性统一，完善照顾同盟者的利益政策，做好民族、宗教工作，健全党外代表人士队伍建设制度，凝聚港澳台同胞、海外侨胞力量，“谋求最大公约数，画出最大同心圆，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐。”

（三）发挥政协在国家治理体系和治理能力现代化中作用的主要路径

充分发挥人民政协在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，首先要筑牢共同思想政治基础，切实做好凝聚共识的工作。完成新时代新任务，需要全社会参与，凝聚起全社会的共识。人民政协应把加强思想政治引领、凝聚共识作为重大政治任务，团结各界人士为实现中共二十大提出的宏伟目标而共同奋斗。其次要提高协商议政质量和水平，把提质增效贯穿政协履职全过程。在履职中树立质量意识，进一步完善协商议政格局，着力提高协商效果和水平。第三要加强民主监督，用好各种监督形式，更好发挥政协民主监督在党和国家监督体系中的作用。第四要以党的建设为核心，全面加强政协自身建设。加强政协系统党的建设，从组织体系、制度机制上确保中共中央集中统一领导在政协的贯彻落实。加强履职能力建设，着力提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。

（作者为河北师范大学历史文化学院教授、中国近现代史专业博士生导师 ）