国有经济布局结构的时代特征与实现路径

国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。进入新时代，国有经济的保障巩固与持续发展问题愈发受到重视。党的二十届三中全会在强调坚持和落实“两个毫不动摇”时指出，“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力”。

国有经济布局优化和结构调整有助于提高国有企业和国有资本运行效率，强化国有经济对国民经济的引导和调控功能，保障国家经济安全。在此基础上，系统梳理国有经济布局优化和结构调整的时代特征，深入审视其在实践中取得的具体成效，科学评估未来发展面临的挑战，对于引领社会主义市场经济健康稳定发展、建成高水平社会主义市场经济体制的宏伟目标具有重要意义。

国有经济布局结构的时代特征

中国共产党成立以来，就很重视国有经济发展。在不同的历史时期，国有经济布局有着完全不同的时代特征。

（一）社会主义改造之前

这一时期，我国大力发展国有经济、巩固国有经济在国民经济中的主体地位，旨在塑造一个政治自由、经济繁荣、文明先进的新中国。国有经济前身主要包括新民主主义革命前创立的大银行、大工业、大商业，以及创立于新民主主义革命时期的国营企业、公营企业两部分。

新民主主义革命前创立的大银行、大工业、大商业主要由以下几部分构成：第一，洋务运动时期在继承中国传统封建官办工业的基础上，为“求强”而创办的军用工业，以及为“求富”而创办的涉及航运、矿冶、纺织、电讯等领域的民用企业；第二，帝国主义依靠特权在我国建立起的外资企业，以及通过掠夺中国人民财产而积累的巨额在华资本；第三，国民党反动政府和大官僚分子所经营的具有买办、封建性质的官僚资本。这些企业在新民主主义时期经过没收和改造，转变为全民所有的国营企业，增强了社会经济力量。

创立于新民主主义革命时期的国营企业、公营企业可追溯至革命战争为支援革命和改善人民生活，在革命根据地建立的公卖处。1928年，红军在茨坪建立起我国第一个公营经济性质的公卖处，伴随着赣南、闽西等新的革命根据地不断开辟，公卖处这种经济形式逐渐发展为公营企业，并成为国有经济在新民主主义时期的主要表现形式，为新中国成立后建设和管理社会主义经济准备了条件。此后，在将革命根据地和边区的公营企业延续发展的基础上，我国又兴建了大批军工国防相关的“国营企业”。

新中国成立后，经过三年新民主主义建设，建立在没收大银行、大工业、大商业基础上的国营企业和新建国营企业的力量日益发展壮大，国民经济得到了全面的恢复与初步的发展，为我国向社会主义社会过渡奠定了坚实的基础。

（二）社会主义革命和建设时期

这一时期，我国致力于国有经济的积累与扩张，其核心目标是解决人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾。

伴随着国民经济的逐渐恢复，我国提出了过渡时期的总路线——一化三改，开始将重工业作为优先发展的目标，优先建立起以第一重型机器厂、长春第一汽车制造厂、沈阳第一机床厂和武汉钢铁公司等为代表的，以国营企业为主要支撑形式的重工业项目。

“一化三改”完成后，我国成为以公有制为基础的社会主义国家，在经济体制上实行集中的计划经济体制。全民（国家）所有制和集体所有制在国民经济中占据了主导地位，国营经济作为全民（国家）所有制的主要实现形式，在工业领域得以快速积累扩张。在苏联援建的156个重大项目中，除了军事工业，在民用工业的投资方面，中西部地区就有48个。围绕156个重大项目，还建立了694个限额以上配套工程，其中有472项都分布在中西部地区。1956年社会主义国营工业的产值占工业总产值的67.5%，公私合营工业产值占32.5%，私人工业几乎全部消失。

20世纪60年代初，国际局势变化使我国不得不重新调整国营企业的空间布局。1964年8月，国家建委召开一、二线搬迁会议，三线建设正式拉开帷幕。以云南、四川、陕西、贵州、甘肃等省的全部地区，以及河南、湖北、湖南三省的西部地区为建设重点，位于东北和沿海地区的国营工业国防企业被大量搬迁至三线地区，同时，也在三线地区新建了一批国营企业，三线地区的国营企业迅速增加。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期

社会主义市场经济体制下，国有经济的布局优化和结构调整以提高国有经济效率，激发市场活力为目标。计划经济虽然可以在资源短缺时最大限度整合资源，实现经济发展，但在中央计划统一管控下，企业和个人的经济活动受到计划的约束，导致生产效率低下，难以满足人民日益增长的物质文化需要。

改革开放以来，我国逐渐突破计划经济体制、引入市场机制，打破了原先 “一大二公三纯”的传统经济结构。在改革开放之前，我国的国有经济份额占到国民经济的90%以上，涵盖了国民经济的各个部门，因此要搞活国民经济，首当其冲就要搞活国营企业。党的十四届三中全会提出将“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度正式作为国有企业改革的目标。国有企业开始顺应市场机制进行改革，在自身产业布局和产业结构的选择上拥有了更大的自主权。但国有企业的所有权归属及其社会责任要求国有企业的市场化调整不能是无限制的，必须遵循“抓好大的，放活小的”，“坚持有进有退，有所为有所不为”的改革思路，在通过市场机制对缺乏竞争力和发展困难的国有企业进行调整和重组的同时，“进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力”。这一举措不仅解决了国有经济布局过于分散的情况，而且提高了国有经济的经营效率。

政策层面限制措施的放宽之后，国家不再单一地将国有经济资源重点配置于重工业领域，服务业日益成为促进经济发展的重要动力，而国有经济结构亦呈现出从以第二产业为核心向以第三产业为重心的多元化转型趋势。

（四）中国特色社会主义新时代

进入新时代，随着市场机制在资源配置过程中作用的逐步强化，国有企业的市场化改革不断深化，活力得到释放。相应地，我国在国有经济布局优化和结构调整的战略部署中，将重心转移至整体社会效率的提高上。在产业布局方面，注重促进产业在国内有序转移，优化区域产业链布局，以国有经济为牵引，“疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展”，引导下游地区资金、技术、劳动密集型产业向中上游地区有序转移，“强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设”；在产业结构方面，大力推行减量化发展，使其更加专注于核心业务，“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”，为私营企业提供更多的市场空间。

国有经济布局优化和结构调整取得成效及面临挑战

我国国有经济产业布局持续优化但区域间分布深度差异较大

伴随国有企业战略性重组和专业化整合持续深化，东部地区国有经济占比呈下降趋势。西部地区通过对发达地区产业转移的有序承接，国有经济占比上升。但是，我国国有经济区域间分布深度差异仍然较大。2020年，东部、中部、西部和东北地区国有企业数量占全国比重分别为36.4%、30.91%、20.6%和12.09%，国有资产占全国比重分别为54.49%、16.25%、25.47%和3.79%，国有经济仍高度集中在东部地区。以长江流域为例，长江中上游、下游地区国有经济总量上差距悬殊，对于推进城市群一体化建设较为不利。2020年，我国长江经济带下游地区（三省一市）共有国有企业4.68万户、国有资产11.19万亿元，长江经济带中上游地区（7个省区市）7.03万户、国有资产9.09万亿元。其中，西藏自治区（共有国有企业0.26万户、国有资产0.14万亿元）和青海省（共有国有企业0.40万户、国有资产0.28万亿元）国有经济发展仍然十分落后。

我国国有经济产业结构改革效果初显但聚焦主业不够充分

国有经济自主经营权的提升以及市场的蓬勃发展，带来了国有经济在第三产业的过快增长。截至2012年，我国第一、第二、第三产业中国有企业数量占比分别为2.56%、6.86%和90.58%，国有资产占比分别为0.9%、31.3%和67.8%，第三产业国有企业和国有资产占比远超第一、第二产业。新时代以来，我国高度重视国有经济的结构性改革，以期国有经济更加集中力量于核心业务。截至2020年，我国国有企业精简至46.99万户，国有资产增长至77.22万亿元，实现了从“去粗”向“取精”转变，国有经济效率持续提升，三次产业国有企业数量占比分别为2.46%、5.10%和92.45%，国有资产占比分别为1.66%、34.73%和63.61%。尽管第一、第二产业国有资产占比不断提升，改革效果初显，但第三产业国有企业数量和国有资产总量的占比仍具有绝对优势，未充分聚焦主业。

具体来看，我国国民经济行业90个行业大类中均有国有企业分布，但其中75个行业大类的国有企业数量占比均不足1%。其中，国有企业数量占比前3的行业大类分别为批发业（14.93%）、货币金融服务业（14.39%）和零售业（13.52%），排名前19的行业大类均隶属于第三产业，隶属于第一产业的行业大类占比最高的为林业（0.69%），隶属于第二产业的行业大类占比最高的为农副食品加工业（0.62%）。在41个工业行业大类中，26个行业大类的利润总额同比增加，15个行业大类的利润总额同比降低，其中，石油和天然气开采业（下降83.2%），石油、煤炭及其他燃料加工业（下降26.5%），煤炭开采和洗选业（下降21.1%）的下降尤为明显。

国有经济布局优化和结构调整的实现路径

持续优化国有经济产业布局，促进区域均衡协调发展

国有经济作为国民经济的主导力量，对于促进区域均衡协调发展具有重要作用。新时代新征程，优化国有经济产业布局，不仅是现阶段我国提高国有经济效率、促进区域均衡协调发展的需要，也是构建新发展格局、实现共同富裕的根本要求。

一是要明确各区域国有经济的发展定位和发展目标。强化顶层设计与规划引导，根据各区域资源禀赋、经济发展阶段和比较优势，制定差异化的区域国有经济发展政策。东部地区重点发展高新技术产业、现代服务业和先进制造业，推动国有经济向价值链高端攀升。中部地区依托区位优势，发展现代物流、文化旅游、能源原材料等产业，促进国有经济成为区域发展的新动力。西部地区加强基础设施建设，发展特色优势产业，如新能源、新材料等，推动国有经济与地方经济融合发展。东北地区着重发展资源型产业、现代化农业和重型工业等，推动传统产业国有经济转型升级。

二是加强区域间国有经济合作。一方面，积极发挥中央企业跨区域资源整合能力，落实落深央地合作，促进中央和地方国有企业协同发展；建立中央企业与地方企业合作的长效机制，尤其要加强中央企业在中西部地区的投资布局，依托央地合作促进区域经济高质量发展。另一方面，加强地方国有企业间合作，推动不同区域的地方国有经济根据区域资源禀赋、产业链上下游特点加强合作，促进东、中、西部间产业转移和产业承接的高效对接和合理布局，降低区域间同质化竞争，推动区域协同发展。

三是优化区域内国有经济布局。推动中央企业、省级国有企业、市级国有企业加大对县域经济发展支持，加快补齐县域发展短板，改善县域发展环境。以国有经济布局优化为纽带推动大中小城市和小城镇协调发展，实现资源要素在区域内的合理流动与高效配置，为区域经济的均衡增长和可持续发展提供坚实的国有经济基础。

着力推动国有经济结构调整，提升产业链现代化水平

一是进一步明确国有经济产业布局范围，加强国有经济战略支撑作用。建立正面清单鼓励国有经济向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域集中，同时以建立负面清单的方式限制国有经济盲目扩张，实现国有经济在产业间的进退有序。在确定国有经济布局范围时，既要结合国家区域发展战略和地方经济发展规划，充分发挥国有经济在促进生产力发展中的作用，也要注重国有经济自身发展优势，确定产业链核心关键环节作为国有经济的主要布局方向。还应结合产业发展趋势，逐步退出市场化发展水平逐渐提升、国有经济布局优势减弱的行业。

二是加快国有企业“两非”“两资”清理。强有力的主业是国有企业发挥战略支撑力的基础，加快“两非”“两资”清理力度，能够为国有企业做强做优做大主业提供资金支持，提高国有企业主业竞争力。一方面，“两非”“两资”清理要结合剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，促进国有企业市场主体地位的落实。另一方面，建立和完善国有企业投资审批制度，严控国有企业新增投资。限制国有经济在房地产、金融等高风险领域的盲目扩张，对于不符合国家战略、超出企业主业范围的投资项目不予批准。进一步引导国有经济脱虚向实，推动国有经济向实体经济、高端制造业集中。

三是加强国有经济的专业化整合。一方面，积极推动重要行业和关键领域中的国有企业进行横向整合，避免国有企业的重复投资和同质竞争，提高国有经济的总体竞争力。另一方面，积极发挥国有经济创新主体地位，加大国有资本对产业链上下游关键环节的纵向整合力度，加大对前瞻性战略性新兴产业、产业链关键领域核心技术环节的投入力度，补齐产业链供应链短板，实现产业链的自主可控、安全高效。同时培育国有企业成为现代产业链“链长”，依托“链长”推动国有企业与其他所有制企业实现融通发展。

四是加强国有资本对重要初级产品供给的支撑作用。我国的初级产品在高端农产品、矿产和能源等方面的供给仍存在紧平衡压力与结构性缺口，对外依存度高，农业初级产品供给并未展现出显著地区优势，对于初级产品中的资源类产品较少提及，对采矿业行业门类关注较少，初级产品国际定价权方面较为被动。一方面，要加强国有企业技术投入以提高农业综合生产能力。发挥国有企业的引领作用，推动国有经济与集体经济协同发展，提高农业现代化水平。另一方面，要明确重要能源资源国内生产自给的战略部署，加快油气等资源先进开采技术开发应用，发挥国有企业支撑托底作用。

（国家社会科学基金一般项目：21BJL041）