经济责任审计视角下国家审计与高校内部审计协同路径探讨

[摘要] 本文聚焦经济责任审计视角，分析了国家审计、高校内部审计各自的业务特点，探讨了两者协同的必然性以及在实际协同过程中的初步探索，在此基础上提出了以经济责任审计为纽带，促进两者高效协同的路径，以期推进国家审计与高校内部审计共享互补的协同机制建设，实现审计全覆盖，提升审计监督效能。

[关键词]经济责任审计" "国家审计" "高校" "内部审计

本文系山东省审计厅2024至2025年度重点科研课题“高校党委审计委员会提升学校内部治理效能机制研究”（项目编号：2425SDSJ094）研究成果

２０19年印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》指出“有关部门、单位对内部管理领导干部开展经济责任审计参照本规定执行，或者根据本规定制定具体办法”。经济责任审计视角下实现审计机关、高校内部审计高效协同，应探索由审计机关列出领导干部履行经济责任风险清单，充分利用大数据向高校内审部门反馈经济运行中的疑点，由高校内审部门核实反馈，充分吸收内审人员参与审计机关高校经济责任审计项目，以审代训。采用多种协同方式，强化国家审计对高校内部审计业务指导和监督，注重利用高校内部审计成果，减少监督盲区，将国家审计机关经济责任审计监督与高校内审部门经济责任审计监督有机结合起来，提升审计监督效能。

一、经济责任审计视角下国家审计和高校内部审计的业务差异性

（一）审计依据和审计评价标准的侧重点不同

审计机关开展高校领导干部经济责任审计的依据一般为国家制定的相关法律法规和规范性文件以及各级党委、政府确定的相关政策措施等，高校制订的发展规划、年度工作计划、人才引进计划等任务的完成和绩效情况也是国家审计评价高校党政负责人重要组成部分。同时，审计机关较少关注高校校内部门和二级学院、校办企业等部门制订的工作计划完成情况以及是否执行了本校“三重一大”制度，进行问题定性时，一般也很少引用学校层面有关经济活动的规章制度。

高校内管干部经济责任审计除了依据审计机关标准进行合规性审计外，校内制订的三公经费、服务性收费、国有资产等经济活动管理办法同样应作为重要依据，而且校内二级单位是否严格执行本校的“三重一大”制度，相关会议记录是否完备，是否经过党政联席会议的集体决策等也是经济责任审计的重要组成部分。此外，对二级单位制定目标完成情况，教职工队伍建设，教学创新性工作和教学获奖，学科专业和课程建设，标志性科研、教研成果以及服务地方、学生考研等方面的评价也构成了校内经济责任评价的重要指标。高校内管干部经济责任审计的评价指标更加微观，与国家审计更多关注高校宏观层面构成了完整的有机整体，为贯彻落实党中央、国务院提出的审计全覆盖要求提供了重要保障。

（二）审计权限存在差异

国家审计作为国家监督体系的重要组成部分，党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就需要跟进到哪里，审计监督范围及审计监督权限更为广泛；教育部修订出台的《教育系统内部审计工作规定》中指出，高校内部审计应当对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标。由于审计职责定位上的差异性，国家审计和高校内部审计在审计调查取证，审计处理、处罚等权限方面存在较多差异。

如审计法规定，审计机关有证据证明被审计单位违反国家规定将公款转入其他单位、个人在金融机构账户的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询有关单位、个人在金融机构与审计事项相关的存款。而高校内审部门不具备该权限，高校内管干部经济责任审计中发现并界定公款私存或者收入汇缴方式不规范时，审计手段一般以财务账套中零余额账户、银行账户、现金账户明细账中的相关摘要为线索，然后通过询问、查看原始凭证等方法来进行，由于无法对个人账户进行延伸调查取证，在归集一段时间内公款私存总金额以及定性问题严重程度等方面存在局限性。

（三）审计手段各有侧重

审计机关可以通过国家政务信息系统和数据共享平台，以及财政、自然资源、生态环境、市场监管等部门获取相关业务电子数据，在此基础上构建大数据分析、比对模型，进而识别审计对象经济活动中的风险点，而高校内审部门更多依据本校历年支出结构等信息并结合经济活动特点筛选疑点。如审计机关关注招标采购事项时，多采用大数据手段，关联财政、税务、工信、市场监管等部门的业务电子数据，通过分析投标人的投标IP地址是否相同、是否存在投标单位多次投标但是却无一中标等筛选围标、串标行为，大幅提升了审计效率。高校内管干部经济责任审计在关注审计对象招标采购是否存在围标、串标、陪标等违规行为时，受无法关联外围数据限制，一般会利用投标人提报的材料等原始资料进行判断，通过检查投标文件的投标报价是否存在规律性差别报价、工程投标报价编报资料是否来源于同一家工程造价咨询机构、不同投标单位签字笔迹是否高度相似等审计方法。

二、经济责任审计视角下国家审计和高校内部审计协同的必然性

审计实践中，由于审计资源的局限性，国家审计难以实现所有环节和领域的全覆盖，高校内审部门作为国家审计的延伸，可以充分发挥贴近管理一线、反应快速、了解深入的优势，审计机关和高校内审部门应当充分发挥协同作用，增强审计监督合力，减少审计监督盲区。

（一）国家审计开展高校经济活动审计监督存在局限性

当前，审计机关对高校审计监督一般是通过领导干部的任中或离任经济责任审计实现，受审计资源限制，即使延伸到高校也无法实现全覆盖，造成了国家审计存在事实上的监管盲区。现场审计中，审计组一般依据提前制订好的审计工作方案，重点关注学校层面贯彻落实国家经济方针政策、决策部署和学校制订的重要发展规划执行效果情况，通常情况下国家审计进驻高校现场审计时间在两个月左右，由于高校资金体量大，经济业务活动复杂，而且无论是任中还是离任审计，审计覆盖期间往往跨度较大，进一步增加了现场审计难度，甚至影响审计质量，无法有效发挥审计监督效能。

（二）高校内审部门实施内管干部经济责任审计监督的优势

高校内部审计工作具有连续性，对本单位经济活动的归口管理情况、经济运行特点等较为了解，如所在高校学生食堂是否自营，是否存在违规收取窗口管理费，与校外企业合作经济事项的归口管理部门有哪些，校办产业经营效益状况如何，科研经费管理模式等；同时，高校内部审计监督具备常态化特点，对本校经济活动中存在重要风险点的领域也比较熟悉。审计机关实施高校经济责任审计时，虽然制订了统一的审计工作方案，但由于高校经济活动复杂，每个高校管理体制、资金规模存在较大差异，在不借助高校内部审计力量情况下很难短时间、高质量识别出经济活动中的重大风险点并形成高质量的审计报告。

三、经济责任审计视角下国家审计和高校内部审计协同的初步探索

实践中，审计机关已经开始加强国家审计与高校内部审计工作协同，通过建立风险清单告知、风险防范清单督导等制度，督促指导高校内审部门按清单内容加强自我监管，进一步发挥内部审计在审计整改中的作用，有效整合审计资源，增强了审计监督合力，拓展了审计监督的广度和深度。

（一）初步构建了经济责任风险防范清单机制，有效加强了对高校内审部门的业务指导

实践中，部分审计机关建立了高校领导干部履行经济责任负面清单、风险提示清单等机制，加强对高校和内审部门的业务指导及成果共享。如浙江省审计厅注重汇总全省高校经济责任审计成果，针对资产管理、收支管理、基建工程等八大高校重点领域，由省审计厅教科文审计处牵头编制形成了《高校审计发现共性问题清单》《高校领导人员履行经济责任风险防范清单》，并下发至各高校和高校内审部门，引导高校内审部门依据清单内容有序制订审计工作方案并开展审计工作，切实加强对内审工作的业务指导；四川省审计厅综合省属高校经济责任审计掌握的有关情况，对容易出现问题的风险点进行了全面汇总分析，形成了《四川省省属高校主要领导干部履行经济责任重点风险提示清单》，并提出省属高校要加强内部审计监督制度，提升内部审计业务质量，力争把风险化解在源头。

（二）初步形成了国家审计、教育主管部门和高校内部审计的联动机制

实践中，部分审计机关将开展高校经济责任审计中发现的典型性、普遍性问题向教育主管部门进行反馈，再由教育主管部门组织高校内审部门根据审计发现典型问题进行自查自纠，并将自查自纠问题报告经学校党委会研究通过后报教育主管部门，教育主管部门和高校内审部门加强对自查自纠发现问题的监督检查，从而调动起国家审计、教育主管部门和高校内部审计的力量，打破壁垒，有效规范高校经济活动，防范了经济运行风险。如2020年，山东省审计厅、教育厅联合印发《关于建立省属本科高等院校审计查出问题整改联动机制的意见》，提出从审计结果通报、审计成果共享、审计人员业务能力提升三个方面建立审计与教育部门联动机制；2021年4月，山东省教育厅联合省审计厅、省财政厅向省内高校负责人通报了近几年来审计发现的共性、典型性问题；2022年，山东省教育厅结合审计厅发现的省属高校在合作办学、后勤服务等方面的突出问题，部署省属高校内审部门集中开展了合作办学、与校外企业合作事项专项审计，并结合内部审计开展情况、审计发现问题，出台了《山东省高等学校校企合作办学管理办法》，同时修订了有关后勤管理的规章制度，实现了一审多果。

四、以经济责任审计为纽带，实现国家审计和高校内部审计高效协同的路径

（一）充分利用高校内部经济责任审计结果，促进国家审计提质增效

审计机关开展高校经济责任审计时，可充分关注审计期间内审部门开展内管干部经济责任审计发现的问题、后续整改情况，在检查审计方案恰当性，审计抽样规模是否合理，复核审计工作底稿后可合理利用审计结果，从而达到减少重复审计、提升现场审计质量的目的。在此基础上，结合之前审计组制订的审计方案，查缺补漏，并针对内部审计未重点关注而经评估存在重大风险点的领域，增加审计力量配置。如某高校近年来未开展“三公经费”审计，或者即使开展“三公经费”审计但抽取样本不足，则审计组需要重新评估该高校“三公经费”相关内部控制制度的有效性，在此基础上选取恰当样本规模，保证审计质量。关注内审部门工程审计人员配备情况，询问被审计高校负责工程审计人员实际开展了哪些工作，对造价咨询机构采取了哪些质量管控措施，是否对事务所出具工程定案值进行再复核，是否关注基本建设项目投资立项、勘察设计、招标投标等环节的合规情况，在此基础上确定工程审计重点，加强审计针对性，节约审计力量。

（二）充分发挥审计机关对高校内部审计的监督指导作用

审计机关要依据在高校经济责任审计中发现的典型性、倾向性问题，编制《高校领导干部履行经济责任负面清单》，并将典型性问题进行分类，如分为学生资助、校外经济合作事项、基建管理、资产管理等领域并附经典案例，在充分遵守保密原则的前提下，细化案例描述，定性依据明确到具体条文，提升高校内审部门利用相关风险清单开展审计业务时的可利用性和可操作性，真正达到审计一点、警醒一片的效果；及时根据最新高校经济责任审计成果、审计定性依据对典型案例进行修订、补充和完善，充分引导高校内审部门在校内经济责任审计中依据负面清单开展审计，切实发挥国家审计的监督指导作用；及时通过网络等公开渠道发布高校党政主要领导干部履行经济责任问题和风险提示清单、共性问题清单等，充分发挥风险清单的提醒、警示作用。在高校经济运行活动合规性问题基本解决后，审计机关可以将更多审计资源配置到政策跟踪审计、资金使用绩效审计等增值性审计上，实现国家审计方向由合规型向增值性转变。

（三）国家审计、高校内部审计要提升审计业务协同水平，促进审计质量提质增效

审计机关和高校内审部门应当积极探索在审计计划、审计项目、审计组织资源、审计成果利用和审计整改等领域的协同机制，有效整合审计监督资源，全面提升审计业务协同水平，促进国家审计向研究型审计转型，提升高校内部审计在完善治理、实现目标中的作用，不断拓展审计监督的广度和深度，增强审计监督合力，全面推动审计高质量发展。

审计计划协同方面，审计机关可以在审计项目实施前，提前告知高校国家审计计划安排，审计机关也可根据高校年度审计工作计划，适当调整国家审计项目实施时间。审计项目协同方面，审计机关开展与高校相关的重大政策、重点领域审计项目时，要对审计项目进行科学分解，充分整合内部审计资源，分类实施，对于部分审计项目可以协同高校内审部门共同实施，同时强化指导，确保在审计目标、审计重点、审计标准等领域与国家审计有机统一。审计资源组织协同方面，审计机关可根据审计项目特点，组织高校内审人员、社会审计人员参与，对于审计过程中筛选出的疑点，可协同高校内审人员进行核查取证，审计机关负责质量控制；高校内审部门实施内审项目时，可向审计机关申请政策法规解释、审计方法等方面的指导。审计成果利用协同方面，高校内审部门发现且已经纠正的问题，审计机关在审计报告中不再反映，对于发现但纠正不到位的问题，依法提出处理意见。审计整改协同方面，审计机关可充分依托高校内审部门，开展对国家审计发现问题的自查自纠，放大审计整改成效。

（四）国家审计、高校内部审计要加强双向交流，促进体制机制性问题解决

当前，审计机关实行了内部审计计划、总结、审计发现问题和审计整改资料等事项的备案管理制度，为国家审计及时了解高校开展的经济责任审计情况，有效识别高校经济运行中的风险点，进而科学地制订审计工作方案提供了有力支撑。同时，高校内审部门对校内经济责任审计发现问题定性，解决内部审计在权限、手段上的局限以及反馈普遍性、典型性问题等方面，也亟须审计机关有效、权威的解释、指导和帮助。

审计机关、教育主管部门要搭建与高校内审部门常态化的沟通协调和交流机制，高校内审部门要充分寻求审计机关、教育主管部门的帮助和指导，及时向审计机关、教育主管部门反馈高校内管领导干部经济责任审计中发现的普遍性、体制性、机制性问题以及经济运行中的新情况、新问题。审计机关、教育主管部门要深入分析高校经济责任审计中屡审屡犯问题发生根源，如属于高校内部控制建设存在问题，则建议高校采取堵塞制度漏洞的措施，完善学校内部控制制度；若属于主管部门本身政策制定时未充分考虑到高校现实情况，导致政策无法落地实施，则要及时对不适宜条款以审计专题报告等方式向党委、政府以及有关主管部门反馈，促进有关制度修订，堵塞制度漏洞，解决机制性缺陷和体制性障碍，充分互动，形成合力，真正形成政策制定、执行、落实检查、反馈、修正的闭环监督机制。

（五）审计机关要关注被审计高校内部审计体制机制建设情况

当前，部分高校尚未成立党委审计委员会，部分成立审计委员会的高校存在着议事协调机制不健全、对审计工作支持力度不够等问题；部分高校审计人员配备情况无法胜任当前内部审计工作的需要，开展的预算执行审计、经济责任审计等侧重于财务收支、账务处理等的合规性，审计的广度、深度不足，缺乏对于高校内部控制以及国家、学校相关专项资金使用绩效等情况的审计监督，未充分将审计重点聚焦于学校事业发展重大规划和部署；基建工程审计仅开展了工程结算审计，缺乏对建设工程项目投资立项、勘察设计、招投标和施工管理等阶段的全过程跟踪审计，对于委托的工程造价咨询机构缺乏质量复核和有效监督，导致高校内部审计作为国家审计的有效延伸以及实现审计全覆盖重要抓手的作用发挥不充分。

审计机关在开展高校经济责任审计时，要将被审计高校支持内部审计工作开展情况纳入审计方案，重点关注高校是否成立了党委审计委员会，审计委员会运行机制是否顺畅，是否定期研究内部审计工作，作为内审工作协调议事决策机构是否有力地支持了内部审计工作开展；评估高校内审人员配备情况是否合理，是否满足工作要求，进而向高校提出加强内部审计工作的意见建议，引导高校内审工作做好常态化经济体检，聚焦于学校事业发展的重大规划和部署，及时发现经济活动运行中的新情况、新问题，主动精准提供化解风险、解决问题的实招硬招，充分发挥内部审计“免疫系统”功能。

（六）搭建高校经济责任审计人才专家库

审计机关开展高校经济责任时会发函向高校抽调内部审计人员、财务人员以及其他具有高校招标采购、工程管理背景的审计人员进入审计组，但临时抽调组成审计组，人员来源、素质不稳定，缺乏统一培训，专业能力有时难以满足审计项目需要，导致审计质量难以得到有效保证。

审计机关要积极牵头组建高校经济责任审计专家库，充分吸收具有财务、工程审计等专长的高校内部审计人员入库，同步吸收高校财务、招标采购、基本建设领域的专家，明确入库专家遴选标准、待遇等细则，定期对专家库成员进行国家审计标准、审计重点、审计方法等相关培训，吸收专家库成员参与国家审计项目时，引导其严格按照国家审计准则实施审计；同时，建立健全审计专家库的淘汰补充机制，对于无法适应国家审计项目要求的人员及时清退出库，并根据国家审计需要，及时吸收大数据审计等人才充实入库。

实施高校经济责任审计时，可以在审计方案制订阶段充分与高校内部审计、财务、基本建设等领域专家就高校经济活动中的重要风险点、经济活动运行中新情况、制约高校高质量发展体制机制障碍进行充分交流、沟通，提升审计工作方案的科学性、合理性和针对性，根据被审计高校预算规模、附属单位多少以及校办产业复杂程度等，遴选专家库人员参与国家审计项目，现场实施审计时，根据被审计高校经济运行特点，合理配置审计资源，提升审计监督效能。

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