政府预算执行审计社会治理功能的绩效分析

[摘要]国家审计通过聚焦各级人民政府部门预算编制与执行审计的主责主业，在社会治理方面发挥着独特的作用。本文首先进行了政府预算执行审计社会治理功能发挥的理论分析，其次基于审计署近二十年政府预算执行绩效新闻文本的大数据分析，对政府预算执行审计社会治理功能的特征进行了详细回顾与梳理，并从顶层设计策略和审计实践绩效两方面分析了政府预算执行审计社会治理功能的绩效，最后从三农、社会、经济、民生、卫生、教育、环保、科技等多个领域的现实治理成效上，分析了政府预算执行审计社会治理功能绩效的表现形式。

[关键词]国家审计" "政府预算执行审计" "政府预算执行绩效

一、引言

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。政府预算执行绩效一直都是国家审计的监督重点。近年来，审计机关对各级政府财政收支的真实、合法、效益情况进行了全方位的监督，在推动财政政策提高效能和助力提高政府预算执行绩效方面取得了明显的成绩。据2024年全国审计工作会议披露，2023年1月至11月全国共审计5.6万多个单位，促进增收节支和挽回损失3，600多亿元，健全完善规章制度1.6万多项。

然而，目前国家预算绩效管理中仍然存在绩效目标设置不合理、绩效运行监控乏力等问题。因此本文基于审计署近二十年政府预算执行绩效新闻的大数据分析，对政府预算执行审计社会治理功能的绩效全面梳理，以期为运用好新时代审计工作的理论和实践成果提供参考。

二、政府预算执行审计社会治理功能发挥的理论分析

根据公共受托责任理论，全体公民抽象而成的人民意志作为委托人，通过纳税行为赋予政府公共财政权力。政府作为受托人运用公共权力，编制政府财政预算并执行。国家审计机关作为相对独立的第三方，承担着监督、鉴证和评价政府公共受托责任履行情况的任务，从而保证公共财政资源的合规、透明和有效运行。实施预算绩效管理是提升国家治理能力的必然要求，开展针对政府预算执行绩效的审计是国家审计充分发挥经济监督效能的必然选择。国家审计是国家治理的一项基础性制度安排，而社会治理则属于国家治理的重要组成部分，因此，政府预算执行审计作为国家审计的重要内容，天然具备了社会治理的功能（见图1）。

基于政府预算执行审计社会治理功能发挥的理论分析框架和现有研究，政府预算执行审计发挥社会治理功能的绩效可以从顶层设计策略和审计实践绩效两个层面进行分析。顶层设计策略分析中，主要包含政府预算执行审计的理论建设、制度完善和程序设计。其中，理论建设是政府预算执行审计发挥社会治理功能过程中理论指导实践的核心枢纽，制度完善为政府预算执行审计发挥社会治理功能提供了基础的制度保障，而程序设计是政府预算执行审计区别于传统财务审计的重要标志；在审计实践绩效分析中，则包含了审计内容与审计客体、审计成效、审计技术与审计队伍等元素。在政府预算执行审计实践中，审计机关通过调查、建议和威慑，对审计客体的效益、责任和制度进行全面检查，在“保障财政可持续”等方面取得了重大审计成效。进一步地，国家审计在财政执行方面通过不断明晰公共受托责任关系、持续提升审计水平，来积极、有效、独立地通过政府预算执行审计参与社会治理。

本文通过对审计署近二十年政府预算执行绩效新闻文本的大数据分析，深入探究政府预算执行审计发挥社会治理功能的现实绩效情况。具体来说，首先从地域维度和时间维度分析政府预算执行审计社会治理功能的主要特征；其次从顶层设计策略和审计实践绩效两条路径，分析政府预算执行审计社会治理功能的现实绩效；最后从三农、社会、经济、民生、卫生、教育、环保、科技等方面，研究政府预算执行审计社会治理功能绩效的具体体现。

三、政府预算执行审计社会治理功能绩效的大数据分析

（一）文本收集

本文在审计署官方网站采用搜索功能，以“预算执行绩效”为关键词进行检索，共搜到4，829个新闻词条。将检索所得新闻词条按照相关程度排序，共收集到817个与检索主题直接相关的新闻文本。这些文本是预算执行审计领域工作的重要记录，也是反映国家审计与政府预算绩效关系的重要载体。通过对这些文本的深入分析，可以揭示政府预算执行审计在发挥社会治理功能中的特点和成效。

（二）文本分析

对检索收集的817条新闻文本信息进行分类、归纳和比较，进一步挖掘国家审计在促进政府预算执行绩效方面的深层次特征。从篇幅来看，平均每篇新闻报道的篇幅为3，175字符。从主要内容来看，包含了我国31个省级行政审计单位在预算执行审计方面的重点领域、做法成绩和感悟总结。从时间跨度来看，自2004年起至2024年4月7日止，可以从较长的时间跨度视角来分析政府预算执行审计发展的时序特征。

（三）词频统计

本文进一步利用Python的文本分析和词频统计功能，对全部检索收集的817条新闻文本进行高频词统计，用于了解政府预算执行审计发挥社会治理功能的主要特征、绩效及其表现。为了便于分析，需将文本进行格式转换。即首先在代码中以utf-8为encoding参数基础并引入jieba.analyse分词包，其次将所需分析词频的文本转换为TXT格式，最后将统计好的词汇及其在文本中出现的频率按照词频高低排序并置入表格以供分析。本文对收集到的全部2，594，075个字符新闻文本进行了统一的高频词计算，共获得独立词汇31，444个，其中词频数为2及以上的词汇13，731个，词频数为10及以上的词汇3，449个。本文检索关键词“预算”和“绩效”的词频数量分别为3，777和1，322次。所得主要高频词还有“审计”“问题”“情况”“整改”“项目”和“资金”等。在词频初步统计完成之后，本文还对所获得的高频词进行了手动筛选，剔除了诸如“字号”“发布”和“时间”等新闻报道常用词汇，以及“来源”“开展”“情况”“工作”“结果”等对此次研究并无统计价值的词汇。

四、政府预算执行审计社会治理功能的主要特征

（一）地域特征

从省级行政单位角度来看，在本文收集的新闻文本中，“省”被提及了13，253次，其中“省级”“省政府”“全省”“省委”的词频数分别为1，012、453、381和282，同时“自治区”的词频为334次；“市”被提及了13，168次，其中“市县”“市级”“市政府”“全市”“市委”的词频分别为720、363、185、145和123；“县”被提及了6，651次，其中“县区”“县政府”“区县”“县级”的词频分别为186、52、51和50。本文收集的新闻文本中，共提及了全国333个县，其中词频数较高的有甘肃正宁县、浙江象山县、湖北通山县、海南昌江黎族自治县和海南保亭黎族苗族自治县等，其词频均为7次。上述结果说明近二十年来，政府预算执行审计在社会治理方面功能的发挥具有广泛性特征，国家审计通过对各级政府的预算执行情况进行监督检查，不仅仅在各省级单位有效实现了治理，还将治理功能显著推及到了县级行政区域。

审计署发布新闻中省份词汇出现的频次反映了不同省份在预算执行、财政管理等方面的关注度和活跃度。根据新闻文本中提及各省级行政区的词频统计，可以观察到审计署预算执行审计报道频次在不同地域之间呈现出明显的差异（见图2）。报道频次较高的地区主要集中在东部沿海经济发达省份以及部分中部地区。例如，山东、湖北、江苏、浙江等省份的报道频次均超过了150，远高于其他地区。而西部地区和部分东北地区的报道频次相对较低，例如陕西、西藏、宁夏、青海等地的报道频次均不足100。

（二）时间特征

从审计署预算执行审计新闻随时间发展的特点来看（见图3），报道频次在近年来呈现出明显的增长趋势。2007年出现了短暂峰值，并自2012年开始逐步上升，尤其是在2015年之后增长更为显著。在2018年报道热度经历了大幅度的攀升，达到了一个高峰。这既表明审计署预算执行审计逐渐受到社会的广泛关注，成为公众和媒体关注的焦点之一，也表明各地方的审计结果信息披露机制逐渐完善，审计结果日趋公开。在2018年达到高点后，热度在2019年至2021年期间有所回落，但仍旧保持在相对较高的水平。而在2022年和2023年报道热度再次出现上升的趋势，说明审计署预算执行审计的社会关注度仍在不断提升。

五、政府预算执行审计社会治理功能的绩效分析

（一）顶层设计策略分析

习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上强调，“要加强审计领域战略谋划和顶层设计，以有力有效的审计监督服务保障党和国家工作大局”。从高频词统计来看（见表1），当前国家审计工作对中国特色社会主义审计事业的规律性认识不断深化，坚持围绕以人民为中心的发展思想，在顶层设计策略方面从理论建设、制度设计和程序设计三个维度进行了长足建设。

1.理论建设。

通过本文收集的近二十年审计署政府预算执行审计新闻，可以发现政府预算执行审计社会治理的顶层设计策略，在理论基础方面一是通过钻研“高质量”审计、“全过程”审计和“研究型”审计，强化顶层设计，致力于将研究思维融入审计过程；二是探索“职责”划分、“主责”追究以及对“公共资源”的“资源配置”，统筹协调、整体推进、督促落实，坚持围绕总体国家安全观开展审计；三是围绕“科学性”“效益性”“合规性”“合法性”和“经济性”进行政府预算执行审计理论建设，推动审计体制实现系统性、整体性重构。

2.制度完善。

从制度建设方面的高频词可以看出，政府预算执行审计通过自我“改革”，优化相关“机制”“制度”和“指标”，形成审计工作的相关“指标体系”“管理体系”，守正创新、积极探索，走出了一条契合中国国情的审计新路子。进一步地，审计机关通过监督推进审计结果的运用，帮助被审计单位将自身“违规”行为进行“统筹”“规范”，并完善相关“政策”和“管理制度”，优化“管理机制”和“政策措施”，进而将政府预算执行审计的社会治理作用融入相关顶层设计的“制度建设”，在新时代治国理政的审计领域取得重要制度成果。

3.程序设计。

分析审计程序设计方面的高频词可以发现，审计机关在进行政府预算执行审计活动中，既维持和巩固了传统财务审计的“审核”“考核”“检查”“评估”“调查”和“反馈”功能，也强调了包括政策落实效果审计和领导干部经济责任审计在内的绩效审计中的“监督”“监控”“跟踪”“覆盖”作用。近年来，国家审计还进行了“审前”准备、“共享”审计结果，以及区域“协同”审计和跨部门“联动”审计等方面的探索，随着审计与纪检监察、巡视巡察、组织人事等监督协同持续深化，贯通协同工作机制初步形成。审计程序设计类高频词的多样化发展说明了政府预算执行审计在发挥社会治理功能过程中的路径选择具有与时俱进的特征，通过严格的、不断更新的审计程序，审计工作的质量和效率不断提升。

（二）审计实践绩效分析

1.审计内容与审计客体。

从审计内容相关的高频词来看（见表2），“财政收支”“专项资金”“财政资金”“预算编制”以及“年度预算”等是政府预算执行审计的天然主业。同时，审计机关还会对被审计单位的“采购”“预算编制”和一些政府项目“拨款”进行监督检查。政府预算执行审计的审计客体主要是各级政府的“财政部门”，包括“财政厅”“财政局”等，省级和“市级”“县级”的政府其他各部门以及事业单位也都是政府预算执行审计的客体。审计内容与审计客体高频词表明了政府预算执行审计的工作重点是对政府资金的使用和管理进行监督核查，特别是对财政资金和专项资金的监管。

2.审计成效。

经济监督是政府预算执行审计的首要职责，是研究政府预算执行审计社会治理作用的基础。在审计成效高频词方面，审计机关通过向全社会公布“审计报告”，并通过“问责”来督促相关被审计单位“整改”和“落实”存在的问题。其中，审计整改是有效发挥审计监督作用的重要一环，因为审计整改“下半篇文章”与揭示问题“上半篇文章”同样重要。当前审计整改总体格局初步成型，通过聚焦权力规范运行，政府预算执行审计督促各级地方政府在财政资源使用过程中，兼顾“效率”和“效益”，并将财政资源取之于民用之于民，不断造福民生，达到“社会效益”和“经济效益”的辩证统一。

3.审计技术与审计队伍。

审计技术方面的高频词主要有“创新”“信息”“数据”和“技术”等。随着数字技术的不断更新迭代，审计数字化转型也是近年来审计机关的重点方向，因此可以看出政府预算执行审计在“数字化”“智能”“量化”和“计算机”方面也有了较为广泛的扩展。审计机关对人才培养和团队建设同样非常重视。该范畴的高频词主要包括了“人员”“学习”“青年干部”“干部”“培训”和“人才”等，体现了审计机关在提升审计人员业务水平方面的努力。审计机关通过引进先进的审计技术和培养高素质的人才队伍，为国家审计促进政府预算执行绩效提供有力保障，以适应新时代审计工作的发展需求。

综上所述，政府预算执行审计发挥社会治理功能的绩效具有顶层设计与实践路径并进的特征。一方面，在中国特色社会主义国家治理理论和审计理论指导下，政府预算执行审计发挥社会治理功能的顶层设计不断完善，已成为党和国家监督体系的重要组成部分。理论是实践的先导，当前各级审计机关在中央审计委员会的指导下，从理论建设、制度设计和程序设计三个维度共同搭建了政府预算执行审计发挥社会治理功能的顶层设计；另一方面，政府预算执行审计聚焦财政收支审计内容，深入政府部门审计客体，发挥监督和问责职能，并注重学习数字化新技术、新手段来打造高素质、专业化审计干部队伍，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献。

六、政府预算执行审计社会治理功能绩效的体现

通过大数据统计分析可以发现，政府预算执行审计的社会治理功能具有广泛的体现形式（见表3）。如在经济治理领域，政府预算执行审计聚焦高质量发展，通过对政府的“工程”项目、“招商”程序和“放管服”政策落实的监督，在优化金融环境、推动企业发展、促进就业增长等方面发挥了重要治理作用；在社会领域，政府预算执行审计通过重点关注“文化”“公共服务”“慈善”等方面的政府资金投入绩效，并联合纪检部门实现“反腐”，在维护社会公平正义、促进廉洁政府建设、提升公共服务质量等方面发挥了重要的治理作用。据《人民日报》报道，仅2023年前11个月，全国审计机关审计了21，000多名领导干部，各项审计发现并移送重大问题线索7，200多起，涉及2，200多亿元、1.1万多人。

在聚焦推动兜牢民生底线、坚持审计力量下沉基层方面，政府预算执行审计通过对“扶贫”资金、“乡村振兴”项目、“脱贫攻坚”工作成效情况的审查监督，有效提升了农村社会治理水平。政府预算执行审计还关注了“养老”与“惠民”政策落实、“公路”建设与养护、“社区”安全和“残疾人”服务等，体现出政府预算执行审计在改善民生福祉、提升群众生活质量、加强基础设施建设等方面同样发挥了重要作用。同样以2023年前11个月为例，审计机关组织全国开展就业、医疗、教育、乡村振兴等民生审计项目170多个，严肃查处骗取贪污挪用老百姓保命钱、救命钱等问题460多亿元。

综合来看，政府预算执行审计社会治理功能的绩效，体现于审计机关在三农、社会、经济、民生、卫生、教育、环保、科技等多个领域的现实治理上。宪法为国家审计机关明确和建立了相关制度体系，并确立了国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支情况作为其审计对象和内容。而经济繁荣、社会稳定、人民安居乐业，则是政府预算执行审计最本质的出发点和落脚点。因此，政府预算执行审计在国家治理中的定位，不仅仅是各级政府财政的“审计员”，更是受人民意志和宪法所托的国家经济利益“监督者”、财政执行问题“问责者”和人民财产安全“捍卫者”。

七、结论与展望

基于审计署近二十年政府预算执行绩效新闻的大数据分析，本文发现政府预算执行审计的社会治理功能从时间来看呈逐步增强趋势，而从地域来看则具有广泛性和地域差异共存的特征。当前，政府预算执行审计社会治理功能在顶层设计与审计实践上取得了重要成效，并显著表现在了三农、社会、经济、民生、卫生、教育、环保、科技等多个领域。未来政府预算执行审计进一步发挥社会治理功能，一是要强化预算绩效管理力度，保证公共财政资源的合规、透明和有效运行；二是要严格落实中央八项规定精神和“过紧日子”要求，保证完成监督、鉴证和问责政府公共受托责任履行情况的历史任务；三是更加严肃查处各类违反财经纪律问题，为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展和增进民生福祉、为提高人民生活品质添砖加瓦。

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