基层社会治理从网格化管理到网络化治理

随着网格化管理在全国各地的推广与实践，网络化治理作为一种新的治理模式，被许多学者关注。基于当前社会变革的需要，相较于网格化管理，网络化治理在很多层面都更具优势。文章从网络化治理的视域来分析网格化管理模式，纵观两者的总体思路和内容结构，结合我国社会实践成效，发现从网格化管理转化为网络化治理的过程中，存在着基层政府转型问题、基层自治实现问题以及多元治理体系的建设问题，并分三个角度对治理的路径进行剖析，理清了网格化管理转变为网络化治理过程中所存在的问题以及可行路径，以期为我国基层社会治理体系建设助力。

十八届三中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化，倡导网格化管理和社会化服务，提升基层综合服务管理。这标志着基层管理从社会管理向社会治理的转变，对基层管理提出了新要求。尽管网格化管理提高了效率，但存在注重管理、忽视公共服务的问题，不适应社区建设发展。二十大报告提出完善社会治理体系，健全共建共治共享的治理制度，提升治理效能。基层社会治理的主要任务是满足人民需求，提供优质公共服务，需要网格化管理向网络化治理转变。

概念演变

网格化管理起源于北京市东城区公安的网格巡逻实践，通过将街道和社区细化为网格单元，实现基层社会服务与治理的精细化和集约化，旨在提高基层社会管理效率。在深入研究与实践的基础上，学者们提出服务型政府的概念，强调政府应以公民需求为本位，不断提升服务水平。竺乾威认为网格化管理是无缝隙政府的突破，提供了精细化、个性化、全方位的公共服务。唐皇凤指出网格化管理提高了基层社会管理效率和科学化水平，使公共服务更好地满足人民需求，但过程中会染上行政色彩。这些研究为基层社会管理的实践提供了理论支撑。

网络化治理理论产生于20世纪末，最初应用于企业管理，后引入公共管理领域，成为学者关注的焦点。张康之等人认为网格治理通过建立成员之间的联系纽带，实现稳定灵活的治理和共识凝聚。龙献忠等人指出网络化治理整合政府、市场和社会组织关系，依赖伙伴信任关系而非层级模式。王紫薇认为网络化治理应注重公共价值和多元主体，尊重社会供给主体地位，优化沟通机制和监督管理，实现主体自主调控。尽管实践中面临诸多问题，网络化治理研究的深化尤为重要。当代社会基层治理实践面临诸多新兴挑战，网络化治理理论的持续深化研究和动态跟进尤为必要。

网格化管理和网络化治理并不相同，特别是在基层社会管理的实践中，两者之间存在显著的差异。网格化管理与网络化治理在理念上存在本质区别，前者强调管理和控制，后者强调治理和协作。两者在实践中体现出不同的发展动力、变革方式、权力结构和社会信任机制，从而影响了各自的目标和效果。网格化管理适用于维稳和行政管控，而网络化治理则适用于提升管理效率和公共服务质量，体现了从管理到治理的转变过程。在我国国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，网格化管理和网络化治理的理念逐渐浮现。这种转变并不仅仅是名词上的更迭，更反映了治理本质与目标价值的深刻变革。

实践变革

我国在社会治理领域对网格化管理进行了深入的探索和实践。早在2005年，建设部便选定了包括上海、深圳、武汉在内的10个城市，作为网格化管理的先行示范区。以浙江省舟山市为例，当地将43个乡镇街道科学划分为2464个基础网格，每个网格作为一个管理单元，精细划分职能并组建专业服务团队。这些团队成员经过精心选拔和配置，分别负责不同网格的具体工作，实现了“一格多元、一员多能、一岗多责”的高效管理模式。通过这种方式，不仅优化了人力资源的配置，还提升了社会治理的效率和水平，真正实现了“人到格中去，事在网中办”的目标。经过实践检验，网格化管理虽未形成统一标准，却展现出地区特色，对各地区而言均为管理挑战，类似于“摸着石头过河”，因此其发展速度相对较慢。然而，在提高管理效率方面，网格化管理已取得显著成效，但仍存在一些待解决的问题。

我国网络化治理尚处于发展阶段，理论层面尚待完善，目前仅建立了基本框架。但在实践中，已涌现出众多自组织的网络治理模式，以及更多社会主体参与基层社会管理的趋势。在此过程中，各类社会自治组织崭露头角，并在基层管理中发挥着不可替代的作用。目前，我国已形成了从中央到地方、从政府到社会的复杂治理网络，这构成了网络治理模式的核心基础。

存在问题分析

基层政府转型

随着社会转型的发展，政府的转型也逐渐成为关注的重点。在网格化管理转变为网络化治理的过程中，政府的转型同样也是重中之重。受传统管理模式的影响，政府层面在应对网格化的过程中存在着一些问题。一是政府在网格化管理过程中的功能怎么转变为网络化治理中的功能，也就是如何将管理型政府转变为服务型政府，这是政府转型是否成功的一个主要判断因素。二是传统的部门管理模式在网络化治理的过程中，会带来很多限制，需要被打破。传统的部门利益格局，不利于资源的有效配置和公众利益诉求的充分表达。在政府转型过程中，如何突破部门利益的限制，将公众的利益放在首位，充分满足公众的需求，这是需要关注的一个问题。三是在网格化管理向网络化治理转变的过程中，政府原有的功能与管理体制如何转变为适应网络化治理需要的管理体系。例如，在网格化管理的阶段已经划分出有效的网格，在网络化治理的阶段可以继续保留，但是对于信息收集系统，要进行进一步的技术变革，确保能够充分地收集公众诉求，提供令公众满意的服务。

基层自治实现

网格化管理与网络化治理都是基于网格来开展基层社会管理工作，在网格中如何有效地实现基层自治是一个重要问题。大量的行政事务进入网格，极易导致网络泛化。如果没有做好人员部署和管理协调的跟进工作，很有可能导致行政权力的滥用，产生与预期目标相反的效果。相对于长久实施的由上到下的管理过程，由下到上的自治在我国基层治理的基础较为薄弱，所以在考虑网格化管理发展的过程中必须解决基础事务准入机制的建设问题。发展目标是基于网格化更好地协调配置资源，满足公众的公共服务需求，而不是行政权力与行政事务的一味下放。如果没有厘清基层与政府之间事务的界限，很难实现高效率的治理目标。在转变的过程中，如何实现基层自治也是需要关注的问题。虽然基层自治的基础比较薄弱，但要实现网络化的目标就必须提高基层自治能力。如何形成多元主体积极参与基层治理的局面，是网络化治理必须解决的问题。对于网络化治理而言，资源的配置主要在基层层面。如何构建科学的组织管理体系，实现基层资源配置的合理化，依据原有的资源，充分发挥基层优势，提升基层自治能力，也是需要解决的问题。

多元治理体系建设

在网格化管理转变为网络化治理的过程中，多元主体需要由被动参与转变为主动协同。要解决多元主体参与治理的体系问题，发挥各个主体的作用，将各个主体的力量统一协调于基层社会治理体系之中。在网络化治理中，要实现多元主体的协同发展，前提是解决主体之间的利益问题。多元主体在参与基层社会管理的过程中，不可避免会产生利益冲突与利益博弈，在这个过程中如何形成有效的机制进行约束，平衡多元主体的利益，也是亟待解决的问题。只有将这个主体的利益统一于基层社会治理的过程中，才能够最大限度地调动各个主体的积极性，使多元主体积极参与基层社会治理中，并发挥出其应有的作用。多元主体合作的前提是信任，要建立政府与多元主体之间的伙伴关系，首先需要解决信任问题。只有建立有效的信任机制，才能够实现多元主体的协同发展，最大限度地发挥基层自治的作用，形成基层自治的合力，使基层治理达到“1＋1＞2”的效果。

路径优化

立足基础，转变职能

基于网格化管理的基础建设工作发展网络化治理，主要从两个方面着力：一方面，要利用好已有的建设成果，根据已有的建设成果来采取相应的手段，更高效地推进网络化治理。例如，对于网格化管理过程中已经建立的，在此基础上进行统筹管理。在原有的网格基础上，根据基层社会管理的需要，选择保留或者修改网格的范围。采取这种方式来开展网络化治理，能减少大部分单元格划分的工作量。另一方面，网格化管理所存在的问题，也会反作用于网络化治理。例如，网格化管理过程中依赖传统方法，难以全面考虑公共利益，阻碍了网络化治理的发展。对于网格化管理所带来的限制，要及时地进行变革，突破传统管理体制的限制，为网络化治理营造良好的发展条件。

要实现网络化治理，必须使政府由管理型导向转变为服务型导向，将政府的部分权力下放于基层管理，构建服务型政府。同时，要划分政府与基层治理的其他主体之间的权责关系，适当地简政放权，给其他的主体更多的参与空间，充分发挥多元主体在治理过程中的作用。将政府对基层社会的管理由政府管制转化为多元共治，激发社会主体活力，由被动发现问题到主动发掘问题，把握发展的机遇，由事后处理到事前防范，实现动态治理。

整合资源，发展网络

要做好网络化治理工作，各类资源的运用起决定作用。资源的分配与各类主体的利益息息相关，要在充分协调多元主体利益的基础上，制定科学的规则秩序，并以法律法规为约束，合理配置资源，最大程度地满足多元主体的利益需求。要做好资源的细分与整合工作，在基层治理中，要通过资源的配置，加强各方的协作，整合各方的力量。

对于网格层面的治理工作，首先要建立起一个专业化的管理队伍，充分协调各方的人力资源，做好网格员的配置工作。将基层社会管理工作进行细分，实行定岗定责，将基层管理工作精细化，并赋予网格员一定的自由裁量权，使其能更好地开展网络范围内的管理工作。通过对网格员的统筹，将不同的网格联系起来，实现多网合一，并且要将网格按照一定的逻辑联系起来，网格与网格之间要以事定网，最大限度地提高基层社会管理的效能。

创新模式，激发活力

在网络化治理的过程中，要克服传统管理的弊端，创新公共服务供给的模式。将单一的政府提供公共物品的形式转化为政府通过授权、分权、契约、项目外包等多种方式，来提供公共物品和公共服务。特别是可以让市场主体参与进公共物品和公共服务的提供之中，通过市场机制来调节公共物品和公共服务的供应，以更加灵活的方式开展基层社会管理工作。同时，也要把握好市场参与的尺度，不能让过度泛滥的市场规则，带来诸如看病难、上学难等问题。总之，要促进政府和其他社会主体在公共物品和公共服务的供给上，建立起长期的互动网络，并强化政府对这一合作网络的整合与监管，弱化政府的直接供给。

在网格化管理的基础上，要对信息交流平台进行创新与升级，将数字化政府建设与电子政务引入到网络化治理的过程中，提高基层社会治理的效率。同时，要推动信息技术的变革，建立起更加方便快捷高效的信息流通平台，加强网络化治理各主体之间的交流与沟通，激发各个主体在网络化治理过程中的活力，使基层社会治理真正做到民主化，及时高效地满足基层民众的公共服务需求。

在我国当前的社会实践中，网格化管理模式正呈现出多元化的发展趋势，网络化治理也逐渐成为我国基层社会治理的重要发展方向。网络化治理被视作一条推进我国治理体系和治理能力现代化的优质路径。从网格化管理到网络化治理的转变，不仅标志着治理模式的创新，更体现了治理理念的深刻变化。这一变革要求政府从社会本位转向公民本位，推动政府职能的转型，构建服务型政府。同时，政府与基层之间需建立坚实的信任机制和合作伙伴关系，因为信任是合作之基。只有在信任的基础上，才能激发多元主体的积极性，共同参与网络化治理的建设。随着政府职能的转变、社会主体的多元参与及网格化管理的持续发展，网络化治理作为基层社会建设的新趋势，在“无网格，不治理”的背景下，借助现代信息技术的不断进步，基层社会治理将更趋高效和科学。

（作者单位：海南大学）