江苏探路教育公共服务供给新机制

在经济快速发展和城镇化进程加速的背景下，人口净流入大省江苏呈现出人口增量收窄与都市圈发展日趋成熟，人口出生率下降与人口流动率提升并存，城市群内部家庭式城际流动规模增长，人口分布进一步向中心城区和县域中心城镇集中等一系列新趋势和特征。特别是随着流动模式从“个体流动”向“举家迁移”转变，流动人口对城市公共服务的需求日益增加，其中教育问题尤为迫切。江苏是如何做好教育公共服务供给的？

“一减一增”

的人口流动新态势

自2000年以来，江苏常住人口持续增长，历经城镇化的不同阶段，呈现出人口流动的不同特点。

首先是农村人口减少、城镇人口增加。2000年到2010年的十年时间，江苏的大城市、特大城市人口占比快速增长，但小城市和其他乡镇的人口占比大幅下降。同时，在撤县设区、撤乡并镇中，小城镇的数量基本上削减了一半。

2010年，江苏城镇化率迈上60%关口，当年正好是乡村人口和城市人口增长曲线的交叉点。这意味着乡村人口在2010年前后加速流失，大量农业人口向城市转移成为城镇化的加速器。从2010到2022的12年间，江苏城市人口增长了1096万人，县域城镇人口增长了472万人，而乡村人口减少了923万人。江苏县域城镇人口于2021年超过乡村人口，在总体城镇化率迈上70%的大关后，人口增长动能发生根本性置换——人口向城市和城镇集聚的趋势蔚然成型。

其次是人口出生率下降、人口流动率上升。作为经济强省和全国五个常住人口超8000万的人口大省之一，2020年以来，江苏濒临人口负增长边缘，2021年起自然增长率进入负增长区间，人口形势面临严峻挑战。截至2023年末，江苏发展基础最好、综合竞争力最强的沿江八市（南京、苏州、无锡、常州、南通、扬州、镇江、泰州）常住人口较上年末增加12.86万人，自然增长人口减少12.76万人，流动人口增加25.62万人。

最后是流动人口“个人迁移”减少、“举家迁移”增多。

根据第七次人口普查数据显示，江苏省内流动人口占全部流动人口由2010年61.15%提高到2020年的66.78%，即大约三分之二的流动人口选择在省内近距离流动。其中，流动人口家庭化迁移的特征愈加明显，超过80%的流动人口家庭中有3人及以上同住，子女随迁的比例达到56.67%，单人流动的比例仅为5%。这体现出城市群内部家庭式城际流动规模增长，推进基本公共服务全覆盖的总体思路要转向实现家庭式人口需求与公共服务精准匹配。

在人口流动新态势下，如何做好教育公共服务供给与常住人口规模的动态适配，提升宜居宜业水平和人民群众的幸福感、获得感，增强流动人口引留和转化能力，是新形势下江苏面临的“必答题”。

江苏如何做好这个“必答题”？

“钱随人走”

的“教育卡”制度

根据人口在城市群和都市圈内部流动的特征，江苏要推动教育等公共服务“钱随人走”的统筹发展，促进长三角城市群人口集聚和中心城市发展。

首先，要提高流入地教育统筹层次，人口流入地逐步建立“钱随人走”的“教育卡”制度。“六普”和“七普”数据显示，2010—2020年，长三角城市群26个城市中有21个城市的常住人口正增长，10个城市的流动人口比例超过35%，其中上海（51.17%）、苏州（46.11%）和杭州（42.54%）的流动人口占比分列前三位，且占比最大的流动人口来源地均为城市群内部城市。针对这一流动趋势，要以城市群和都市圈来统筹推进教育公共服务供给机制。探索如何从户籍制度改革和教育生产要素跨区域配置入手，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。

一方面，在长三角城市群内先行试点，适当提高义务教育经费支出的行政层级，扩大经费“钱随人走”的可携带范围；另一方面，探索建立人口净流入地—净流出地的对口转移支付机制，提高流入地政府积极解决流动人口随迁子女入学问题的积极性。

其次，人口流出地政府应为随迁子女在户籍地注册学籍，办理义务教育登记卡，实施“钱随人走”的“教育卡”流动制度。流入地在分析预测随迁子女人口规模发展态势的基础上，教育主管部门建立电子学籍信息系统动态监控其流动趋势和入学情况。完善义务教育经费分段机制，由流入地接收学校享受流入子女的义务教育经费。同时，人口净流入地区应将随迁子女的教育需求列入教育发展规划，并相应纳入预算。在人口快速集聚的城镇地区推进义务教育学校和普通公办高中扩容增位，或新建或向优质民办普通高中购买学位等方式，并建立城市群内的义务教育学校联盟，扩大集团化办学、名校分校等选址范围。

“双轮驱动”

的教育资源一体化配置体系

截至2023年底，江苏有75%的常住人口集聚在城市和城镇，城镇人口较十年前增加了1220万人。依据大部分人口选择省内近距离流动，人口向省域中心城市、地级市以及县域中心城镇流动的趋势和集聚的规模，亟需加快城镇义务教育城乡一体化配置。

江苏正努力探索建立“中心城市+中心城镇”“双轮驱动”的随迁子女教育资源一体化配置体系，进而推动城乡融合发展。

一是由省级层面对人口发展与公共服务政策制定进行综合统筹、一体施策，强化省级教育、财政、人事编制、土地规划等部门的统筹协调，合理划分省以下教育领域财政事权和支出责任，省级预算内财力直接到事和人，形成适应省域内流动人口规模及分布特点的义务教育资源跨县区配置机制。

二是保障异地平等升学机会。由于人口流动规模可观，异地参加中、高考已经成为常态和趋势。在深化放宽异地中考政策的同时，合理安排随迁子女异地高考相关事宜，通过学籍代替户籍，流入地政府要进一步对具备一定条件的流动人口子女就地参加中考做出具体规定，加强随迁子女流入地普通高中的配套保障，并且做好异地中、高考教育政策的衔接，充分保障流动人口随迁子女的升学与录取工作，保障随迁子女异地就学和升学机会的公平。

“省级共性+市县特征”

的积分制度

由于公共服务供给责任的高度地方化，跨地区特别是跨省流动人口基本公共服务的保障难度较大。要加强教育等紧缺公共服务的同城化待遇，未来有必要在省域层面建立“省级共性+市县特性”的积分制度，统一将积分制作为常住地梯度供给紧缺优质公共服务的依据。

一是打造人口数据交换平台，依据人口发展态势强化公共服务的动态空间适配。实现公共服务同城化的基础，是建立江苏省域人口信息共建共享机制，打造统一的人口数据交换平台，建立健全人口信息后台比对机制，进一步健全人口信息监控和核查制度，积极探索非户籍人口管理社会化联动机制，为各部门提供准确的数据依据。对于人口增量较大的重点地区，要加大基本公共服务的资源投入，实施公共服务设施分期建设。同时，对于收缩型城市的人口和公共服务资源适配度，应重点关注人均公共服务占有量、高品质和可及性；从关注单一城市公共服务转而关注区域内公共资源协调，力求将以公共基础服务总量为标准，转换为以人均公共基础服务量为标准。

二是全省统一建立积分通兑制度，推动长三角户籍准入年限累计互认。人口流动以省域流动为主的特点决定了要以省为单位整体统筹。建立“省级通用+市县互认”的积分制度，推进居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，使农业转移人口和市民在不同城、乡流动过程中逐步以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围。进一步主动有序对接推动长三角同等城市户籍准入年限同城化累计互认。推广以常住地登记户口制度，引导人口落户，贯彻长三角一体化发展战略。

（作者单位：江苏省社会科学院）