教育治理变革推动教育高质量发展

写在前面的话：

党的二十届三中全会明确提出进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记在全国教育大会上的讲话中指出，要不断推进教育体制机制改革，推动新时代教育事业取得历史性成就、发生格局性变化，教育强国建设迈出坚实步伐。教育治理作为国家治理的重要组成部分，全面提升教育治理体系和治理能力的现代化水平是加快建设高质量教育体系的前提和基础。新时代的教育治理应当强化政府的依法治理、分类治理、协同治理和技术赋能治理，学校治理应当强化学校管理者的规范决策、教师的积极参与和校家社协同共育。

方芳，天津市教育科学研究院教育法治与发展规划研究所所长、研究员，教育部基础教育教学指导委员会安全教育指导专委会委员，天津市政府重大行政决策咨询论证专家。主要研究方向为教育政策与法律、教育管理。主持国家社科基金教育学项目1项，教育部重点项目1项，参与省部级课题10余项。在《教育发展研究》《中国教育学刊》等期刊上发表学术论文50余篇，其中以独立作者或第一作者发表CSSCI及核心期刊30余篇，出版个人学术专著《学校治理变革研究》等3部。多项研究成果获天津市社会科学优秀成果奖、天津市优秀决策咨询研究成果奖、天津市优秀调研成果奖。

改革开放以来，伴随着经济体制改革，我国的政治、社会领域均发生着急剧的变化。教育作为中央关心、社会关注、群众关切的重要领域，在社会转型大背景下也正在经历着前所未有的治理变革。此次党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“决定”）中明确提出进一步全面深化改革的总目标是要“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。教育治理作为国家治理的重要组成部分，教育治理现代化也是国家治理现代化的应有之意。在决定的第四部分“构建支持全面创新体制机制”中明确提出要“深化教育综合改革”，“加快建设高质量教育体系，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”。建设高质量的教育体系，实现从教育大国到教育强国的系统性跃升，需要破除制约教育高质量发展的观念束缚和体制机制弊端，全面提升教育治理体系和治理能力的现代化水平。

一、我国教育治理政策的发展与变迁

教育治理是一组规范教育相关各方的责任、权力和利益的制度安排，包括政府、教育等行政部门、学校管理层、教师、学生、家长等利益相关者之间的一整套关系。教育治理变革不仅体现为制度创新，更是一种治理方式的转换，一种权力关系的重构，即政府与学校、政府与社会、学校与社会、学校内部权力之间关系的重新组合。我国社会的快速转型不但是教育治理变革的动力，同时也对教育治理变革提出了新的要求并提供了路径与资源。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》强调了分级办学、分级管理的原则，扩大学校的办学自主权，为我国教育事业的后续发展奠定了坚实基础。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。2010年7月，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》在人才培养体制、办学体制、教育管理体制、考试招生制度等方面绘制了教育改革的新蓝图，明确指出，“要适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”

2013年，党的十八届三中全会正式将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，强调深化教育领域综合改革。2017年4月，教育部等五部门联合发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，通过对高校下放职称评审、进人用人、薪酬分配等自主权，进一步破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，让大学走向真正的自治。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》在“基本原则”中强调，“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系。”这一系列国家政策的出台，体现了学校与政府、社会的关系正在发生着深刻变革，对教育治理提出了更高的要求和更大的挑战。

2018年9月，我国召开了改革开放以来的第五次全国教育大会，同时也是新时代的首次全国教育盛会。习近平总书记在此次会议上发表了重要讲话，强调了要深化教育体制改革，健全立德树人落实机制，扭转不科学的教育评价导向。要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力。2020年，教育部等八部门联合发布了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，从保障教育教学自主权、扩大人事工作自主权、落实经费使用自主权几个方面深化教育“放管服”改革，落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力和活力。2024年9月，在新时代的第二次全国教育大会上，习近平总书记进一步提到要不断推进教育体制机制改革，推动新时代教育事业取得历史性成就、发生格局性变化，教育强国建设迈出坚实步伐。新时代的教育治理政策为新时代教育体制改革提供了根本遵循，为推进教育现代化、建设教育强国奠定坚实基础。

在教育治理的语境和政策导向下，我国在教育治理变革过程中已经表现出多元主体、多维结构、多重权责关系，以及以多元力量共谋“好治理”“好教育”的趋势。但同时，我们也发现，伴随着社会主要矛盾的变化，民众对教育的高质量需求在不断增长，教育治理变革过程中也会产生不同程度的冲突与矛盾，需要我们处理好各利益相关者之间的关系。

二、教育治理中的政校关系变革

进入新时代，教育发展所面临的国际国内环境都在发生深刻变化。从党的二十大首次提出“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，到党的二十届三中全会进一步指出要“必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”，再到全国教育大会上习近平总书记强调“要统筹实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，一体推进教育发展、科技创新、人才培养”。教育治理内容、治理目标和治理环境都在发生深刻变革。政府作为总舵手，引导着教育发展的方向；学校作为划桨者，是人才培养的主阵地，二者要形成分工明确、有效配合的关系，共同为实现教育强国目标而前进。

党的十八大以来，伴随着教育系统政府职能转变和“放管服”改革的进行，学校特别是高校的办学自主权明显提升，但从改革效果来看，依然存在着政府“放权不够”和学校“用权不当”的现象。例如：在某些事项管理中，存在着权力明放暗不放、放权打折扣等问题，对学校“管”得过多过细，评比检查项目让学校疲于应付。从根源上看，这些现象与我国传统上政府与学校长期形成的控制与被控制、管理与被管理关系有关。政府权力的过度渗透可能会限制和约束学校的发展，也会造成学校自我治理能力的减弱。

教育本身所具有的公共产品属性意味着学校不能完全脱离政府的监管。但同时，学校作为独立法人主体，应当具有自我管理的权力和能力。基于目前政府对学校的过度管控和放权不够的问题，需要改变政府对学校事无巨细的管理模式，同时转变学校对政府事事依赖的心理，逐步推进政校分开、管办分离，切实落实学校办学自主权。

全国教育大会上，习近平总书记提出建设教育强国是一项复杂的系统工程，必须正确处理五组关系，其中包括要“正确处理规范有序和激发活力的关系”，其核心就体现了政校关系。规范有序是指各级各类教育主体要在法律法规、规章制度等方面有序运行，确保教育活动的稳定和安全。激发活力则是指通过创新、改革等手段，激发教育主体的创造力和发展动力。只有在规范有序的基础上，才能有效地激发社会的创造力和发展动力。

要处理好这一重大关系，新时代政府对教育的治理，更应强调以下几个方面：一是依法治理。坚持全面依法治国是此次决定中进一步全面深化改革的六个必须坚持的原则之一。法治是中国式现代化的重要保障。推进教育治理现代化，必须增强法治思维，运用法治方式。政府应当严格按照法律规定开展教育治理，应当健全教育法律法规，推动教育法典的编纂，建立教育治理的规范体系，形成政府、学校办学治校有法可依，以教育法治建设支撑教育强国建设。二是分类治理。政府应根据学校的不同类型适度放权，并且分类建立属于政府职能的责任清单。例如：基于高等教育的非强制性和高校办学能力相对较强的特点，政府放权的范围可以相对扩大。政府对高校的管理职能主要是把握高等教育事业的发展方向和质量标准，如规划与立法、教育经费的拨付与控制等。基于义务教育的强制性，政府对义务教育学校的管控应着重于促进教育公平、提高教育质量、实现优质均衡发展，通过对义务教育学校教育资源的供给平衡、学校布局的规划、教育质量的监测与评估、教育标准的制定等来确保学校的教育活动符合国家的法律法规和政策方向。三是协同治理。教育领域的事项纷繁复杂，教师管理、校园安全、校外培训等问题都会涉及除教育之外的多个政府部门。例如：中小学关心的教师招聘、职称评审等问题，就涉及教育、编办、人社、财政等多个行政部门，不同部门的协调配合决定着教育治理的效果。现代化的行政管理需求已经日益显现为综合性的需求，要求必须加强不同行政部门之间的协同，重构既有的行政组织边界，调整行政组织的设置与职能，最终实现行政机构设置的优化与总体行政效能的提升。四是技术赋能现代化治理。在互联网、大数据和人工智能时代，教育治理工具也面临重要变革，科学合理地运用现代技术治理工具不仅可以提升教育治理的专业性，也可以减轻基层学校的负担。例如：通过运用技术优化教育行政办公流程、实现教育管理服务的“一网通办”，在区域教育数据治理、教育质量评估监测、教育督导等多个教育治理场景实现数字化转型，可以有效提升新时代教育治理的科学化、精准化和便捷化。总之，通过深化教育综合改革，提升政府教育治理效能，让学校充满生机活力，让教师潜心教书育人，让学生健康成长。

三、教育治理中的学校治理变革

现代学校制度强调学校内部治理的多元共治，学校管理层、教师、学生及家长在学校治理过程中应当形成一种有效合作、和谐共育的场景。政府放权让学校自我管理，其实对学校来说也是一种挑战，学校能否用好权、治好校，免除政府担心的“一放就乱”，免除老师担心的“暗箱操作”，这都需要学校提升治理能力。通过重新调整和配置学校内部不同主体的权利，明确各主体的权利与义务，建立起相互制约的平衡机制，进而有效制约权力滥用，发挥共同治理的效用。正如前面所提的“正确处理规范有序和激发活力的关系”，不仅要求政府部门要依法治理，也要求各级各类学校必须在党的全面领导下，遵守法律法规的规范指引，有序开展教育教学活动。

首先，学校管理者要规范决策。学校管理者是学校发展的引领者、变革的决策者和制度的设计者，但管理者的权力实现形式不是“一言堂”，要通过集体决策的形式保证决策的科学与民主。2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》以及2022年中共中央办公厅印发的《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，从规范的角度对高校和中小学的管理体制进行了明确规范。对于学校的书记和校长来说，应当建立健全学校内部的决策机制，明确决策机构的参与者、决策的范围与程序、决策时出席人员比例及表决方式等，体现集体决策与权力制衡的统一，促进决策的法治化、科学化、民主化。

其次，要保障教师参与学校治理的权利。教师作为学校从事教育教学工作的主力队伍，在新时代教育领域中具有重要地位。2024年8月，中共中央国务院发布的《关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》中强调，“教师是立教之本、兴教之源，强国必先强教，强教必先强师。”习近平总书记在2024年全国教育大会上提出，要提高教师政治地位、社会地位、职业地位，加强教师待遇保障，维护教师职业尊严和合法权益，让教师享有崇高社会声望、成为最受社会尊重的职业之一。

对于学校内部管理来说，教师具有参与学校治理的权利与义务，学校应当规范教职工代表大会制度，凡是涉及教职工切身利益的事项，如职称评聘、岗位聘任、考核评价、奖惩办法、福利分配等重大制度，必须由教职工代表大会讨论通过。学校也可以通过一些非正式制度提升教师参与治理的积极性，改变过去教师仅仅是“举个手”“走过场”的形式化做法，真正做到尊重教师的主体性地位，增强教师对自我身份的认同感和归属感，激发教师的主人翁意识和干事创业的活力。

最后，要提升校家社协同育人效果。2023年初，教育部等十三部门发布《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》，明确了学校、家庭、社会的育人职责。具体来说，学校要及时沟通学生情况，加强家庭教育指导，用好社会育人资源，主动加强同社会有关单位的联系沟通；家长要提高家庭教育水平，积极参加学校组织的家庭教育指导和家校互动活动，充分认识社会实践大课堂对子女教育的重要作用；社会要完善社会家庭教育服务体系，推进社会资源开放共享，净化社会育人环境。从学校治理的角度来看，除了通过传统的家委会、家长学校等途径，学校还可以建立学校、家庭、社会共建单位的三方联席会议机制，强化三方的紧密合作。同时，充分挖掘和利用所在区域的社会多元资源，努力为学校、教师及学生等开展多元社会体验提供社会支持。总之，通过学校、家庭、社会三方各展优势、密切配合，形成相互支持、相互促进的良性互动体系，可以为教育治理提供良好的环境基础，也是推动教育高质量发展的重要途径。

所以说，建设教育强国是一项复杂的系统工程，要统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，全面提升政府和学校的治理效能，构建和谐有序、充满活力的教育生态，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平，加快推进教育强国建设。

（侯金鹤）