深化集体林权制度改革的实践与理论探索

［中图分类号］F326.2" ［文献标识码］A" ［文章编号］2096-7349（2024）06-0001-22

编者按：我国有集体林地1.71亿公顷，占林地总面积的60%，分布在2 600多个县，涉及1亿多农户①。集体林是提升碳汇能力的重要载体，是维护生态安全的重要基础，是实现乡村振兴的重要资源。集体林权制度改革对于巩固和完善农村基本经营制度、促进农民就业增收、建设生态文明、推动绿色发展具有重要意义。2023年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化集体林权制度改革方案》是党的二十大以来关于林业改革发展的第一个文件，谋划了新时代新征程深化集体林权制度改革的新蓝图、新愿景，对于促进林业高质量发展，建设人与自然和谐共生的中国式现代化具有非常重要的意义。2024年7月18日党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 " 推进中国式现代化的决定》也将完善产权制度作为完善市场经济制度、构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务之一。

黄建兴，福建闽侯人。1989年8月任福州市林业局副局长，1990年5月任福州市人民政府副秘书长。1991年1月起历任福建省委办公厅行政处副处长、处长，1998年4月任省委办公厅副主任，2002年5月任福建省林业厅党组书记、厅长，2008年1月任福建省人大常委、农经委主任，其间借调国家林业局任集体林权制度改革领导小组常务副组长。2011年1月退休后，仍持续关注集体林权制度改革。2020年7月《学习时报》刊发其关于集体林权制度改革的采访。

刘金龙，中国人民大学农业与农村发展学院吴玉章特聘教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，国际林联（IUFRO）执委、林业经济与政策学部协调员，第七版《全球环境展望》（Global Environment Outlook 7）领衔作者，香港大学荣誉教授、荷兰瓦格宁根大学和韩国首尔大学兼职教授，其著作有《迷雾中的森林》（Forest in the Mist）、《参与式林业政策过程》、《绿水青山之路》、《自然资源治理》等。

我刊邀请黄建兴老厅长以集体林权制度改革的参与者、执行者和见证者的角色讲解集体林权制度改革的过去与现在；邀请刘金龙教授撰文讲解林权制度变革的全球经验和启示，以《深化集体林权制度改革的实践与理论探索》为题刊发于此，以飨读者。

集体林权制度改革的过去与现在

黄建兴

福建省的集体林权制度改革是习近平同志在20多年前亲自抓起、亲自主导、亲自推动的。正值中共中央和国务院推动深化集体林权制度改革，作为这项改革的具体执行者，我主要讲述集体林权制度改革的缘起、思路和新时代集体林业现代化发展的路径。

一、21世纪初为什么要推动集体林权制度改革？

2002年6月，时任福建省省长的习近平同志在多次深入山区林区考察调研后，在武平县作出了“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上”1的指示，由此拉开了全国集体林权制度改革的序幕。这场由习近平同志在福建工作期间亲自抓起、亲自主导、亲自推动的改革，是“继家庭联产承包责任制后又一场土地使用制度的重大变革”，持续20多年的改革取得了“得民心、顺民意、惠民生”的改革成效2。事实上，当时力推以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革，在全国范围内并没有先例，“改不改、怎么改、改什么”在当时都是敏感的问题，首推改革是要冒巨大政治风险的，需做到“既要慎之又慎，又要积极推进”。事实证明，21世纪以来的集体林权制度改革及时地回应了形势所需、呼应了百姓所盼、响应了时局科学判断。

（一）集体林权制度改革回应形势所需

集体林权制度改革的第一个动因就是“形势所迫”。习近平同志指出：“福建林业曾经辉煌过，随着形势的变化，各种矛盾的积累越来越多。如果不改革，总有一天矛盾会大爆发，必须首先在林业经营体制上动手术。”3当时，福建在林业方面面临造林难、防火难、乱砍滥伐严重、技术推广难、干群关系处理难等“五难”困境，改革迫在眉睫。

（二）集体林权制度改革呼应百姓所盼

无论是新中国成立初期的土地改革，还是20世纪60年代的“四固定”改革，或是80年代的林业“三定”改革，由于权属落实不到位、利益分配不合理等问题，农民始终无法真正成为山林的主人。在“八山一水一分田”的福建，林业难以成为林农的致富途径。林农收入低下，守着青山绿水过穷苦日子，迫切要求进行新一轮集体林权制度改革。林地是林农的主要生产资料，是林农生活的重要保障。集体林权制度改革是体现广大农民意志与要求的改革，本质在于让利于民、还利于民。

习近平同志在集体林权制度改革之初曾反复思考改革风险的问题。他认为，改革开放20多年来，党的农村政策一直稳定向好，农村干部素质提高了，经济发展了，农民生活水平提高了，这些都是可规避风险的重要社会因素。只要政策制定得好，方法对头，就算有风险也是可控的。

（三）集体林权制度改革响应时局研判

土地关乎民心，林地和农地是一样性质的资产。中国几千年的封建社会改朝换代都因土地问题而起，演绎着土地兼并和抑制兼并交替循环的历史过程。土地是农民的命根子，领导干部必须有爱民之心，要做到“民有所呼，我有所应”，把老百姓的期盼作为自己的奋斗目标，把老百姓的呼声作为党员领导干部的神圣职责。2021年9月，习近平同志在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上，以自己在福建工作期间推动集体林权制度改革为例，勉励广大干部要勇于担当、敢于作为，他指出：“凡是有利于党和人民的事，我们就要事不避难、义不逃责，大胆地干、坚决地干，正所谓‘苟利国家生死以，岂因祸福避趋之’。”1

二、21世纪的集体林权制度应该怎么改革？

二十多年前，习近平同志就提出了“山要怎么分”“树要怎么砍”“钱从哪里来”“单家独户怎么办”2的“林改四问”。实际上，这“四问”是集体林权制度改革的一揽子制度设计。

（一）山要怎么分？

在21世纪初推行新一轮集体林权制度改革时，“分山”指的是按家庭联产承包责任制将山林分到户经营，并坚持第一次分配公平优先原则，这个已经解决好了。而在新时代新征程上，应该如何理解和落实这句话？我认为，核心在于巩固二十多年前分山到户、产权平等的成果，可以引导土地入股开展股份制经营，并在流转过程中尊重农民意愿，而不提倡老百姓一租了之、一卖了之，导致丧失每年持续获得稳定财产性收入的权利。在新时代新征程，山要怎么分？重中之重还是要做好产权保护的工作，不能在“从分到合”的过程中，再次出现老百姓失山失地的问题，这样就前功尽弃了。因此，努力做好林地不动产登记工作十分关键。

（二）树要怎么砍？

在21世纪初推动新一轮集体林权制度改革时，改革目标很明确，即尽量能够做到“我种能够我砍，我砍能够我卖”，在有计划的前提下，放开让老百姓自主采伐。但二十多年来，一些地方对“绿水青山就是金山银山”的理解存在一定偏差，造成了管理过度、保护过度的问题，有些省份甚至3/4的山林都不能砍。这严重制约了老百姓经营林业的积极性。要摆脱这一困境，需要从根本上改革现行的林木采伐制度。2023年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化集体林权制度改革方案》（下文简称《方案》）强调，要切实加强包括采伐更新在内的全周期森林经营，并保障采伐在内的林木所有权能，是采伐制度的重要变革。过去的二十多年，林业为什么走向萎缩？主要还是老百姓缺乏积极性。社会资本为什么无法进入林业？主要担心的还是采伐自主权受限制。这次的《方案》对林木采伐管理作了重大调整，是历史性的进步。树要怎么砍？“绿水青山就是金山银山”的落脚点还是“金山银山”，“生态美、百姓富”的落脚点也还是“百姓富”。

（三）钱从哪里来？

为什么提出这句话？分山到户后不可避免要讲森林经营的资金来源问题。以前是集体经营或大队经营，由政府投入；现在分户经营了，应该坚持尊重市场规律，保障谁经营、谁投入、谁受益。那么，分户经营的钱应从农民来，但是农民没有钱怎么办？找银行。“敲开银行门，盘活万重山。”《方案》也专门强调“加大金融支持力度”，鼓励金融支持林业。把金融“活水”引到山上，林业就能大发展。

（四）单家独户怎么办？

21世纪推行集体林权改革之初，有很多专家善意提醒，森林经营有其固有的自然规律，林地破碎化会造成生产力大倒退。然而，不分山到户也不行，如若不分，集体林就还是“干部林”，干群矛盾在加深，如果没有从根本上解决问题，矛盾总有一天会大爆发1。2002年，习近平同志在深入福建基层调研后提出了“先分后联”的集体林权制度改革思路，即先把林地林木的产权归属落实到户，再考虑联合2。至于如何联合，习近平同志当时提出来“不能产权不清地归大堆，不能强迫命令地拉郎配”3。2021年3月23日，习近平总书记在福建三明考察时再次强调，要坚持正确改革方向，尊重群众首创精神，积极稳妥推进集体林权制度创新，探索完善生态产品价值实现机制，力争实现新的突破1。当前，集体林权制度改革处于“先分后联”的新阶段，到底怎么联，应该坚持正确的方向，将尊重农民意愿、保护农民权益作为根本原则，防止在联合的过程中出现农民失山、失地、失权的现象发生。

三、新时代集体林业如何实现现代化发展？

（一）林业的首要功能定位从生态林业向多功能林业转变

林业具有功能多样性的特点。从历史上看，我国林业经历了木头林业到生态林业，再向多功能林业（即森林“四库”）转变。早在20世纪80年代末期，习近平同志任福建省宁德地区党委书记时，就曾提出了“森林是水库、钱库、粮库”的论述2。2022年，习近平总书记在首都参加义务植树时又指出，森林现在应该再加上一个“碳库”3，从而形成了对森林多功能性高度概括的森林“四库”理论。《方案》的出台，首次在中央文件中对林业的发展方向进行了定位，即充分发挥森林多种功能。森林是集水库、粮库、钱库、碳库于一身的大宝库，把森林资源保护和利用好了，各种财富就能源源而来。森林多功能的定位是习近平生态文明思想的核心内容之一，“绿水青山就是金山银山”体现了对森林多功能性这一自然规律的遵守。与此同时也要看到，森林是宝库但也易遭毁坏、难以修复。坚持“护林就是护财富”，真正把森林保护好，同时积极探索将生态财富转化为经济财富的路径，才能让森林资源更好地造福人民群众。

（二）森林资源管理政策从以管林木为主向以管理林地为主转变

随着森林经营方式的现代化转型，森林资源管理政策也要从过去从以管林木为主向以管林地为主转变，主要指放松林木采伐管理制度、探索建立以森林经营方案为基础的管理制度和加快推进“三权分置”。一是放松林木采伐管理制度。《方案》提出：“对林业经营者实行林木采伐限额5年总额控制政策，取消人工商品林主伐年龄限制。”取消人工商品林主伐年龄限制是对处置权的极大落实，是对收益权的充分保障，是林业科学经营的巨大进步。实行林业经营者的林木采伐限额5年总额控制政策，既可以实现宏观控制采伐的要求，又可以让林业经营者更好适应市场变化来组织森林经营，有利于调动社会资本投资发展林业的积极性，助力林业高质量发展。二是探索建立以森林经营方案为基础的管理制度。《方案》提出：“县级林草主管部门要探索建立以森林经营方案为基础的管理制度，支持和引导规模经营主体单独编制森林经营方案，将森林经营方案作为审批林木采伐、安排林业项目等行政管理事项的重要依据。”建立以森林经营方案为基础的管理制度，既可以实现国家对森林经营计划的宏观调控，又可以满足林业经营者依据市场变化合理安排森林经营活动。将森林经营方案纳入行政管理事项的决策依据，可以确保行政管理决策更加科学、合理和务实，符合当地森林资源的实际情况和管理需求。三是加快推进“三权分置”。前面两条是放松林木的行政管理，使其更加因地制宜。这一条是加强林地产权及其衍生权利的保障，即《方案》强调的落实所有权、稳定承包权、放活经营权，并予以流转期限5年以上的林地经营权登记发证等行政管理事项凭证。

（三）林业经营模式从分散经营向规模经营转变

随着集体林权制度主体改革任务的完成，集体山林分到千家万户。“单家独户”的分散经营决定了林业生产组织化程度较低的基本格局，制约着资金、物质、技术的投入规模，阻碍了林业生产集约化与环境条件改善的进程，最终限制了林业经营主体活动空间的扩大和经营机能的提高，难以发挥规模效益。针对这一困境，《方案》提出：“支持小农户通过多种形式联合开展生产，推广家庭联合经营、农村集体经济组织与农户股份合作经营、农户委托经营模式。”一些省份已经探索形成了多种林业适度规模经营的有效形式，如福建省南平市“森林生态银行·四个一”合作经营模式、三明市林票制度改革、漳州市“地票＋林票”股份合作模式，以及安徽省宁国市“小山变大山”实践中的托管、转包、互换、租赁等形式1，都能有效地优化林地资源配置，提高林业适度规模经营效益。

发展林业社会化服务也有助于实现小农户与林业现代化衔接，有效地解决家庭林业生产、经营、销售等各个环节中显露的问题。《方案》提出：“发挥各类社会化服务组织带动小农户作用，完善小农户利益联结机制，促进小农户和现代林业发展有机衔接。”近年来，各地积极探索林业社会化服务形式，积累了许多很好的经验。各地可根据实际加强林业社会服务体系建设，推广好的经验做法，充分发挥林业社会化服务带动小农户的作用。

国有林场是发展林业适度规模经营的重要力量，要探索国有林场收入分配激励机制，形成“百场带千村”的联合经营模式。《方案》提出：“支持分区分类探索国有林场经营性收入分配激励机制，引导国有林场与农村集体经济组织和农户联合经营，促进集体林经营水平提升。”在各地实践探索中，国有林场与村集体、农户通过股份合作、托管、租赁等形式，采取国有林场出资金和技术、村集体搭桥梁、农户流转林地使用权充当股金，收益按比例分成等模式，将零散林地统一集中经营管理，提高劳动生产率和资源利用率，成为林场增收、林农致富的新路径，实现生态保护、资源利用、农民增收“三赢”，是发展林业适度规模经营的重要路径。

（四）生态产品价值从价值虚化向实现机制转变

森林作为重要的自然资源，不仅能为人类提供林产品等物质材料，更是一种具有生态属性的产品，是全面推进乡村振兴和建设共同富裕乡村进程中最重要和最具潜力的生产要素之一。森林生态产品价值实现程度的高低需要通过要素转化效率来衡量，其经济学本质是生态产品使用价值转化为交换价值的过程。森林生态产品价值是一种外部效益的体现，如碳汇、公益林、天然林等的生态效益，其价值难以通过市场交易体现，需要通过一定的机制设计，充分发挥林业碳汇价值，使生态产品价值得以实现。探索森林生态产品价值实现机制是贯彻习近平生态文明思想的关键途径，是深化集体林权制度改革的必要举措。新时代深化集体林权制度改革、探索生态产品价值实现的有效形式，可从林业碳汇和生态补偿等方面入手：首先，要统一林业碳汇项目方法学，规范林业碳汇交易市场。通过构建碳汇计量本地化参数、开展不同固碳增汇经营模式下森林碳汇计量监测、生态修复区森林碳汇遥感监测体系建设和高标准碳通量观测等探索研究，创新森林碳汇监测技术，提高森林碳汇计量精准度，完善森林碳汇计量监测体系。其次，要探索差异化的生态补偿机制。《方案》指出：“鼓励各地结合生态保护贡献、生态区位重要程度、森林管护难度等因素探索实行差异化补偿。”最后，要合理开发利用公益林森林资源，完善横向生态效益补偿机制。《方案》指出：“鼓励地方通过租赁、赎买、合作等方式妥善处置重要生态区位内的集体林，维护权利人的合法权益。”

（五）林业产业从一产单一发展向一二三产融合发展转变

山区林区的优势就是森林资源，林木深加工是山区林区的经济支柱，它不仅促进第一产业发展，增加农民收入，而且带动林业第三产业，实现山区林区的经济繁荣。1997年，时任福建省委副书记的习近平同志在沙县调研时指出：“沙县是林业大县，除了要一个林业生态效益以外，还应该要林业经济效益，真正把林业当作产业来办。”1如何发展林业产业，我认为关键在于“以二促一带三”。以福建省南平市为例，在市委、市政府高度重视下，为推动林产工业发展，南平市组建了一个领导专班，形成了一个林业发展专项规划，出台了配套的招商引资优惠政策；对林产工业给予资金上的补助，提高升级，实现自动化、智能化；在技术上对新材料、新产品进行科技攻关，着重于引进、研发和改造适合集体林区的作业机械1。林业机械化是代表林业生产力水平的标志，很有前瞻性。今后可在国家林草局领导下，由中国林科院机械研究所和重点林区加强紧密合作、联合攻关，按照一县或一流域一个规划的产业集群发展思路，重点培育现代林业产业和龙头企业，带动基地发展。在培育产业园方面，可由地方政府规划建设产业园，争取国家发改委和农业农村部产业园项目支持政策。同时，要提升龙头企业能力，支持地方产业技改和环保生产线改造，特别是支持非木质林产品精深加工企业发展。此外，要强化品牌建设，特别要将公共品牌纳入林业工作范畴。

（六）林业管理服务从传统人工操作向数字化林业转变

智慧林业工程是涵盖林业发展诸多方面的科技工程，既可以大量解放人力，还能做到精准、到位、高效，覆盖面广，这也是林业现代化的标志。在森林保护方面，森林防火、防盗、防虫，通过无人机就一目了然。在林业管理服务方面，建立林业科技服务掌上平台，将林地一张图、林权、生产经营活动信息集成，并与不动产登记互通共享；林业行政管理部门就可追溯、可监测如伐区设计、森林经营方案等编制执行情况，实现林权管理服务的有效性、精准性、时效性；林农也可以通过手机平台享受便捷优质个性化的科技推广服务。怎么建设智慧林业工程？关键要统一，资源可共享，以省里建平台为基础，上接国家平台，下达市县分平台，形成自上而下的畅通连接的渠道。福建有这样的基础。可在国家林草局的指导下，福建省平台试点先行，南平、三明、龙岩三个地市联动，摸索出经验后，再逐步推开。

林权制度变革的全球经验及启示

刘金龙

中国是全球森林面积和蓄积量双增长的“模范生”：森林覆盖率从20世纪80年代初的12%上升到2023年底超25%，森林蓄积量从1981年的90亿立方米增长至2021年的195亿方米，目前全国林草年碳汇量超过12亿吨二氧化碳当量，居世界首位2，这与中国集体林权制度不断变革密切相关。自新中国成立以来，伴随政治、经济和社会变革，中国集体林权制度经历了土地改革时期、农业合作化和人民公社时期、林业“三定”时期、新一轮集体林权制度改革时期四次大的变革。在20世纪80年代的林业“三定”时期，南方集体林实行家庭承包经营权的面积占总面积的69％，其中福建省的比例相对较小，仅占32％1。此后，集体林权制度在政府和市场两种力量的推动下进行了局部调整，如林地拍卖、股份制、“谁造谁有”政策、林地使用权和林木所有权流转等，形式多种多样。20世纪90年代末，中央和地方政府相继启动了一些林业发展项目和政策，如“天然林保护工程”“世行贷款林业项目”“分类经营/森林生态效益补助资金”等。2003年，《中共中央" " 国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）出台，在福建、江西、辽宁等地开展集体林权制度改革试点，完善林业产权制度，加快推进林木所有权和森林、林木、林地使用权的合理流转。试点地区相继推行了承包权到户、市场调节、政府扶持、立法监管的集体林权制度综合改革，取得了农民增收、资源增长、生态改善、社会和谐的效果。2008年，《中共中央" " 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）将集体林权制度改革上升到关系中国林业发展、农村脱贫致富、缓解木材紧缺、生态环境安全等重大问题的高度，明确改革核心内容是明晰产权，即在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将全国集体林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农户作为林地承包经营权主体的地位。70年来，中国每次调整集体林权制度，都强调保护群众的利益，调整激励机制，促进林业的发展，但每次的变革目标没有完全实现。2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化集体林权制度改革方案》，启动又一轮集体林权制度改革，实现生态美、百姓富的新目标2。

2011年联合国粮食及农业组织（FAO）发布了全球林权制度变革的专项评估报告《林权制度变革：问题、原则和过程》（Reforming forest tenure：issues，principles and process）。借参与此项评估工作，笔者有机会接触从事林权政策研究的专家和各国政策制定者。本文先总结国际林权制度变革的经验，分析产权变革的底层理论逻辑，诠释国际林权制度变革给中国的经验性启示，提出深化中国集体林权制度改革的政策建议。

一、全球林权制度变革概况

全球国有林面积占比较高，森林管理的主体为公共部门。2015年全球森林22.1%为私有林，73.3%为国有林；私有林中，51%为个体所有，20%是企业和机构所有，29%属于地方、部落和传统社区共有；国有林中，9.5%由企业和机构经营，1.5%由集体经营，60.8%由公共部门经营（见表1和表2）。1990—2015年，全球国有林每年减少约0.04个百分点，国有林的公共部门经营权每年减少约0.52个百分点。具体来看，亚洲、欧洲和大洋洲的国有林比重显著减少而私有林比重显著增加，南美洲的国有林比重显著增加而私有林比重显著减少，非洲、北美和中美洲的比重保持稳定1。

全球林权制度变革的动因多样。发达国家有联合经营的趋势；发展中国家多以自然资源分权变革为主，将国有林的所有权转移到企业、机构和社区集体。具体来说，在国有林比重显著减少的亚洲、欧洲和大洋洲实际上有三种情况：一是东欧多国、中国、越南等森林资源丰富的国家主要推动了产权明晰的市场化改革，以推动市场主体参与国有森林资源开发和管理。二是印度和东南亚等国家为了减贫和林区发展、恢复退化森林、社会经济政治变革等，从20世纪70年代始受社会林业的思潮影响，将当地人民和社区在森林管理中的重要性凸显出来，使当地林农管理的小规模森林和农林复合管理系统增加，社区林业的权重增加。社区林业的思潮逆转了法正林（normal forest）经营思想1 主导下的森林国有化和私营企业大规模化经营的趋势。三是不少西欧发达国家开始呈现出不支持森林私有化的立场，如瑞典、芬兰、荷兰的不少私有林在所有权上是私有的，但林主或联合起来交由社会组织来管理，或直接由国有机构来管理，森林管理已逐渐从木材生产的单一目标转向生物多样性保护、景观、游憩休闲等多种目标。

因国情、地情和林情不同，林权制度变革的方式多种多样，主要做法包括：土地改革（南非、津巴布韦）、确权发证（越南、喀麦隆、冈比亚、南非、坦桑尼亚、乌干达、东欧和中欧的一些国家）、私有化（越南、南非、乌干达、如爱沙尼亚等东欧的一些国家）、包括林业税费改革在内的调整利益分配比例（喀麦隆、莫桑比克）、向下分权（印度、菲律宾、喀麦隆、坦桑尼亚）、增强获得国有森林采伐权的私人企业的社会责任（马来西亚、莫桑比克）。

二、全球林权制度变革的底层理论

学术界解释和指导森林管理制度变革的底层理论主要有三类：一是科斯（R. H. Coase）基于新自由主义经济学的传统发展的新古典制度经济学产权理论，强调要通过界定森林资源的产权使其相关的权利或责任的外部性内部化，提出国有化或私有化是森林管理制度的变革方向，而私有化是其基本主张。二是从哈丁（G. Hadin）到奥斯特罗姆（E. Ostrom）发展的公共事物治理理论，强调不同的产权体系都可能建设相适应成功的管理制度，并提出了区别于国有化和私有化的第三条自主治理道路。三是近三十年以来兴起的包括新公共管理运动在内、强调多主体协同合作的治理理论，既重视解决公共问题的公共服务效率和质量，又强调要以政府与社区、社会组织、个人的协商和合作来共同解决公共问题。后两种理论为对新自由主义理论的反思和改良。中国的学术界和林业部门主要推崇新古典制度经济学产权理论；在国际学术界中，公共事物治理理论的影响力随着奥斯特罗姆获得2009年诺贝尔经济学奖而逐渐增大。在欧洲的学术界和实务界，新公共管理运动正在兴起。

（一）新自由主义理论指导下的林权变革和有限的成功实践

以新自由主义经济学底层逻辑推动森林市场化改革，东欧的爱沙尼亚是一个成功的案例。1860年前，爱沙尼亚几乎全部的林地和森林资源属于国家所有。1860—1918年，允许平民拥有购买庄园的权利，最终77%的森林属于骑士庄园，12%属于小林场所有，11%属于国家所有。1918—1940年为爱沙尼亚共和国时期，77%的骑士庄园森林转变为国有林，21%归农民所有，2%则为集镇或企业等大林主所有。1940—1990年苏联时期，所有林地和森林资源上收为国家所有。1991年苏联解体后进行市场化的土地改革，至2007年仅37%的森林为国有林。根据FAO全球森林资源评估的数据，爱沙尼亚森林面积从1990年的220.6万公顷增长到2020年的243.8万公顷，增长了10.5%1。实际上，三十多年前东欧国家均发生了不同程度的土地改革，如匈牙利采取了全面私有化措施，罗马尼亚、保加利亚、捷克等国家进行了物归原主运动，爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛等国家采取了物归原主加私有化的改革。爱沙尼亚是这些国家的缩影。苏联解体后，东欧国家森林面积得到很好的增长，森林质量改善。

然而，从全球来看，东欧森林私有化改革成功对中国、越南、老挝等国家学术界和政策部门影响很深，但其他一些国家和地区的政策部门反而十分排斥。实际上，爱沙尼亚等东欧国家森林私有化改革的成功是建立在特定前提条件下的。东欧国家国土面积小、人口少，加入欧盟后，欧盟对他们开放了劳动力市场，产业、经济和社会融合到欧洲一体化进程中，东欧经济发展、人民生活与其森林脱钩十分明显，以至于森林得以天然恢复。反观印度、菲律宾、泰国、墨西哥、肯尼亚等广大的发展中国家，这些国家实质上采纳了公共事物管理理论所推动的向下分权改革，也取得了一定程度的成功。比如印度联合森林管理（Joint Forest Management）将一部分国有森林使用权和管理权转让给社区，逐渐形成“政府和社区共同管理”的模式，近30年的森林覆盖率稳步提升2。当然，公共事物管理理论指导下的分权改革还存在不少问题，比如：其理论逻辑往往很难找到对应的现实场景，成功的集体行动的约束条件过于苛刻；在实践中，部分国家和地区向社区分权的改革，存在权力和利益被社区精英或代理人所俘获的问题。

（二）新自由主义思潮下森林私有化与森林破碎化困境

森林问题就是森林面积和森林质量两个方面的问题。在森林生物多样性和生态系统服务越来越受国际社会和各国政策关注的情况下，森林质量的主要影响因素是森林破碎化。森林破碎化是指大片的、连续的森林被转化成更小、更孤立的碎片化过程，使森林从单一、均质和连续的整体逐渐转变为异质和不连续的斑块镶嵌体。森林破碎化是表象上景观的破碎化和内核中产权细碎化、治理破碎化融合而成的一个整体性概念。与森林破碎化不同，林地产权细碎化主要表现为林地拥有者的数量增多、平均管理地块面积减小。林地产权细碎化是森林破碎化的一个驱动因素，林地产权细碎化问题的解决有助于森林破碎化问题的解决。根据第七次全国森林资源清查数据，中国有超过30.27%的森林连续分布面积不足10公顷，江苏、湖南、浙江、安徽等集体林区较多的省份中森林连续分布面积不足10公顷的比例甚至超过50%；集体林地的1亿多本林权证所登记的地块，平均面积2.7亩（0.18公顷）；林地产权细碎化带来的森林管理体制机制和政策在政府上下级、部门间，以及政府—社区—市场之间的协同痛点和堵点不少。

2016年，笔者的团队与FAO联合开展了中欧化解森林破碎化的比较研究。葡萄牙、西班牙等南欧国家和芬兰、瑞典等北欧国家森林破碎化问题长期有之，加上东欧国家三十多年前新自由主义市场化改革，小规模森林经营单位增多，林地产权细碎化，都加剧了欧洲森林破碎化的程度。欧洲对林地产权细碎化的评价是负面的，在政策上会对小规模林主森林管理采取限制性的措施。比如：法国修改水法，禁止破坏溪流原生环境，间接控制了小规模林主的森林采伐活动。葡萄牙和西班牙颁布了无主森林收归国有和社区化的法律。芬兰、荷兰等国更是推动森林实质上的国有化进程，2009—2012年芬兰国有森林面积比重就增长了9个百分点，这主要归因于芬兰林主老龄化的趋势：芬兰林主平均拥有森林面积约30公顷，但平均年龄超过了60岁。老龄的林主更愿意出售森林的所有权，1971—2009年非农林主比例从24%增长到84%1。在北欧，私有林主只拥有对木材的所有权，而景观、林下资源为公共池塘资源。但芬兰非农林主数量的增长加剧了芬兰林主的木材所有权和游客的景观共享、林下产品采集权这两种权利之间的平衡难度。

实际上，森林破碎化是人类文明发展过程中资源和环境退化的一个缩影。从农业文明以来，约68%的地球自然生态系统被人类所改变。工业革命以来，全球森林面积约减少了一半，带来了气候变化、生物多样性锐减和荒漠化等全球生态环境问题。近四十年来，在全球化和气候变化的背景下，结合资源的流动性以及生计价值、社区价值和地方性知识差异的因素，与木材生产的扩张、资本供给的过剩、环境问题的关切、公共投资的低效等方面因素相互作用，毁林和森林退化问题越来越国际化、政治化。包括联合国可持续发展目标（SDGs）指导下的全球发展政策、组织和机制都试图解决森林开发和利用过程中不平等、生物多样性减少、气候变化等全球经济和环境问题。新自由主义思想推动林权私有化变革，虽可有效增加生产木材、纸浆和其他工业原料等产品的森林面积，提升资源效率，响应市场需求，但也恶化了社区弱势群体生计资源获取，导致与森林相关传统知识和文化的丧失、自然生态系统破碎化，引发毁林和森林退化。

（三）新自由主义森林私有化变革和森林资源管理的底层逻辑

森林破碎化是由复杂且相互关联的社会、经济、人口、制度因素驱动造成的。森林与湿地、草原、生物多样性、荒漠等自然生态系统性质上相同，面临的全球挑战、实践困境、现有理论逻辑和解决之策相通。因此要问森林及其管理理论的底层逻辑是什么？这需要系统性理解森林作为荒野、自然资源、生产和市场要素（工业革命以来的投入品）、公共品（如生物多样性、气候变化、生态系统）等层面的概念内涵、价值实现方式和政策意义，并将其系统性应用在实践中。

国际主流的观点是把森林看成自然资源，有一部分自然资源进入生产和市场环节成为要素，有一部分自然资源成为公共品。在林权制度实践中，这一问题可以简化为森林管理是为森林本身还是为社会利益，是为产出最大化还是为益贫最大化，林权的分权改革是从体制内推动还是引导其在社会系统中内生，是推广使用林业科学知识还是充分结合地方性森林传统知识？全球森林部门政策、法律和知识、技术体系很大程度都追溯到德国法正林经营思想的基本逻辑，然而德国法正林经营思想源于温带森林的经营，树种单一，当其被推广到全球其他地方尤其是热带地区时，在总体上是失败的。一方面，大部分发展中国家的森林经营是为了当地人民的生计，而不是商业逻辑。在发展中国家推行的“REDD＋”1项目受到许多地方人民的抵制：他们打着“No REDD！”的标语强调“我们的森林不能被商业化、不能被市场化”。另一方面，地方人民需要共有产权（commons）。欧洲许多市政/社区森林不是依归法正林经营思想逻辑，而作为公共品，由当地居民共同管理，用于提供当地冬日生活的烤火薪材、休憩场所和社区记忆。加拿大、新西兰以及拉美和东南亚国家的不少森林管理实践都基于共有产权，以习惯法管理森林。

近四十年，不少国家和地区对法正林思想进行了反思，并对其进行改良成为近自然森林管理、多功能森林管理、以自然为基础的方案等话语，配套上更广泛的治理理念，推动从单一木材生产向多功能森林经营目标转变。加拿大倡导模式林（model forest），缓解森林采伐与当地社区和土著居民的矛盾，并推广到全球其他地区。西欧、南欧国家采取荒野化、无主森林国有化等举措增加了政府对森林公共价值的管理权。美国创新了“森林健康”这一极易为公众所理解的话语，动员社会和议会增强对国有森林部门的支持，增加联邦林业部门的政府预算。哥斯达黎加和智利没有将国有森林的所有权、管理权和经营权向私营机构转移，而采用森林生态服务市场化机制以促进私营机构对森林的保护，带动了当地旅游业的发展。

因此，一个国家和地区应该将多少森林归于要素，置于市场空间，而将多少面积森林归入公共品、公有林，当前理论和实践逻辑都不成熟。在中国，林业系统不少从业人员深受法正林的影响，政策制定者和相关学者深受新自由主义思潮的影响，把森林资源看成经济要素，追求产出最大化或经济最优化，在此基础上寻求公平性、生态系统服务补偿、生态产品价值实现等解决方案。对于中国集体林权制度改革而言，需缓冲所谓来自北方森林地区政策决策者的影响力，彻底告别新自由主义的独唱而形成多元理论逻辑合唱，方能从根本上找到或达成妥协的方案。

（四）从产权细分理论理解森林的多样化管理实践

在新古典制度经济学中，产权（property rights）划分为占有权、使用权、收益权、处置权，这是物权的概念。在公共事物治理理论中，产权（property rights）划分为进入和使用权（access and withdrawal）、管理权（management）、排他权（exclusion）、转让权（alienation），根据权利拥有数量的多少将相关主体划分为所有者（owner）、管理者（proprietor）、经营者（claimant）、授权使用者（authorized user）1，这是基于公共池塘资源提供者与使用者合一的实践情景中抽象的概念体系。在新公共管理运动等强调治理的理论中，对具有公共性的资源管理，单方面强调产权会出现政府失灵、市场失灵的情况，故要探讨政府、市场和社会主体之间的关系。表3为三者之间可能的关系。

在中国的实践中，林木等森林资源的所有权属于产权（property rights）的概念，林地的所有权是用益物权（tenure），集体土地政策中的“三权分置”本质上是用益物权的概念，还分为集体所有权、农户承包权、经营权三种实践的权利。在集体林权制度改革的法律和政策框架下，林地和森林资源的管理实践不仅在各地各村情况不同，同村的不同森林资源还有各异的地方性权利规则（见表4）。此外，在集体林地和林木产权制度之外，对集体森林经营管理还有包括分类经营、限额采伐、木材检查、加工审批等一系列的配套制度。这些制度为中国森林的安全、保障森林数量和质量的改善起到了关键性的作用，但直接影响集体林地和林木产权的实现。

除了木材，森林防火、病虫害防治、森林水源涵养、生物多样性、碳汇、美丽中国等森林经营管理目标都附着在森林上面。森林同时具备生态保护和经济功能，市场和社会主体同时也是森林生态系统产品和服务的提供者，也是消费者，消费过程会破坏森林、产生污染物。支持和保证森林等自然资源的高水平保护与高质量发展的协同，需要政府、市场和社会主体共同合作。关于如何配置权利和责任并形成有效的激励和监督机制，一些学者在理论上提出了诸如考虑生态系统结构、功能、服务、惠益、价值等目标在内的科学技术治理（scientific-technical governance）、适应性协同治理（adaptive collaborative governance）、策略行为治理（governing strategic behavior）和层级治理（hierarchical governance）的生态系统服务治理分析框架（见图1）1。然而，人们常常习惯于管理木材而不了解如何管理生物多样性和生态系统服务，在实践中如此综合的森林管理还没有全面成功的案例。

三、全球林权制度变革的一般经验性启发

我们不能简单照搬国际林权制度变革经验，但国际林权制度变革实践和理论逻辑可得出下列三个一般经验性启发，简言之就是在坚持市场是资源配置基础力量的同时，不能完全依赖市场机制去解决集体林管理的问题。

（一）关注基层社区和弱势群体的利益和能力

在森林资源丰富的地区中，产权制度变革往往容易伤害森林社区人群的利益，特别是社区中弱势群体的利益。在中国，在集体林权明晰的基础上，还有分类经营、限额采伐和加工审批等一系列森林经营管理制度，运行成本高昂。据不完全测算，中国单位面积森林政府投入的管护成本至少是世界平均水平的10倍，每生产一立方米的木材，其政府管理总成本占其产出价值的5%左右，且隔离了林产品生产与加工、销售等有机连接，可能为腐败和精英俘获创造机会。集体林权制度改革需十分关注保障弱势群体的利益，需要配套有利于弱势群体的政策，或者改革本身就是倾向于弱势群体的改革。

因此，需逐渐减少管制政策和管制措施，密切森林与当地社区的关系，密切森林和当地人生计联系。需改善弱势群体的境地，提高弱势群体的维权能力，提升可持续管理森林的能力，促进社区公平与和谐，推动全面乡村振兴。

（二）导向清晰而安全的林权和高质量森林经营目标

森林可以是国有、私有和公共池塘资源（社区/集体所有），但必须是清晰的、有保障的。只有好的森林、具有经济价值的森林才具备明晰产权的意义。从目前看，全球林权制度改革的一般过程是由于国有森林出现了毁林、森林退化等管理问题，即引入市场私有或社区主体来明晰管理森林的责任，以期通过社会主体的参与来缓解毁林或森林退化的问题。然而，部分国家或地区在改革中引入的新经营主体却难以真正获得森林经营决策权，新经营主体所主张的权利可能受到当地社区的共同认同，却尚未获得改革配套的政策或法律体系的支持。因此，不是所有国家或地区的林权制度变革都能取得预期效果。

要进一步深化集体林权制度改革，必须严肃回答如何将森林经营好的问题。经营森林是经营一个自然生态系统，不仅提供木材、竹材等纤维产品，生产药材、蘑菇、毛皮、果实等多样非木质林产品，而且要发挥森林水土保持、复杂生境、自然景观、碳汇、生物多样性等调节功能，维护森林精神文化价值、教育、心理健康和公共价值等精神文化功能。目前，不少中国森林管理实践在森林多功能管理上有些顾此失彼。管了林木，但非木质林产品的管理缺位，诸如兰花、松茸、虫草、红松籽等非木质林产品采集经营乱象频发，引发资源枯竭、当地人生计策略收窄、社会矛盾加剧、生态系统退化、传统森林文化消失等问题。伴随着中国社会经济发展，生态文明理念不断深入人心，森林在生物多样性、生态系统服务、精神文化价值的重要性愈发突出，而现有的理论创新、知识体系、人才培养、政策制定、政策实践、管理措施与现实需求间存在较大的张力，导致森林管理部门愈发左右为难，顾此失彼。

（三）重视传统森林管理制度并推动地方性复杂林权组合模式的适应性内生

新自由主义经济学认为需先明晰产权，市场就会自动高效配置资源。然而，产权只是森林制度体系中最为基础的一部分，其可以是内生于传统社区，也可以受社区外部法律和政策的规定。一方面，在具有悠久传统的社区里，森林与人长期和谐共生，创造了地方性森林经营的技术、传统森林管理制度（如保护管理风水林的村规民约）、相协调的基层权力关系和社会形态，进而形成了与森林相关的社区文化。这些都是人类文明重要的组成部分，不能轻易贴上“落后”“愚昧”等标签。实际上，国有、私有和社区集体林产权安排模式都具有特定的适应性，各具优势和劣势，且不同类型的产权安排模式中，皆会衍生出一系列相关的制度安排。另一方面，社会经济条件是不断变化和调整的，复杂的林权组合模式能够形成具有一定协调性和可塑性的韧性，以适应社会经济的变化。

要进一步深化集体林权制度改革还需回答如何推进的问题。现阶段，应勇敢走出集体林地经营权私有化和市场化是唯一选择的误区，打破新自由主义经济学思想埋设的种种禁区，问计于人民，让集体林权制度改革再出发。此外，集体林权制度改革也不能泛政治化，沿袭以往社会动员的方式来推动改革，更不宜单一仅对林权进行调整和改革。需要在改革过程中不断学习，尤其向林区人民学习，让他们参与到改革的进程中，拓展不同利益群体参与改革进程的空间。如此，让集体林权制度改革成为全面深化改革的一个切入点和抓手，与森林经营模式、具体森林经营者结合起来，与利益格局的调整结合起来，与政府管理职能的转变结合起来，与相关政策和法律法规体系改革配套起来，共同推动中国人与自然和谐共生的现代化。

四、关于深化中国集体林权制度改革的建议

相对来说，中国集体林权制度仍然是全球最好的森林产权制度：林地集体所有，森林生态产品和服务可公有（国有）、可集体（社区）、可股份、可私人所有，可形成非常复杂的林权组合，可兼容传统文化和现代企业制度，经营单元可大可小，灵活性非常大。中国幅员这么辽阔，自然社会经济文化条件千差万别，集体林权制度都能适应；中国发展这么快，社会经济技术发生了深刻的变化，集体林权制度也能适应。这是具有全球参考意义的制度建设经验，不应被否定，我们应该有制度自信和道路自信。实际上，上一轮集体林权制度改革在当时历史背景下还是非常有意义的，尤其对福建、广西等民间资本雄厚且充满活力的地区，进一步确认了市场对生态资源配置的基础性地位，为探索市场手段开展生态恢复修复创造了条件，丰富了山水林田湖草沙整体性、系统性治理方案，在一定程度上推动了中国森林面积的持续增长和森林质量的不断改善，以及生态产品价值实现形式的创新和林区人民生活水平的改善。新时代新征程，在习近平生态文明思想的指引下，随着中国社会经济持续发展、人民生活水平的改善，森林生态、社会、文化价值将得以更大彰显，而木材所产生的经济效用比重可能会逐步降低，森林作为水库、钱库、粮库、碳库的多功能生态系统本质正越来越突出表现出来。因此，集体林权制度改革所推动的森林制度体系变革也需要及时进行有针对性的转变。

与此同时，我们还应该承认过去几轮的改革及其结果是中国集体林权制度的演变过程。因此，此轮深化改革，不应大张旗鼓搞运动式推动，而应鼓励各地因地制宜地探索当地的集体林权制度改革实施方案，只要其符合坚持中国共产党领导、符合社会主义性质、壮大集体经济并适合当地社会经济条件都应当予以鼓励。具体来说有以下3个建议：

（一）加强统筹集体林产权制度和基层森林管理模式

加强林业产权制度、基层森林管理模式、利益分配机制，包括公共财政支持林业发展机制的综合一体化探索和试验，和与之相对应的森林管理制度安排统一起来，彻底切断林业部门与森林的直接利益关系。必须把集体林权制度改革拓展到中国经济社会高质量发展背景下农村社会、政治、经济和治理的体制机制演变中来。必须尊重当地群众的习惯和充分发挥集体林再集体化的潜力。在市场经济相对发达的沿海地区，在市场的诱导下，林农可以自我组织起来，提高其市场谈判能力，降低森林管理成本。尊重当地人的传统习惯并结合市场手段，建立恰当的财政补偿机制，即建立各方利益群体均能接受的利益市场化补偿机制，推动形成丰富多样的基层森林管理模式。

（二）提升林长制制度效能，化解集体森林破碎化

强化各级林长人与自然和谐共生现代化自觉意识的建设，有效转化政治意识、政治觉悟和政治行动的能力。大力支持基层探索，组织力量及时总结基层经验。顺应全球变革型治理发展方向，寻求适合中国国情的人与自然和谐共生的现代化道路。

加强林长制度体系建设，特别针对化解集体森林破碎化，逐步调整中国森林管理基本制度体系。依据全局性、整体性、系统性的原则，实事求是、敢于探索、勇于实践，统筹各方资源，协调多方力量，加强部门合作，识别影响森林破碎化的关键化解因素及其作用机制，找出化解森林破碎化的具体方案。基于当前森林多功能管理的目标，重新梳理与集体林经营相关的分类经营、限额采伐、木材检查和加工审批等一系列制度，试点探索类似于基本农田的基本森林保护制度、生态政务官制度、集体林共管制度、森林托管制度以及森林管理公共服务和市场化服务体系，真正降低集体林权制度的交易成本，推动集体林权制度改革进一步深化。

建立支持多学科综合的科学研究的林长咨政支持机制，尤其是森林转型、森林治理、森林传统知识与文化、社会生态系统科学理论创新研究，密切跟踪全球森林经营思想的动态，将社会科学家、自然科学家、政策制定者、基层实践者有效联结起来，努力创造出中国自主知识体系的理论逻辑，探索人与自然和谐共生的现代化的中国实践和中国经验。

（三）支持保护和挖掘中国森林传统知识和文化

中国具有悠久的森林开发利用历史，所形成的传统森林利用、管理和文化的知识十分丰富。在具有悠久传统的森林社区里，森林与人长期和谐共生，所创造的地方性森林经营的技术和传统森林管理制度，协调了基层权力关系和社会形态，进而形成了与森林相关的中华优秀传统文化，这些都是中华文明的重要组成部分。林业传统知识是人类林业知识宝库的重要组成部分，它曾经为人类特别是民族地区的发展作出了重要贡献，是现代林业科学技术体系形成和发展的重要源泉。

中国数千年农耕文明是以家庭为中心，微型农作系统测度上的精耕细作，反映到林业上则呈现出“小规模”“种植”“精细培育”“副业或者生活情趣”。然而，小农经济及相依的文化对管理诸如森林、海洋、水域、草原、荒漠等大尺度自然生态系统的办法不多。时至今日，我们如果仍以传统农耕文明思想糅合一些西方新自由主义倾向的理念来管理集体林，森林经营思想会越来越跟不上时代前进的步伐。事实上，绝大多数森林是一种完全不同于农业（包括果园、竹林等各种经济林园）的陆生生态系统类型，集财产、环境、文化等有形或无形价值为一体，具有复杂性、综合性、不确定性等多方面的特点。因此，需要保护和挖掘中国森林传统知识和文化，积极开发其区别于传统小农经济的管理知识，结合前沿的科学知识审慎地对小农形态下的森林管理进行深度改造，引导和推动地方性复杂林权组合模式的适应性内生，在局部精耕细作（如林下经济）与整体山水林田湖草生命共同体系统管理、整体治理上取得平衡，为探索具有中国特色的人与自然和谐共生的现代化道路贡献森林篇章。

结" 语

笔者对全球林权制度变革经验的反思是一个旅程。笔者因从西方读书回来，早期对中国的集体林权制度改革也是笃信新自由主义经济学改革的思路。然而，2006年，笔者在FAO罗马总部召开的一个林业部长级会议发言，按照新自由主义经济学逻辑向大会介绍和解释中国的集体林权制度改革，却遭到了会上欧盟和英美政策制定者和专家的强烈质疑。笔者当时受到了强烈的冲击：“我们用你们的逻辑解释推动中国的改革，你们为什么会质疑？”事后，笔者加入了FAO组织的全球林权制度变革评估的项目，又经过近20年在国内各地和各国实地调研和交流，才逐步理解产权制度及其变革对于森林经营管理中的作用和意义。可以说，了解全球逻辑，特别是西方逻辑，可知己知彼，才能全面理解中国集体林权制度改革的背景、进程和全球意义，也才能进一步明晰中国建设自主知识体系的迫切需要。

中国的森林无论在质量还是面积的增长，应该都是全球“模范生”。当然，森林领域全球“模范生”不止中国一家，欧洲一些国家以及韩国、越南、印度等都有各自的故事和理论逻辑支持。中国在森林领域的成功是基于其悠久森林传统知识和文化，借鉴了各国理论、知识和经验，并在中国共产党的领导下，坚持以人民为中心的发展思想，从实践中来到实践中去，从而探索出了中国方案，蕴含了中国智慧。中国集体林权制度改革所呈现的图景并不是简单应用新自由主义经济学思想就可以解释的。使用这种简单的滤镜透视中国的实践往往只能得出稀奇古怪、脱离现实而又错漏百出的臆想。习近平总书记提出集体林权制度改革“四问”，“山要怎么分”“树要怎么砍”“钱从哪里来”“单家独户怎么办”，充分彰显了总书记的为民情怀，清楚指明了改革的完整思路，既针对了中国集体林经营的问题，也回应了全球森林破碎化的问题。中国集体林权制度是全球最好的森林制度安排，只要坚持集体所有基本制度，共同富裕目标就会多一份保障，生态保护与人民福利、经济发展协同就多了更多灵活性。深化集体林权制度改革要真正落实人民立场，要推进清晰且复杂的产权组合，更要稳妥推进集体林权制度创新，依法保护农民和林业经营者的集体林权益，不断完善生态产品价值实现机制和生态补偿制度，充分发挥森林多种功能。

森林是人类最古老的伙伴，农业文明时代的森林是潜在的农地和公共池塘资源；工业文明时代的森林是工业原料，林地是森林工业产出物的要素。近60年来，森林经营与乡村发展协调成为森林管理思想底色，社会林业、参与式林业、社区林业话语盛极一时，中国集体林权制度改革客观体现了森林管理要与乡村发展相融合的潮流。然而，21世纪以来，气候变化、生物多样性锐减、生态系统退化已威胁到人类生存和发展，森林管理思想也悄然发生着深刻的革命。中国各地出现了不少创新实践，正向着提升森林质量、推动乡村振兴、促进人与自然和谐共生的方向努力，以实现“生态美、百姓富”的有机统一。中国学界要好好理解集体林权制度改革的底层理论，理解美丽中国建设和乡村振兴在集体林业经营中的实现机制，更要全面理解集体林权制度实践的灵活性和各地产权安排的制度多样性及其演变过程，为消除进一步提升森林质量、强化生物多样性和生态系统服务功能、建设美丽乡村的阻碍或制约因素，不能将其简单理解为新自由主义经济学在中国森林部门的实践，而要自觉建设中国林业经济和政策的自主知识体系，在提升森林质量和森林生态系统服务水平的创新实践中寻求具有自主知识的底层理论逻辑，真正讲好人与自然和谐共生的现代化的中国实践、中国经验和中国故事。

［责任编辑：张明慧］

DOI：10.16601/j.cnki.issn2096-7349.2024.06.001

［收稿日期］2024-09-20

［引用格式］黄建兴，刘金龙.深化集体林权制度改革的实践与理论探索［J］.南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2024，45（6）：1-22.

①参见《国新办举行〈深化集体林权制度改革方案〉新闻发布会图文实录》（国务院新闻办公室网站2023年10月12日发布，http：//www.scio.gov.cn/live/2023/32756/tw/，2024年9月20日登入）。