灾害管理合作与中国—东盟高质量共建“一带一路”的互动逻辑与实践路径

关键词 灾害管理 “一带一路” 多边主义

〔中图分类号〕Ｆ１２５ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－０１３１－１０

一、问题的提出

近十年来，自然灾害与极端天气在全球各地频繁上演，灾害风险拉响全球防灾减灾红色警报。共同应对重大灾害，是当今世界面临的全球性发展与安全风险问题。而“发展与风险的矛盾”是当代国际关系中的重大命题，西方国际治理理念和治理体系都未能很好地解决这一命题。中国作为“一带一路”倡议的倡导者和负责任大国，理应充分感知、积极回应“一带一路”沿线风险挑战和发展、安全需求。习近平总书记指出，共建“一带一路”不仅是经济合作，而且是完善全球发展模式和全球治理、推进经济全球化健康发展的重要途径。２０２１年１１月，中国国家应急管理部在国际上发起建立“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制倡议。２０２３年１０月，国家主席习近平在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上提出共建“一带一路”各国加强减灾多边合作平台建设。推进“一带一路”灾害管理合作，需要明晰灾害管理合作与高质量共建“一带一路”之间的逻辑联系，也需要面向实践、扎根实践。东南亚是“一带一路”沿线自然灾害风险最集中、巨灾频率最密集、救灾需求最迫切的地区。与此同时，东盟作为东亚地区最早建立灾害救援机制的地区组织，与亚太地区主要外部大国长期合作。立足于高质量共建“一带一路”的目标要求，回顾中国—东盟灾害管理合作进展，总结中国与地区和国家灾害管理合作的实践成效及困境，发现共性问题、关键问题，进一步提出促进“一带一路”灾害救援国际合作的可操作性路径，对“一带一路”灾害管理合作走向持续深入有重要现实意义。

人类灾害研究史实际上是一部合作救灾的理念、策略和方法的思想史。既有相关研究已相当丰富，主要体现在如下方面。

第一，从学术研究角度来看，灾害管理这一议题兼具理论性与实践性。一方面，国内外学界对自然灾害的研究具有明显的跨学科、跨领域特征。在学科层面上，自然学科与人文社会学科工作者利用现代科学知识和方法研究灾害问题，形成了灾害学庞大的科学研究体系。其中，地理学、气象学和物理学偏重于对自然灾害现象的客观考察，以理论和模型为指导，系统地收集关于自然、技术和人为灾害的相关知识。管理学、法学等则进一步延伸到自然灾害现象背后的社会互动关系。政治学视角下，灾害管理涉及国际政治、国际关系、非传统安全以及全球治理等多方面内容。另一方面，较多学者关注灾害管理或灾害治理的具体化操作。科波拉（Ｃｏｐｐｏｌａ）提出国际灾害管理是缓解、准备、反应和复苏的阶段性过程。地理学者、经济学者通常关注灾害风险评估，针对某一地区进行实地调查，运用大数据科学的算法与模型为灾害防治提供关键信息。部分学者将韧性概念引入灾害治理中，提出如何评估韧性以及提升社区韧性，并将韧性作为灾害管理的主要目标和评估要素。国际关系学者多以具体灾害为例，讨论受灾国家或国际组织应对灾害时的行为表现与合作。

第二，具体到“一带一路”灾害管理研究。国内学界对自然灾害防治研究较早，但关于“一带一路国际救援”的学术论文较为零散且研究内容较为宏观。主要呈现如下特征：一是部分学者对“一带一路”灾害管理合作的建设进展、挑战及对策进行了初步梳理和探讨。这类研究聚焦于沿线国家信息共享、防灾减灾能力与技术研发、灾害风险评估与防控方面的现状、问题及应对。二是该领域的研究同样呈现出学科交叉的特征。较多地理学者和气象学者统计分析了“一带一路”地区气象灾害的时空变化并总结特征，在沿线国家自然灾害的形成机理、风险分析以及减灾关键技术研究上取得了较多成果。三是国别研究是主流趋势，但尚未覆盖“一带一路”复杂、多元化的国际救援主体，且缺乏“一带一路”灾害管理机制问题的研究，这为未来展开更为具体的研究提供了探索空间。

第三，东盟灾害管理以及中国—东盟灾害管理的相关研究。一方面，东盟本土学者和研究机构对灾害管理关注较早。新加坡拉惹勒南国际研究所已出版数篇关于东南亚自然灾害的学术性报告。卡皮利（Ｃａｐｉｌｉ）探讨了东南亚国家联盟是如何在东盟现有制度框架下协调救灾行动。拉姆（Ｒｕｍ）指出规范在东盟灾害管理议程设置中的驱动作用。国外学者还使用ＰＳＲ（压力—状态—响应）模型审查越南灾害风险管理（ＤＲＭ）系统，指出备灾和重建阶段不同救灾机构间信息共享以及资金分配机制的重要性。国内学者则重点关注国别与次区域层面的灾害管理合作进展与经验总结、东盟规范与东盟灾害管理机制化建设等议题。目前学界关于中国—东盟灾害管理合作的研究成果较为零散，有学者从灾难外交的视角探讨中国如何通过参与灾害救援合作与该地区建立双多边关系，但更多是对官方会议内容的转述或报道。

总之，灾害管理是一个有效准备和应对灾害的过程，涉及战略性地组织资源以及大量的协调工作。本文将通过梳理中国—东盟灾害管理合作的动态进展，讨论地区和国家协同灾害管理合作的现实困境，以期为推进“一带一路”灾害管理合作提供有益思考。

二、灾害管理合作与高质量共建“一带一路”的逻辑联系

灾害风险已严重影响“一带一路”沿线国家的民生安全与可持续发展。灾害管理合作秉持以人为本与可持续发展的原则深入民生、民心工程，同时推动地区和国家间救灾政策与规则标准对接，契合高质量共建“一带一路”的高标准、可持续、惠民生目标，是“一带一路”框架下推动区域治理的可行模式，更是践行“共商共建共享”与人类命运共同体理念的生动例证。

１．灾害管理合作切合高质量共建“一带一路”的惠民生需求

惠民生是“一带一路”高质量发展的底色与基本内涵之一，灾害管理合作内涵充分体现出惠民生的目标导向。首先，受灾程度与社会脆弱程度密切相关。灾害不仅会破坏基础设施，还涉及广泛的人力、物质、经济和环境损失，超出了发展较为落后社区或社会的自身应灾能力。例如，东南亚国家多为发展中国家，其经济实力有限，一旦发生巨灾，将严重制约其社会、经济与环境之间的协调发展。２０１２年至２０２０年，该地区共发生２３０５起灾难，近８０００万人受到影响，６３０万人流离失所，造成损失２６亿美元。２０２０年，湄公河下游地带遭遇持续的强降雨，超过５００万人因洪灾陷入生活困难，无法承担自然灾害的应急响应成本。“一带一路”灾害管理合作旨在尽量减少灾害造成的生命健康、财产损失，蕴涵着危机应对方案和人道责任功能。

其次，灾害管理合作是促进“一带一路”民心相通的重要切入点。在缺少海外发展援助、能力建设支持和技术转让的情况下，许多资源匮乏的发展中国家难以实施减灾战略。更常见的情况是，一场灾难会引发次要危险。地震、海啸、干旱会威胁当地的粮食保障，往往引发人口大规模流离失所，使人道状况恶化。东南亚地区和国家发展基础薄弱，自然灾害极易加剧不平等和暴力冲突可能性。针对沿线紧迫的救灾需求，“一带一路”灾害管理合作服务于基建、文教、健康等民生建设项目，通过防灾救灾技术援助或技术转让为地区和国家民众提供灾害信息，彰显了同舟共济、守望相助的国际合作精神，有助于提升“一带一路”道义要素，增强“一带一路”建设总体韧性，巩固“一带一路”民意基础，共同促进“安宁家园”建设。

２．灾害管理合作契合高质量共建“一带一路”的可持续目标

防灾减灾工作与生态可持续、经济可持续、社会可持续紧密相连，是可持续发展的重要保障。一方面，灾害管理的长期目标是促进可持续发展。在深耕“一带一路”现有合作基础的同时，“一带一路”沿线严峻的灾害形式和治理模式滞后于“一带一路”建设的环境安全可持续发展要求。当前，“一带一路”沿线自然灾害风险具有间接向地区和国家传导的特征，除重大灾害造成的人员伤亡、基础设施损毁之外，往往延伸出难民问题、人口迁徙，传导至国家间的政治、经济、安全交往层面。例如，２００４年印尼海啸迫使５０万人迁移，２０１１年泰国南部的洪水灾害迫使４万余人逃离家园，洪涝灾害在东盟成员国之间，以及与其他邻国间造成了紧张局势，延伸出资源竞争加剧、移民和与东道国社区的紧张关系等。与周边国家开展灾害管理合作，是控制灾害风险外溢，维护社会和经济发展，实现可持续发展的重要手段。

另一方面，灾害造成的损失制约着国家减贫目标、区域可持续发展目标和联合国２０３０可持续发展目标。近四十年来，“一带一路”区域国家灾害造成的损失平均为２１４．７亿美元，占全球经济损失总值的２８.４％。沿线发展中国家灾害损失是全球平均值的２倍以上，贫困和处境脆弱的人口在灾害中首当其冲。２０２２年１０月，热带气旋尼格登陆菲律宾，一周时间内，尼格飓风影响了４１２万人，基础设施和农业损失估计达到９８００万美元。在农业、工业、商业和旅游业这一产业群体中，农业部门自身就承受了６３％的灾害影响，且在中低收入国家中最为明显。此外，自然灾害将波及“一带一路”沿线大量基础设施、交通、通信、能源等重大工程项目，对境外投资和工程安全及区域发展构成重大威胁。而“一带一路”灾害管理合作具有国际公共产品属性，是解决地区发展风险的重要举措，是对全球可持续发展新模式的积极探索。

３．灾害管理合作符合高质量共建“一带一路”的高标准要求

加强“一带一路”国际规则标准软联通，是新时代推动共建“一带一路”高质量发展的内在要求。一方面，灾害管理合作是实现“一带一路”沿线国家对接救灾政策与标准的重要场域。由于“一带一路”沿线国家国情不同、灾情灾种不同，各国应对灾害的资源禀赋各异，防灾应灾规划和标准不一。开展灾害管理是以政策沟通为途径，凝聚防灾减灾共识，推动救灾国际规则标准达成共识的共商共建共享过程。例如，与沿线国家协商基础设施建设规划、对接技术标准体系、形成兼容规范的救灾运输规则、实现国际运输便利化，从而进一步完善风险应对和危机处置制度安排，构建区域性金融风险预警系统。因此，灾害管理合作是在已有地区规范的基础上，寻求将中国灾害管理经验与救灾标准与地区和国家对接，为日益失衡的国际安全治理和国际救灾规则迟滞，提供平等协商、均衡反映各方利益与诉求的重要举措。

另一方面，灾害管理是一项系统化，具有长远意义的组织协调工程。灾害管理合作延伸出的众多产业合作，如防灾科技产业、安全应急产业是助推“一带一路”国际标准化的重要内容和载体。灾害管理合作将以现有规则为依托，通过沿线国家和地区组织间的政策对接互认，助力国际灾害救援规则创新发展。对中国自身而言，参与、优化、建构“一带一路”灾害管理国际合作体系，践行了“积极参与制Djq1zeJR7F4S4NGNdHCg2w==定新兴领域国际治理规则”的承诺，是对完善全球治理体系、维护国际经济合作秩序的有效补充。

三、中国—东盟灾害管理合作的主要进展及成效

中国与东盟山水相连，同处全球自然灾害最严重的亚太地区，防灾减灾是中国与东盟国家的共同目标。自中国与东盟建立对话关系以来，便一直积极参与地区灾害救援工作。随着“一带一路”倡议推进，中国积极向东盟提供救灾公共产品、搭建信息交流和技术合作平台、推动救灾合作机制构建、与地区和国家共同参与国际灾害救援行动，成为“一带一路”灾害救援国际合作的重要力量和典范。

１．中国对东盟救灾公共产品供给种类逐渐完备

在重大灾害紧急时刻，中国及时向地区和国家伸出援手，通过提供资金、医疗物资、技术合作等方式，向受灾国家提供紧急人道主义救援。资金援助方面，２０１３年中国就宣布向东盟提供５０００万人民币无偿援助，以协助东盟落实《灾害管理与应急响应协议》。２０１９年，中国—东盟合作基金（ＡＣＣＦ）为地区和国家防灾减灾培训提供８．４万美元，后续为《东盟灾害韧性展望》报告撰写提供１０．６万美元资金支持。此外，中国企业深度参与服务“一带一路”灾害管理项目并提供资金支持。中再集团搭建了遍及１３６个国家和地区的全球合作网络，覆盖“一带一路”沿线９９％以上区域，为“一带一路”超过６００个项目提供累计约３５００亿元的风险保障，为近４０％的援外医疗队员赠送海外医疗保障。

技术与人才援助方面，中国利用气象数据、气象服务、气象设备和技术服务，与东盟多国开展项目合作并协助建设高科技预警系统。２０１５年７月缅甸发生严重洪涝灾害，中国民政部国家减灾中心紧急启动空间信息应急服务机制，协调利用多颗中国卫星对缅甸灾区进行遥感监测，并结合其他辅助数据对洪涝范围与影响进行监测评估，为缅方救灾决策提供有效支持。２０１６年，广东省地震局牵头实施了“一带一路”东南亚地区地震监测台网项目，向泰国、老挝、缅甸、马来西亚援助了地震台网中心系统建设。２０１９年８月，印尼气象、气候和地球物理局与中国成都高新减灾研究所在雅加达联合举行印尼地震预警系统建设启动仪式，启动印尼地震预警网建设。２０２３年９月，中国启动了“一带一路”气象访问学者计划，联合东盟国家开发云端早期预警支持系统和卫星综合应用平台“风云地球”，推动气象业务数字化、智慧化转型，增强地区和国家防灾减灾“造血”能力。

２．中国与东盟国家灾害信息交流频度与场域增多

我国与周边国家在灾害防治和应急管理领域的合作起步较早。首先，中国与东盟定期举行会议加强灾害信息分享和政策交流。早在１９９５年，中国便开始通过东盟地区论坛与地区和国家交流防灾减灾合作。２０１３年台风“海燕”之后的事态发展成为加强地区救灾合作的催化剂。十年来，中国应急管理部、驻东盟使团与东盟灾害管理委员会、成员国灾害管理部门多次举办双多边灾害信息交流会议。２０１６年，中国提出《中国—东盟国家气象合作南宁倡议》，并就在南宁定期举办中国—东盟应急管理合作论坛达成共识。２０２１年６月，中国—东盟举办首届灾害管理高官会议，随后中国应急管理部举办澜湄国家加强多灾种和灾害链早期预警技术研讨会，与地区和国家共同探讨建设符合地区实际需求的救灾合作体系。

其次，中国与东盟国家灾害信息交流的场域和形式逐渐多元化。中国与东盟共同搭建了灾害信息沟通的多元化交流平台。例如，在中国—东盟科技伙伴计划下，双方启动中国—东盟遥感卫星数据共享服务平台，项目依托ＣＢＥＲＳ－０４卫星数据资源，力图实现我国中低分辨率遥感卫星数据与东盟国家共享。２０１７年１１月，中国与东盟借助中国—东盟气象灾害防御研讨会对地质灾害预警预报与治理、地学人才联合培养进行交流研讨。２０２３年４月，中国气象局牵头举办“一带一路”全民早期预警高层论坛，率先与泰国达成气象科技合作协议。此外，澜湄合作会议与水资源论坛也成为各国灾害部门协商灾害管理合作的主要平台，各国灾害管理部门基于会议积极商讨灾害风险评估、早期预警预报和监测、预防和减轻、备灾和响应、韧性恢复等合作内容，为区域、次区域灾害治理提供减灾对话与交流平台。

３．中国—东盟救灾合作机制化建设稳步推进

机制化是指将问题事务由特殊的、不确定的处理方式向普遍的、固定的转化过程。中国—东盟救灾合作机制的功能主要在于以地区和国家为主要参与者，通过国家责任为主要动力，构建救灾合作的国际合作平台。首先，中国较早参与了东盟领导下的灾害救援行动，并共同建立关于灾害合作的高级别对话机制。２１世纪以来，中国与东盟国家在东盟“１０＋１”、东盟“１０＋３”、东亚峰会、东盟地区论坛与防长扩大会议等主要多边框架内开展防灾减灾工作。２０２１年６月１０日，中国与东盟召开了首届中国—东盟灾害管理高官会，正式批准建立中国—东盟灾害管理部长级会议机制。在“一带一路”倡议提出十周年之际，中国牵头先后成立了“一带一路”应急管理教育联盟、“一带一路”国际灾害风险研究中心，举办“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作部长论坛。中国—东盟灾害管理合作已向国际机制减少信息不对称性，实现跨边界的信息共享的功能性阶段发展。

其次，在具体的防灾救援合作领域，一是中国与东盟依托现有合作基础，搭建了多元化救灾合作机制平台，实现常态化机制合作。如中国气象局与世界气象组织建立“一带一路”合作机制和平台，气象服务保障工作正持续深入推进，目前中国已和２３个国家的气象部门及３个国际机构签署双边科技合作协议。二是澜湄合作机制建设已走在中国—东盟区域灾害管理合作的第一方阵。２０２０年１１月起，中国水利部向湄公河五国及湄公河委员会提供澜沧江允景洪和曼安两个国际水文站的全年水文信息，服务下游水情预报和减灾行动。２０２２年７月，澜湄六国灾害管理部门发布关于在澜沧江—湄公河合作框架下深化灾害管理合作的联合声明，探索成立澜湄灾害管理合作机制，为中国和东盟加强次区域灾害管理合作添砖加瓦。

４．中国与东盟共同应对国际灾害的行动增多

在重视国内防灾减灾的同时，中国积极开展与国际和地区组织、联合国减灾风险办公室等联合国机构的合作，利用双多边外交平台同沿线国家共商灾害管理合作。一是积极响应全球人道主义应对计划，如参与国际红十字会、联合国国际减灾战略共建国际减轻旱灾风险中心、联合国灾害管理与应急反应天基信息平台（ＵＮ－ＳＰＩＤＥＲ）。此外，派遣专家参与联合国灾害评估队，参与联合国搜索与救援咨询团部署，举办联合国亚太地区地震应急演练。东盟国家中，越南国家灾难管理委员会与联合国发展计划署（ＵＮ-ＤＰ）合作，更新国家灾害信息系统数据。２０２３年２月，土耳其、叙利亚遭遇强烈地震后，中国政府在第一时间启动紧急人道主义援助机制，越南、新加坡等东盟国家派遣警察和军队力量参加国际自然灾害搜救工作。

二是牵头推进“一带一路”国际救援合作，在“一带一路”自然灾害防治与应急管理国际合作框架下，中国积极组织参与联合救灾演习和国际人道主义救援实战。新冠肺炎疫情防控过程中，中国启动中国—联合国粮农组织南南合作信托基金，落实促进粮食生产专项行动，向众多国家提供粮食援助、分享农业技术知识。此外，中国先后承办、参加了上海合作组织联合救灾演习、东盟地区论坛联合救灾演习等。例如，２０２２年举行中老“和平列车—２０２２”人道主义医学救援联合演习；２０２４年２月，中国连续１１年参加“金色眼镜蛇”演习人道主义救援减灾演练，通过人道主义工程援建、人道主义救援减灾桌面推演、高级论坛、实兵演练等民事活动，稳步展现大国责任担当和主动性。

四、中国—东盟参与共建“一带一路”灾害管理合作面临的现实挑战

经过多年实践，中国与东盟在减灾救灾等方面积累了宝贵经验，但仍存在“堵点”和“难题”。国际灾害管理合作涉及多元化救灾主体，“一带一路”沿线国家众多且地缘政治环境复杂，该地区人道主义格局和灾害性质的动态演变、灾害援助与主权问题相关性、东盟方式与东盟灾害管理框架运行的矛盾性、地区和国家间救灾能力差距突出、灾害管理机制竞争态势激化等都将制约“一带一路”灾害救援工作深入开展。

１．灾害合作与主权问题的相关性制约区域合作共识达成

灾害管理合作往往发生在两个甚至多个主权国家间，有效的灾害救援需要有关国家的政治意愿和承诺。由于国际社会的自助体系特征，国际救援面临权力政治因素的掣肘。关于国际救援与国内救援之间，灾害受援国往往会因主权问题敏感性选择拒绝接受国际救援。不仅如此，参与救援的各个主权国家相互不信任、缺乏协调，使得国际救援合作难以充分展开。在国家内部，国家和地方政府之间的协调，以及国家和人道主义团体之间的协调不当，会对有效的灾害援助造成障碍。在东南亚地区，各国自然灾害频发，多年的政治争端和国家间信任问题降低了协同合作可能性。例如２００８年“纳尔吉斯”气旋袭击缅甸海岸，由于担心不必要的政治干预或失去国内政治合法性，无论人道主义如何需求，缅甸政权最初还是拒绝了所有国际人道主义援助的提议。同时，“一带一路”共建国家法治现状复杂且多元化。中国人道主义行动常被错误理解为扩大权力的伪装或手段，导致中国救灾规则标准未能与地区和国家相关救灾政策付诸实践，救灾政治化可能会阻止向受危机影响的地区和国家提供关键援助，甚至演化为大国政治竞争与博弈的新场域。

２．东盟方式与东盟灾害管理框架弱化多边救援有效性

东盟作为较早开展灾害合作的地区组织之一，已具备一定的灾害管理合作经验。但东盟救灾合作仍凸显出东盟决策与东盟国家的集体行动困境。一方面，东盟在灾害管理合作中的身份认同困境弱化了国际救援有效性。由于“东盟方式”优先考虑不干预和将受影响国家作为首要负责人的原则，一定程度上限制了东盟对灾害救援的反应范围，人道主义领域也将因援助供应的延误而被忽视。而东盟没有授权或设立专门的常设机制来处理由成员国之间的冲突引发的地区危机，无权过问成员国内部的任何问题，导致东盟方式与东盟成员国灾害管理机制在应用上存在矛盾。另一方面，东盟在灾害治理方面的区域间协作较为不足。东盟成员国有其独立的灾害管理组织和管理机制，部分成员国间也建立了一些双边灾害救援协调机制，但东盟地区的灾害管理仍然没有通过ＡＨＡ中心进行集中协调，使多边防务框架下的灾害管理机制有效性大打折扣。而且，东南亚国家间灾害管理制度发育水平存在差异，导致东盟灾害管理机制还缺乏共同的标准、程序、原则和术语来实现有效协调。

３．地区和国家防灾减灾理论研究与科技支撑力严重不足

各国应灾能力取决于各自的灾害风险管理水平、灾害的风险程度和各国的经济实力、科技水平等方面。东盟国家在救灾能力和气候变化适应性治理能力上存在着一定欠缺，其中灾害监测能力尤其欠缺。一方面，各国灾害管理部门能力具有显著差异，受制于灾害管理制度、地区文化多样性，国家政策对灾害风险的认知与政策水平各有不同，各成员国向东盟有效分配资源也将大打折扣。理论研究是认知灾害规律的关键环节，东盟国家对特殊自然环境条件下孕灾机理、成灾机制、减灾技术等仍然鲜有研究，特别是巨灾及灾害链的形成与演化研究相对薄弱，影响到区域内部各个国家之间的信息互通与协作。另一方面，域内国家自然灾害科研实施较为落后，信息和通信技术并非对每个人都可获得、可使用或可生产。尽管东盟国家积极出台国家减灾战略行动计划，源于地区和国家的经济发展水平差距较大，难以利用科学技术引领防灾减灾工作推进。首先是早期预警系统的有效性因国家间的数字化水平而异。特别是数字基础设施水平的不同，导致互联网接入率出现从缅甸的４４％到文莱的９８％等巨大鸿沟，进而限制数字安全培训、技术法律知识的应用传播。其次是科学研究领域的巨大差异导致地区和国家在灾害治理技术、防治工程标准和规范方面的不统一。操作层面，东盟国家在地震救援、医疗灾害应对、专业队伍建设、国际标准接轨上能力较弱。因此，迫切需要开展国际多边合作研究与减灾实践，为“一带一路”灾害国际救援实施提供知识与技术保障。

４．救灾机制拥堵阻滞中国—东盟灾害管理深入合作

东南亚地区存在多层次灾害治理体系，导致救灾机制拥堵难以协调发挥多边援助效应。一方面，地区救灾机制拥堵且功能相似。东盟灾害管理委员会的持续合作伙伴包括美国农业部林业局、太平洋灾害中心、联合国人道主义事务协调办公室、联合国难民署、联合国儿童基金会、国际红十字会和红新月会联合会和亚洲防灾中心等。面对地区不同国家和不同受灾主体，众多机制功能重叠难以提供差异化的区域灾害管理公共产品。另一方面，机制拥堵凸显出不同救灾主体权力和偏好的差异。由于东盟同时参与较多灾害管理合作机制，成员国习惯在更广泛的国家目标范围内进行灾害管理，东盟对于对接域外救援机制、引入国际救援力量需求旺盛，不同灾害管理机制间的合作与协调问题加大了中国—东盟灾害管理机制化建设难度。东盟将自身视为地区灾害管理合作的新兴领导者，有效协调东盟灾害管理合作机制与域外国家救灾机制以及“一带一路”灾害救援机制间的协同治理对中国与东盟深入灾害管理合作至关重要。

五、推进中国—东盟参与共建“一带一路”灾害管理合作的路径思考

中国—东盟灾害管理合作是“一带一路”灾害管理合作的重要地区实践，在优化中国—东盟灾害管理路径基础上，应进一步结合沿线地区和国家国情、灾情，推动政策协调与技术和能力建设合作并进，强化灾害风险管理机制联动，从而形成信息沟通、资源联通、技术共享、机制共建、多边参与的全方位联动局面，推动完善“一带一路”沿线国家灾害管理国际合作联动机制，助力“一带一路”国际合作向纵深发展。

１．发挥政策沟通的引领和协调作用，强化地区和国家对灾害合作价值认同

政策沟通是共建“一带一路”的行动先导与重要保障，中国与东盟应立足于人道主义救援精神，秉承救灾去政治化理念，以民生安全、可持续发展为协调目标，与多元主体建立广泛联系。一是以政策沟通为主要途径，加强与东盟国家政党、议会交流的双多边沟通。二是同步关注国家与地方部门之间的协调，推动不同级别、地区的安全生产和应急管理部门就灾害信息、防灾减灾工作计划以及防灾减灾法律体系展开对话交流。同时需优化政策沟通的手段与灾害信息传播方式。如积极搭建民间交往平台，广泛宣传我国防灾减灾救灾理念和成就，增强各国民众对“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制互惠规范的信任，从而吸纳更多民间主体参与“一带一路”灾害管理合作。此外，利用科研机构、高校和社交媒体等积极搭建灾害问题科研交流平台，开展跨国跨区域的巨灾孕育环境、发生机理、演变规律等方面的科学研究，组织开展区域防灾减灾救灾技术研究和国际学术交流，推进中国—东盟联合救灾科学、有序、高效开展。最后，应在“一带一路”救援框架下因地制宜地与地区和国家开展灾害管理合作，深入了解地区和国家的防灾减灾计划以及民众应灾心理变化，推动构建防灾减灾救灾命运共同体。

２．加强中国—东盟应急管理基地建设，打造“一带一路”应急管理示范区

“一带一路”国家和地区自然灾害防治和应急管理能力建设重点依托于中国—东盟等区域合作平台。应尽快启动中国—东盟应急管理合作基地，推动落实《中国—东盟灾害管理工作计划（２０２１—２０２５）》。首先，要落实基地建设信息交流平台，统筹建设和利用我国空间信息资源，实现现代化的公共危机信息交流系统。其次，依托云南、广西两省地理位置、人文交往优势走好带头路。通过在中国云南、广西等前沿省份建立并运营城市间应急管理合作基地，承担对口救援东盟国家的任务，确保其在加强灾害风险评估、信息管理和人员能力建设合作方面，与东盟灾害管理人道主义救援协调中心发挥更大协同互补作用。最后，完善合作基地总部及配套设施筹建工作。通过开展研讨会、主题论坛、培训演练、装备研发和深化产业投资合作，加强应急人才培养、应急产业与安全生产合作。进而可将基地打造为全球灾害治理合作的新平台。一是拓宽中国—东盟灾害救援合作领域，除强化地震、洪水、干旱、台风等常见灾害救援合作外，不断完善海运物流网络，深化海洋环保、航道安全、海上搜救等领域合作。二是将本土和地方知识及实践经验应用于“一带一路”双多边的安全应急国际合作中。东南亚灾害风险具有地方性和特殊性，例如，澜湄合作机制能帮助流域各国在水资源和公共卫生等领域进一步深化合作，共享水文信息。三是尽快完善并充分运用“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制章程、运作框架和协调人会议制度，与东盟地区现有合作机制形成合作和补充关系，打造自然灾害防治和应急管理国际合作总平台，使“一带一路”国际救援合作更加具有活力和持续性。

３．健全多灾种预警和信息交流机制，提升地区和国家风险识别与应灾能力

科学技术的进步是人类进行灾害干预、抗灾、救灾的重要条件，是提高防灾减灾能力和可持续发展能力的重要基础。一是充分利用我国在防灾减灾领域的理论和技术优势，运用大数据和科学技术，协调解决关键技术瓶颈，通过卫星资源全过程监控中国与周边范围内的灾害风险，与地区和国家进一步分享、应用基础数据库的灾害风险评估信息和成果。二是联合多部门成立共建“一带一路”风险快速评估及信息分享平台，通过整合“一带一路”沿线灾情数据和分布情况，对灾害风险进行评级分类，在区域和国际层面共同开展风险分析，以实现知识共享和联合预测行动，提高协同效能。同时要建立起基于“一带一路”倡议的区域减灾防控体系。一是完善健全灾害管理不同阶段的防控机制，形成防灾、应灾技术层面区域互惠协同发展的机制体系，包括灾害监测与临灾预警合作机制、灾害救援与应灾受援合作机制、防灾减灾救灾技术合作机制、区域巨灾成本再分配机制、军民一体救援合作机制、国际法律协调机制、“一带一路”减灾救灾论坛和联盟等。二是通过双边、区域和多边合作安排，利用地理空间数据、社交媒体数据和无线网络传感器数据为沿线灾害风险开展安全性评价，加速救援信息化管理体系建设，协助地区和国家加强态势感知能力、应急反应能力、队伍建设能力、战略投送能力、资源整合能力，为地区和国家提升应灾能力提供合作支持。

４．维护践行国际多边灾害合作倡议，引领塑造大国灾害管理机制良性竞合

联合国会议通过了与国际救援有关的一系列承诺和声明，《２０１５—２０３０年仙台减灾框架》被视为当前防灾减灾国际合作的纲领性文件。鉴于“一带一路”沿线国家涉及的自然条件复杂，具有鲜明的区域特征，其标准对于《仙台救灾框架》下的联合国国际救灾机制标准建设具有补充作用。一方面，中国要在国际双多边场合支持联合国在防灾减灾救灾、安全生产和应急响应领域国际合作中发挥重要作用。在联合国机制层面，支持联合国ＨＡＤＲ体系，推动救灾机制改革，扩大联合国救灾合作机制对“一带一路”沿线区域的适应性与覆盖面。在联合国行动层面，推动“一带一路”救援机制、标准与联合国国际标准对接，建立“一带一路”国家联建、联训、联合演练模式。另一方面，确保通过全球多边机制促进共建“一带一路”灾害管理合作。“一带一路”灾害管理合作本质上属于全球治理范畴，在灾害管理领域形成的全球相互依赖关系要求充分发挥国际机制的全球灾害管理公共产品的提供功能，以实现有效的灾害管理合作。一是要强化双多边灾害联动响应，以东盟“１０＋３”、东亚峰会、东盟地区论坛和东盟防长扩大会等多边机制平台为开展地区灾害管理合作的重要依托，支持由不同国家承办举办人道主义救援演练，加强沿线国家对防灾减灾问题的关注与合作。二是引领塑造大国灾害管理良性竞合。在大国灾害救援竞争合作层面，需立足无歧视人道主义基本立场，与大国在现有地区多边框架和“一带一路”救援体系下积极接触，探寻利益共同点，共谋“一带一路”灾害管理合作发展。

六、结语

人类社会的发展进程，既是利用自然资源以满足发展需求的历史，也是抵御和抗争各种灾害以延续生存的过程。高质量共建“一带一路”，防灾减灾救灾是重点领域。东南亚地区是共建“一带一路”至关重要的战略前沿地带，中国和东盟国家地缘相近、山水相连，同处全球自然灾害最严重的亚太地区。长期以来，中国始终坚持以人为本、力所能及、守望相助的原则，统筹发展与安全，与东盟共同规划中国—东盟灾害管理合作，共同提升自然灾害防治能力，为推动构建人类命运共同体作出积极贡献，在减灾救灾等方面积累了宝贵实践经验。与此同时，中国与东盟合作凸显出的受援国对主权问题的考虑、地区和国家政策法规和标准不一、防灾应灾科技水平差距较大、救灾国际合作与竞争并存等“堵点”为深化一带一路”灾害管理合作提供了重要启示。

中国与地区和国家灾害管理合作表明，“一带一路”灾害国际救援并非只是地理概念，也是一个多边概念，是国际机制、国际关系、国家战略的耦合。灾害管理合作也是我国大国外交和周边外交的重要命题，中国除提升自身救灾实力外，还需加强对沿线地区和国家救灾的机制对接能力、体系创设能力、议题设置能力、博弈竞争能力。在具体实践中，落实“一带一路”灾害救援机制化需从临灾应急合作转向常态机制合作、从传统友好国家到全域覆盖、从碎片化合作到体系化统筹、从灾害救援合作到灾害管理合作、从非传统安全合作到传统安全合作。东盟灾害管理合作对“一带一路”沿线发展中国家具有基础性的指导意义，应积极推进沿线地区和国家救灾机制与“一带一路”倡议对接、功能扩容、能力建设、政策落实，最终构建符合联合国可持续发展目标与“一带一路”灾害国际救援体制机制相融合的救灾合作体系。

责任编辑：秦开凤