检察公益诉讼视角下街镇基层综合执法机制的完善建议

摘 要：检察公益诉讼制度是监督行政执法、促进依法行政的重要一环。通过考察基层检察机关办理的涉街镇行政公益诉讼案件，梳理相关线索来源、办案领域、整改落实情况，可以发现当前街镇基层综合执法存在衔接不畅、效果不佳、反馈不力等问题，影响基层综合行政执法改革有效落实。对此，检察机关应加强对街镇基层综合执法的公益诉讼检察监督，强化府检联动，推动街镇与相关职能部门落实“街乡吹哨，部门报到”机制、加强行政检查与行政处罚衔接，促进街镇成效式执法，形成执法监督合力，加强涉民生问题监督力度，不断完善街镇基层综合执法机制。

关键词：检察公益诉讼 街镇基层综合执法 行政处罚 行政检查

基层实施综合行政执法改革，不是在物理意义上将执法职能、执法权力集中到一个部门，而是通过推进行政执法权限和力量下沉、执法机构和资源整合，从根本上解决“管得到的看不到”“看得到的管不到”的基层社会治理弊端。［1］党的十八大以来，党中央和国务院多次发文强调基层综合执法体制机制改革。2023年9月，国务院办公厅印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》（国办发〔2023〕27号）要求，2024年底前研究制定各部门行政执法事项目录，并对已经下放乡镇、街道的行政执法事项至少进行一次评估，对基层接不住、监管跟不上的及时予以调整。实践中，街镇基层综合执法存在哪些问题、困难，亟需进一步梳理明确。

当前，检察机关公益诉讼检察也承担着一部分行政执法监督职能，尤其是针对街镇行政执法不作为、乱作为继而导致国家利益、社会公共利益持续受到侵害的情况，可以督促街镇依法行政，推动弥补社会治理漏洞，健全执法机制。本文拟以天津市东丽区人民检察院（以下简称“东丽区院”）近三年涉街镇行政公益诉讼案件为分析样本，总结梳理当前街镇综合执法面临的问题、困难，以期对完善街镇基层综合执法体制机制有所裨益。

一、涉街镇基层综合执法检察公益诉讼监督情况

（一）办案数据情况

2021年至2023年，东丽区院共立案办理以街道办事处为监督对象的行政公益诉讼案件156件，制发检察建议143份。三年涉街道立案数占全年立案数比例分别为71.4%、83.3%、76.7%，平均占比77.1%，检察建议数占全年检察建议数比例分别为71.9%、89.5%、85.2%，平均占比82.2%。由于街道行政监管职责以及行政检查、行政处罚事项较多，因街道不作为致使社会公共利益受到侵害仍是公益诉讼监督的重要方面。

（二）线索来源情况

在履行公益诉讼检察职责中发现线索74件，占比47.4%，依托“网格+公益诉讼”机制发现线索56件，占比35.9%，行政机关移送线索20件，占比12.8%，刑事检察部门移送线索5件，群众举报投诉1件。东丽区院在通过自身履职发现线索外，依托与区网格化管理中心构建的信息共享机制在群众举报投诉信息中筛查损害公益线索，先后针对电动自行车违规停放充电、堵塞楼层疏散通道、安全出口，窨井盖缺失破损，电梯安全隐患，道路坑洼等民生问题开展公益诉讼监督。此外，积极构建府检联动机制，依托“河长+检察长”“消防+公益诉讼”等协作机制，从行政机关获取线索。

（三）办案领域情况

办案领域中，安全生产领域案件78件，占比50.0%，涉及道路交通安全3件，电梯安全9件，行洪安全5件，井盖安全5件，生产经营安全4件，铁路安全12件，消防安全40件。由于东丽区城市化进程，较多还迁小区物业公司退场，街道未能有效接管，住宅小区消防安全、电梯安全、井盖安全隐患较多。生态环境和资源保护领域案件62件，占比39.7%，涉及古树名木保护3件，大气污染24件，固体废物污染17件，水污染7件，污水外溢11件。生态环境和资源保护是街道监管职责的重要方面。但街道往往未能落实河湖长制相关要求，对河湖、村街沟渠存在监管不到位的情况。另外，药品安全领域5件，无障碍环境建设领域4件，公共卫生领域4件，个人信息保护领域2件，公共安全领域1件。

（四）回复整改情况

未出现街道超期回复检察建议情况，但经统计，街道回复时间在到期前一周的数量最多，有71件，占比49.7%。此外，回复时间在到期前2天、前1天、到期当天的有41件，占比28.7%。整改落实情况可分为4种：一般性整改、成效式整改、行政处罚、建章立制。“一般性整改”是仅回复相关整改措施及整改结果，未通过数字化表述说明整改成效。“成效式整改”是以数字化表述载明整改成效，如“累计清理辖区楼道堆物207处，共计13吨”。其中，“一般性整改”数量最多，有98件，占比62.8%，“成效式整改”数量次之，有56件，占比35.9%，“行政处罚”“建章立制”数量分别为9件、3件。整体而言，街道回复整改落实情况一般，回复质量较低，未能说明全部整改情况，未附整改数据、前后对比图片，整改落实成效不明显。

二、街镇基层综合执法面临的问题与困难

（一）执法衔接不畅

1.“街乡吹哨，部门报到”工作机制未有效落实。街镇基层执法部门与相关职能部门间仍缺乏一定的配合，存在管理执法衔接不畅等问题。例如电动自行车违规停放充电专项监督案件中，街道表示，针对社区居民的电动自行车“飞线充电”等消防违法行为，其仅有监督管理职责，没有行政处罚执法权限，只能联合社区进行劝离，但监管效果不佳。

2.行政检查与行政处罚衔接不畅。针对某些事项，街道办事处仅有行政检查权，需要将违法线索移送相关职能部门，但存在移交线索不力情况。原有执法部门和乡镇（街道）之间协作配合不足、信息共享不畅等问题较为严重。［2］例如，东丽区院发现各街道上报的非法行医有效违法线索较少，但近年来非法行医行政处罚案件却很多。

（二）执法效果不佳

1.执法存在难度。当前管理工作仍处于“运动式”“突击式”“集中式”整治。对占路经营、楼道堆物、非法广告、违法建设等城市管理顽疾，未形成齐抓共管工作格局和长效管控机制，从根本上解决问题。例如，街镇对于生态环境和资源保护领域、安全生产领域的执法力度不足，上述问题具有反弹特征，街镇对于如何根治问题缺乏针对性的管理执法举措。

2.重管理轻执法。东丽区院近三年公益诉讼检察案件中，涉及监督街镇行政检查事项53件，行政处罚事项75件，反映出街镇在行使行政检查权、行政处罚权上存在一定不足，其中有执法力量有限等客观因素，也存在街镇重管理轻执法、不想行使执法权等主观因素，尤其是消防安全领域和环境卫生领域需要街镇重点关注，让行政执法切实长出“牙齿”。

（三）执法反馈不力

1.对群众投诉举报处理迟缓。依托“网格+公益诉讼”机制发现的线索占比36%，均为群众举报投诉一段时间后才开展监督的，街道在此期间内未及时妥善处理，致使群众反复投诉。例如某街道窨井盖安全监督公益诉讼案件中，群众因窨井盖缺失致使其摔倒受伤，于2023年7月举报投诉后，至2023年11月街道仍未进行处理。

2.对公益诉讼检察重视不足。部分街镇对公益诉讼检察职能了解不多，尚未认识到其在推动完善行政管理工作和执法工作的重要作用，对检察建议反馈不力，落实效果不突出。

三、完善街镇基层综合执法机制的建议

（一）完善街镇基层综合执法衔接

一是推动落实“街乡吹哨，部门报到”工作机制。对街镇发现的需要多部门协同解决的问题，加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。［3］对于相关部门推诿的，街镇及时将相关情况上报区县政府进行处理。二是加强行政检查与行政处罚衔接。对于街镇行使检查权不力致使相关领域行政处罚案件较多，区县职能部门可反馈司法行政部门督促街镇履职。对于街镇移送区县职能部门的违法行为线索，可明确移送标准，防止推诿。三是加强执法衔接环节公益诉讼检察监督。检察机关可调查食药等领域行政检查、行政处罚情况，对于怠于行使行政检查权、行政处罚权致使社会公共利益受到侵害的，可制发公益诉讼检察建议督促履职，同时可推动制定相关协作文件，规范执法衔接。

（二）提升街镇基层综合执法效果

一是加强成效式执法。推动街镇高度重视公益诉讼检察工作，针对监督的执法问题及发现的高频次、共性问题，建立长效管控机制，开展重点领域和区域治理，必要时上报区县职能部门或区县政府进行处理。二是形成执法监督合力。检察机关可牵头联合相关部门，整合资源，形成齐抓共管工作格局。如针对生态环境和安全生产领域执法问题，联合相关职能部门开展专项监督，推动出台专项行动方案，为街镇执法提供有力支持，共同根治城市管理顽疾。三是确保整改成效。检察机关要及时跟进监督街镇整改落实效果。对易反弹问题组织街道、职能部门召开圆桌会议，研究制定长效管理措施，或及时向政府、人大、政协汇报有关情况。

（三）加强涉民生街镇基层综合执法

一是加强接诉即办。街道要力求做到“快速响应、高效办理、及时反馈、主动治理”。对于市民服务热线等群众举报投诉的社会治理问题高度重视，及时反馈处理结果，同时注重诉求研判。发挥信息技术在基层治理中的作用，加强智慧平台建设。二是加强涉民生问题监督力度。检察机关可重点针对消防安全、电梯安全、铁路安全等街镇执法不到位的民生领域常见问题加强公益诉讼监督，可与市民服务热线构建协作机制获取相关线索。三是加大公益诉讼检察宣传力度。充分借助各类媒体平台，通过发布涉民生类典型案例、召开新闻发布会等方式加强普法宣传，提升街镇等行政机关对公益诉讼检察的理解与支持，扩大公益诉讼检察社会影响力。