文物和文化遗产保护行政公益诉讼的 实践与规范

摘 要：近年来，检察机关立足公益诉讼检察职能，在文物和文化遗产保护领域发挥积极作用，积累了有益探索经验。但是，文物和文化遗产保护行政公益诉讼依然面临公益损害情形复杂多样影响准确认定、多重因素交织容易产生“依法履职”争议、公益受损问题整改难制约监督效果等实践难题。对此，可通过完善包括实际损害和严重损害风险在内的公益损害认定规则、构建层次化的行政机关“依法履职”评价体系、以公益诉讼履职助推形成文物和文化遗产共治共享的治理格局等路径，进一步探索以行政公益诉讼高质效办案促进文物和文化遗产高水平保护。

关键词：文物和文化遗产保护 行政公益诉讼 “严重损害风险”判断标准 “依法履职”评价体系

近年来，文物和文化遗产保护检察公益诉讼普遍经历了由“借道”环境保护、国有财产保护等法定办案领域，逐步到常态化探索推进的过程，成为公益诉讼拓展新领域的重点。实践中，检察机关通过督促协同行政机关加强对文物和文化遗产的综合保护和合理利用，取得积极成效，也同时面临损害判断难、职责界定难、问题整改难等现实困境。当前，文物和文化遗产保护日益得到重视和关注，如何有效破解难题进一步提升行政公益诉讼办案质效，为完善文物和文化遗产的保护传承利用提供更好检察助力，具有重要意义。

一、文物和文化遗产保护行政公益诉讼绍兴实践

近年来，浙江省绍兴市检察机关积极开展文物和文化遗产保护领域行政公益诉讼实践探索，主要有以下工作特点：

第一，立足区域文化特色，助力古城文脉延续。绍兴是全国首批历史文化名城之一，有桥乡、水乡、名士之乡等美誉。检察机关因地制宜将公益诉讼融入到加强古城保护和文化传承等中心大局中推进，围绕古桥、大运河文化遗存、名人故居、革命旧址、牌坊台门等地方特色文化资源，做实做优行政公益诉讼案件，夯实发展根基。随着实践推进，纳入检察公益诉讼监督视野的不仅包括国家级、省级重点文物保护单位，还涵盖低级别文物保护单位、一般不可移动文物；不仅包括文物资源，还涵盖世界灌溉工程遗产、农业文化遗产等类型，逐步形成突出重点、兼顾全局的文物和文化遗产保护公益诉讼工作格局。

第二，聚焦难点堵点，切实提升监督质效。加强与行政机关的协作联动，推动人大监督、政协民主监督与法律监督同向发力，协同解决行政执法难题，积极探索办好具有示范引领意义、能够彰显公益诉讼制度优势的难案，助力文物和文化遗产保护提质增效。比如，针对私有产权分散于10余户的中共浙江省工作委员会旧址损毁程度严重的情况，检察机关在督促履职的同时，多方协调促成属地政府与产权人签订修缮协议，并推动争取落实修缮经费，修缮后的旧址重新作为爱国教育基地向公众开放，取得良好社会效果，是共促解决私有产权文物保护难题的有益探索。

第三，坚持多措并举，凝聚公益保护合力。深化创新文物和文化遗产保护的方法路径，探索建立完善跨部门、跨区域协同保护机制，吸纳文物和文化遗产保护领域专业人才加入“益心为公”志愿者、专家库，不断优化公益诉讼工作的社会支持体系。比如，检察机关与绍兴市历史文化名城办公室签订协作配合意见，并依托绍兴古城保护利用信息管理系统，共同设立绍兴古城保护公益诉讼检察创新实践基地，探索以数字赋能、优势互补助力提升古城保护效能。

二、文物和文化遗产保护行政公益诉讼的实践难题

（一）公益受损判断难影响损害事实认定

一方面，文物和文化遗产领域不同类型保护对象的损害判断标准不一致，文物是否受损、损害程度、修复难度等问题需要专业判断，部分还欠缺科学统一的评估方法和标准，导致难以准确界定；非物质文化遗产则因其无形性、活态性等特征，是否存在保护传承不力或困境等公益受损情形也需要专业评判。而检察机关专业知识相对欠缺，认定难度较大，实践中督促及时恢复明显的、直接的公益受损情形占比更高。另一方面，文物因其不可再生、不可复制、不可再创造等特点，被损坏或者灭失将直接导致其所体现的文物资源价值受损或灭失［1］，使得预防性保护尤为重要。虽然预防性行政公益诉讼已有一定实践探索，但是因其突破了事后救济原则，关于严重损害风险的判断标准或者规范指引还未统一建立，对公益受损事实的认定易引发争议，需要更加审慎。比如，一些有历史价值、文化价值和社会价值的建筑，因未被纳入文物、历史建筑等保护体系而面临损毁风险，但对于其价值内涵的认定需要经过专业程序，有时难以得到及时有效保护。

（二）多种因素交织导致容易产生“依法履职”争议

第一，文物和文化遗产保护领域所涉保护对象类型多样，部分保护对象身兼多重法律属性，比如，既属于文物，又属于烈士纪念设施等；部分保护对象涉及多种公共利益要素，比如，历史文化街区、传统村落等综合性文化资源……前述保护对象由多个行政主体从不同角度实施监督管理，难免出现职责交叉、边界不明等问题。第二，文物和文化遗产保护领域所涉保护对象特殊，涉及文物和文化遗产本体、与文物和文化遗产历史风貌相协调的周边环境、文物和文化遗产的传承利用等综合保护管理，对应多个行政主体，可能涉及行业主管部门之间、行业主管部门与属地政府之间的关系，跨部门信息不对称、跨区域协作不畅、部门相互博弈等问题时有发生；第三，文物和文化遗产保护的部分法律规定模糊，也是产生争议的重要因素。比如，不属于文物等性质的世界灌溉工程遗产，无法依据《文物保护法》等相关法律保护，也无其他明确规定，导致难以确定监管主体及具体职责。前述情形反映在行政公益诉讼实践中，带来的则是如何界定负有监督管理职责的行政主体、督促履行何种具体监管职责、是否履职到位等“依法履职”判断难题。

（三）公益受损问题整改难制约公益保护实效

文物和文化遗产领域公益受损问题整改难度大是行政公益诉讼办案实践中常见的问题。第一，在保护修缮成本较高等公益受损状态恢复难度较大的案件中，文物保护等专项经费短缺、行政监管协作不够等现实因素，往往影响整改工作顺利推进。第二，具有长期性复杂性、牵连多方利益等特点的公益受损问题不在少数，处理不当容易产生矛盾等不良影响，整改推进难度大，整改周期随之延长。比如，私有产权文物经常面临产权者众多难以协调、日常保养修缮难以落实等公益与私益平衡难题。第三，因行政执法力量不足、文物和文化遗产价值内涵未能有效展示导致关注度不够、公众文物保护意识有待加强等种种因素，部分违法行为或损害情形容易反弹。比如，有的位于拆迁地块的低级别文物虽然被原址保留，但拆迁环境杂乱，日常保护管理难度大，建筑构件失窃等情形易发；有的涉农文化遗产容易受到气候因素、现代科技冲击而被影响或荒废，因难以调动相关利益主体的保护传承积极性，制约整改实效。

三、文物和文化遗产保护行政公益诉讼的规范路径

（一）完善公益损害认定规则

基于文物和文化遗产的不可逆特征以及进一步发挥检察公益诉讼预防性功能的实践需求，文物和文化遗产保护领域内的公益损害包括实际损害以及严重损害风险，其中如何认定存在“严重损害风险”是探索开展预防性行政公益诉讼的重点。

关于实际损害的认定，文物和文化遗产受损的表现形式复杂，有根据社会常识、生活经验就能明确判断的情形，如在古建筑本体上刻划、损坏古建筑构件等物理性破坏。但是，更多的是难以直接认定需要专业判断的情形，对检察机关调查取证方案的有效性、现场勘察的规范性、调取证据的全面性均提出较高要求。对此，检察机关可结合现有不同类型文物保护中行业指标等保护标准，通过委托专家或者鉴定机构对有关专业问题作解释说明，并发挥相关部门的协作联动职能，对涉案文物和文化遗产的类别、价值、损毁情况等进行商议评估［2］，进而做出准确判断。

关于严重损害风险的认定，一般来说，从法律界定的角度，包括两方面的要求：“一是某一行为经证实具有充分的盖然性将导致损害结果发生；二是该行为所致损害的程度为严重或者无法恢复的威胁。”［3］从立案标准的角度，可“基于作为常识的经验教训、相关案例确认的发展规律以及风险防控、应急管理确立的等级标准等进行综合判断。”［4］结合文物和文化遗产保护领域特点，具体可从三个维度展开认定：第一，法律法规规定的禁止性规定、行业标准中的强制性标准以及行政机关制定的行业领域重大事故隐患判定标准等。比如，行政机关联合开展文物消防安全隐患排查整治工作中确定的突出问题隐患、文物行政部门制定的《文物行业重大事故隐患特征清单》等，是基于行政执法实践中易发频发情形进行预判而制定的，前述问题隐患的“重大”判断具有行政领域的专业性，也是判断存在“严重损害风险”从而启动预防性公益诉讼的重要参考。第二，基于专业科学判断，损害风险已经达到将导致文物和文化遗产灭失、濒临失传等不可挽回或恢复成本高的损害程度。比如，在城乡建设等重要行政政策即将推出或正在实施的过程中，经过鉴定评估等程序认定有保护价值但无保护“身份”的古建筑，即将面临被拆除风险。第三，办案指引或典型案例中关于“严重损害风险”认定的规则，也是应参照的实践范本。为使风险标准的认定更加清晰，可考虑根据文物和文化遗产类型、常见风险隐患类型等，分别逐步建立认定“严重损害风险”的基本框架与评估指引。

（二）构建行政机关“依法履职”评价体系

第一，确定“负有监督管理职责”的行政机关，这也是判断是否“依法履职”的前提。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》的相关规定，在认定监督管理职责时，主要应以法律法规规章规定的行政机关法定职责为依据，参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等来确定。针对不同行政机关对同一保护对象的应监督事项均负有监管职责，或者同一保护对象涉及需要多个行政机关同时履行监管职责的多个应监督事项时，应综合研判履职能力或履职预期结果来确定监督对象。［5］在需要监督多个行政机关时，可通过磋商、公开听证等程序来推动进一步明确职责分工与具体协作，以达到整体推进、系统保护等效果。而针对职责不明、职责规定相对概括等规定不够明确且确有监督必要性的情形，结合行政公益诉讼督促及时保护受损公益的效果导向，可通过府检联席会议、专家论证、多方会商等方式，从与保护对象关联度高、具备统筹协调能力、有利于实现保护管理等角度，最终确定监督对象。

第二，具体认定行政机关是否履职到位，可从“履职结果+履职行为”两方面，开展递进式的综合判断：其一，从履职结果而言，公益受损问题是否得以有效解决或者风险隐患是否得以彻底消除，是需要评价的首要因素。文物和文化遗产保护领域的专业性决定了保护修缮等问题整改的严谨性、复杂性，因此可引入专业验收、第三方评估等公开程序来认定受损公益是否得到有效保护。其二，从履职行为而言，主要可从行政机关有无穷尽相关法律规定赋予的行政监管手段、有无制定制止违法行为、保护修缮等有效整改方案并予以实质推进等方面进行评价。此外，行政机关是否存在明示或默示拒绝履职的行为，是相对直观的评价因素，除了行政机关抗辩事由成立、公益已经得到有效保护等情形，一般应依法提起诉讼。

第三，审查行政机关未能在法定期限内依法履职的抗辩事由是否成立。实践中，行政机关大多反映存在问题复杂处置难、整改推进协作难、修缮程序审批周期长等履职客观障碍。检察机关主要审查相关事由是否确属客观障碍、履职困难与客观障碍之间的关联性、情况紧急或者将进一步扩大的公益受损状态有无得到应急处置等。对于行政机关抗辩事由成立的，在检察建议回复期限届满后不宜立即提起诉讼，因客观障碍一般将随着时间和条件的变化而发生变化，检察机关跟进监督时需及时评价是否存在无故拖延，发现客观障碍消除后行政机关仍未及时履职，应以“诉”的确认体现司法价值引领，确保监督刚性。

（三）以公益诉讼履职助推提升治理效能

第一，推动破解文物和文化遗产保护深层次难题，促进协同共治、长效长治。在公益诉讼办案程序中常态化嵌入第三方参与机制，强化外部智力支持，邀请专家、“益心为公”志愿者等参与疑难复杂案件的公开听证、效果评估、跟进监督等，使案件处理更为精准规范。同时，充分发挥行政公益诉讼协调推动多元共治的优势，通过加强府检联动、圆桌会议以及代表建议、委员提案和检察建议双转化机制等方式，汇聚厘清职责、化解争议、落实资金等的多方智慧，深化系统治理，实现最优监督效果。

第二，立足行政公益诉讼案件，助推形成公众参与保护、共享成果的模式。一方面，通过发布典型案例、设立公益诉讼创新实践基地等方式，宣传文物和文化遗产司法保护实践做法与成效，助力提高公众保护意识、引导公众提供违法线索，凝聚社会共识。另一方面，探索延伸推动行政机关充分挖掘、阐释涉案文物和文化遗产蕴含的价值内涵，并在科学论证的基础上将文物和文化遗产保护与城市更新、文化旅游等项目有机融合，促使保护成果更贴近生活、更容易感知，让涉案文物和文化遗产真正“活”起来，形成保护好、传承好、利用好的良性循环。