优化产业政策，关键是加快政府转型

颠覆性技术创新天然具有的不确定性，会给经济活动带来两个重大变化：

一是规模经济不再那么重要，甚至过早追求规模经济是危险的。此时，若继续实施选择性产业政策，一旦选错技术路线就会导致全军覆没，甚至由此失去技术开发的先机。20世纪80年代日本在高清晰电视上选择模拟技术而失败的惨重教训，今天依然具有鲜明的警示价值。

譬如，是否需要尽早确定5G发展的技术路线，对此可能要持更加慎重的态度，因为未来何种信息通信技术会成为世界主导技术路线还有很大的不确定性。美国企业家马斯克计划发射上万颗卫星形成所谓星链或“天网”，这一构想就给当前的5G技术通信网络带来巨大挑战。

也许有人认为天网技术太超前，就像当年高清电视技术路线之争中，日本也有专家认为数字技术的传输数据量太大，短时间根本无法商业化。但事先谁能预测到，美国一家小公司通过算法开发出压缩和解压缩技术，迅速降低数据传输成本，最终碾压了模拟技术，让日本此前的十多亿美元投资付诸东流？在技术前沿领域，谁都不知道什么技术真正有前景，这要通过竞争最终由市场筛选出来。因此，在颠覆性技术发展的早期阶段，规模经济没那么重要。

二是中小企业的选择权价值高度凸显。既然颠覆性技术的潜在最优技术路线掌握在某个中小企业手里，那么一个国家要在前沿技术竞争中取得优势，就必须发展足够多的中小企业。根据学者的历史经验总结，任何一次颠覆性技术创新出现之初，都会涌现大量中小企业在产品生产技术上进行“主导设计”竞争。只有被市场接受的主导设计确定下来之后，存活的企业才会转向降低生产成本的工艺技术开发。

鉴于事前无法确定何种主导设计将会在竞争中胜出，因此，在新一轮科技革命来临之际，一国只有发展足够多的中小企业来提供足够多样化的技术路线，才可能在全球竞争中占据优势。

这两个变化直接导致过去相对成功的选择性产业政策在新一轮科技革命来临的背景下丧失其价值，甚至会成为未来失败的根源和陷阱。如果说在技术路线明确的追赶阶段，牺牲掉中小企业的机会成本不大，而且规模经济的收益不低，那么，今天继续坚持选择赢家的产业政策就会非常危险。只有促进创新创业，放松市场准入，改善营商环境，让尽可能多的中小企业快速成长起来，才能在以创新驱动的经济发展中发挥重要的选择权价值。由此，如何实现产业政策范式从选择性向功能性的转变已经变得非常重要与迫切。

未来功能性产业政策必须包含科学政策。科学繁荣需要建立一系列制度安排，如以国家财政资金为主的融资机制、科学家在研究议题上的自主决策权、首位发现权制度和科学家共同体评价体系。这要求功能性产业政策必须包含高等教育和人才培养政策。

随着一个国家越接近技术前沿，研发活动就越来越重要，政府普遍性助推创新活动，帮助企业迈过创新死亡陷阱是必要的。

随着中小企业选择权价值越来越凸显，未来功能性产业政策应更好地包含竞争政策。强化竞争不是仅仅强化在位企业的竞争，更重要的一点是要高度重视新创企业的市场进入和持续成长。

真正实现创新驱动型经济发展，需政府调整在新发展阶段的职能，重新定位政府和市场的关系，并在此基础上重构央地关系，改变对地方官员的考核模式以形成促使他们支持转向功能性产业政策的激励导向。

未来政府应该考虑定位于“后勤型政府”角色。后勤型政府的本质是服务型政府，除了提供基础设施和法治等传统公共服务，未来需要突出两项重要公共服务，一是要为社会创造充分的科学和教育资源，二是提高人们承担风险的能力，提供各种社会保障机制，包括失业保障、终生就业培训，甚至在财政能力允许的条件下考虑提供全民基本收入计划。

（摘自《改革内参》）