提升国资、国企的创新整体效能

2023年6月，中办、国办印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，以提高企业核心竞争力和增强核心功能为重点，新一轮国企改革正式启动。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，面向中国式现代化目标对国企改革提出了更高要求。新时代新征程，如何正确把握国资国企改革的方向？如何准确理解以管资本为主的国有资产监管体制，推动国资监管改革？国有资本怎样当好耐心资本并促进新质生产力发展？如何发展混合所有制和建设世界一流企业？怎样落实好弘扬企业家精神和实现公平竞争等要求？针对上述问题，本刊特约记者专访了国务院发展研究中心研究员张文魁。

国资监管改革

是否比国企改革更超前一步

《领导文萃》：在党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，关于深化国资国企改革的部分，首先就提出完善管理监督体制机制。相对于党的十八届三中全会首先以较长篇幅提出积极发展混合所有制不同，这次全会着重提到国资监管体制机制，是否意味着国资监管改革要比国企改革更超前一步？

张文魁：这是个好问题。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的发展和提升。将两个《决定》联系和连贯起来学习，更加有助于领会和理解这种发展和提升。

二十届三中全会《决定》深化国资国企改革这一段，在内容排列顺序上，把完善管理监督体制机制摆在首要位置，并提出增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。这体现了中央的精神。而国资监管部门，在全会之前，也在有关文件和文章中提到了“先加强监管”的思维，譬如国务院国资委党委在《求是》2023年10月刊发的署名文章《深入实施国有企业改革深化提升行动》，就明确提出国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条不做好，国有企业其他改革难以取得预期成效。国务院国资委党委在《求是》2024年4月刊发的署名文章《不断创新发展中国特色国有资产监管体制》也提到，党的十八大以来，逐步探索形成了具有中国特色的国有资产监管体制，是社会主义市场经济的重要创新；我们必须牢牢把握我们党领导和发展国有企业的基本立场、重大原则、方法路径，在新的实践中不断创新发展中国特色国有资产监管体制。

二十届三中全会《决定》还指出：进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中；建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。我认为，这些精神，需要通过各有关管理部门战略协同才能得到较好贯彻。

二十届三中全会《决定》还明确规定：推进向中管企业全面派驻纪检监察组。实际上，这个体制已经开始在一些中管企业实行。这也可视为“完善管理监督体制机制”的极为重要内容。国务院国资委党委在《深入实施国有企业改革深化提升行动》的文章中就提到，健全以党内监督为主导，出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、财会监督、社会监督等各类监督贯通协同机制，强化企业内部监督。国务院国资委有关文件也明确指出，要把完善国资监管体制与健全国资国企全面从严治党体系结合起来，推动党内监督与其他各类监督力量高效联动、有力贯通。因此，未来深化国资国企改革，管理监督体制机制的网会织得更密。

《领导文萃》：那么，应如何正确理解以管资本为主的国有资产监管体制？未来应如何深化国有资本投资、运营公司改革？

张文魁：二十届三中全会《决定》提出，深化国有资本投资、运营公司改革。《决定》没有提到以管资本为主加强国有资产监管。以管资本为主，以及改组或组建国有资本投资、运营公司，是十八届三中全会提出的。十八届三中全会指出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。在过去十多年里，有关工作不断推进，国有资本投向得到一些改进，国有经济布局得到一些优化。国务院国资委还提出，加快建设世界一流资本投资公司，努力在重要行业和关键领域发挥好国有资本的引领带动作用，要求国有资本当好长期资本、耐心资本、战略资本。

总体来看，国有资本投资、运营公司在过去十年里尚处于试点状态。十年试点，到底达到了什么目的和效果？引出了什么结论和政策？譬如说，它们在推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中方面，到底发挥了怎样的作用？效果究竟如何？从实际情况来看，一些试点的国有资本投资、运营公司，在增量资本投向方面，可能是投往这些方向，但对于庞大的存量国有资产的布局优化和结构调整，国有投资、运营公司究竟发挥了多大作用？国有资本投资、运营公司的初衷主要是投入增量资本还是调整存量资产？如果主要是前者，那跟普通的产业投资基金有什么区别？更重要的是，每个国有资本投资、运营公司旗下有那么多的业务经营型国有企业，这些国有企业因为这项试点而变得更具市场化机制、拥有更多自主经营权，还是相反？这些问题都需要回答。因此，二十届三中全会尽管只是简单地提及“深化国有资本投资、运营公司改革”，但背后涉及的实际工作非常多。

国有资本当好耐心资本并促进新质生产力发展需要哪些改革

《领导文萃》：二十届三中全会《决定》与十八届三中全会《决定》相比，更加强调国有资本投往新质生产力方向，明确指出推动国有资本“向前瞻性战略性新兴产业集中”，“健全国有企业推进原始创新制度安排”，并且提出“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。那么，下一步管理监督体制机制的完善，以及国有资本投资、运营公司改革的深化，如何促进新质生产力的发展、促进耐心资本的发展？

张文魁：十八届三中全会提到，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。二十届三中全会强调“向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”，这三个“集中”，比十八届三中全会所讲的“更多”和“重点”，更有力度。二十届三中全会对新质生产力进行了大段论述，并专门提到了新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业。

二十届三中全会强调“向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”，这三个“集中”，比十八届三中全会所讲的“更多”和“重点”，更有力度。二十届三中全会对新质生产力进行了大段论述，并专门提到了新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业。

应该说，国有资本在过去几年里，的确加强了对高新科技领域和前瞻性产业的投入。国务院国资委的数据显示，截至xHkFdQd0V0dg2IEMCWUx2g==2023年底，中央企业在涉及国家安全、国计民生等领域的布局比重超过70%，近5年战略性新兴产业年均投资增速超过20%。一些国有企业也获得了不错的创新成果，甚至还催生了一些国资独角兽企业。国务院国资委也在一些文件、会议或文章中提出，健全国有企业打造原创技术策源地的政策体系和制度安排，加强基础性、紧迫性、前沿性、颠覆性技术研究；对原创性技术、基础性技术等研究开展中长周期考核激励；国有资本要着力当好长期资本、耐心资本、战略资本，等等。

总的来看，在战略性前瞻性产业体系中，在高新科技领域的重大创新谱系中，在对不确定性创新的投资格局中，国有企业和国有资本的表现相当一般。在全球都很关注的中国“新三样”（即新能源汽车、动力电池、光伏产品）产品中，主要是民企在生产、在创新；在数字技术尤其是人工智能技术的研发竞赛中，也主要是民企在赛跑；生物医药等领域大体也是如此。当然，也有不少高科技领域，譬如航天领域，是国企主导，但这与历史格局和进入壁垒有一定关系。

我们应该认真研究，国有资本是否真的更有条件、更有能力成为耐心资本？长期耐心资本这个英文词汇，其实在2004年经济合作与发展组织（OECD）颁布的《公司治理原则》中就已出现，意思是通过改善公司治理，增强投资者对公司的长期信任和期待，从而耐心地等待良好投资回报。国有资本是不是耐心资本？能否成为公司治理意义上的耐心资本？从我国的实际情况来看，在许多传统领域，国有资本有着无与伦比的耐心，即不管企业多么不赚钱，资本回报多么低，国有资本也不会撤出、国有企业也不会破产。我认为，这不是耐心资本的本意。在许多创新领域，面对极大的不确定性前景，国有资本如果想成为真正意义上的耐心资本，就应该构建成功耐心资本的机制，譬如对国企的业绩评价制度、对国企负责人的考核制度、对国企董事会的受托责任制度，等等，都应该进行大力度的改革。

《领导文萃》：既然二十届三中全会把创新和新质生产力提到如此高度，提出要推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力，而且国务院国资委等机构也已经提出要当好耐心资本，那么，下一步应该如何落到实处、见到实效？

张文魁：我认为，应该认真地研究和回答：国有资本是否能成为亲创新资本？国有企业能否成为亲创新企业？世界银行于近期公布的一份关于全球国有经济的研究报告，提出了这样一个问题：国有资本到底是一种催化物，还是一种约束物？实际上，从全球范围来看，国有资本、国有企业更多地分布于基础设施、公用事业、普遍性服务，以及重要资源、基础原材料、区域综合开发等领域。而在创新前沿领域，国有资本则不太活跃，国有企业很少出现。

亲创新资本有着追逐不确定性与风险的内生导向，有着分散风险与重配不确定性的灵活体系，有着收割相应利益或承担相应损失的配套机制。国有资本要成为亲创新资本，不仅仅是优化资本投向那么简单，也不仅仅是调整评价考核标准那么容易，而是可以与民间资本进行更多的联合。今后，应该更大程度发挥民间资本的作用。

创新前沿领域需要的是亲创新资本。我国的国有资本想要成为亲创新资本，并形成实效，究竟应该怎么做？国务院国资委已经提出，要推动国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，也就是把科技创新排在三个作用的第一位，这体现了强大的创新意识；先后印发的《中央企业加快打造原创技术“策源地”和现代产业链“链长”的指导意见》《关于系统推进中央企业科技创新激励保障机制建设的意见》，这是制度建设的有益探索；所提出要深入推进“一业一策、一企一策”考核，对原创性技术、基础性技术等研究开展中长周期考核激励，这是朝着正确方向前进的步骤。但仅有这些还远远不够。真正的亲创新资本，很难通过程式化考核，哪怕是中长周期考核来定义和催生。从国外的情况来看，淡马锡管理的国有资本，在成为亲创新资本这方面做得稍好一些，但也不是通过中长周期的考核来实现。此外，淡马锡在投资于真正原始的科技创新方面，在投资从0到1的产业创新方面，表现也非常一般。而亲创新的企业，有着角度独特的公司治理，国企的公司治理一般而言不具亲创新性质。

亲创新资本有着追逐不确定性与风险的内生导向，有着分散风险与重配不确定性的灵活体系，有着收割相应利益或承担相应损失的配套机制。国有资本要成为亲创新资本，不仅仅是优化资本投向那么简单，也不仅仅是调整评价考核标准那么容易，而是可以与民间资本进行更多的联合。今后，应该更大程度发挥民间资本的作用。二十届三中全会也指出：完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策；健全重大技术攻关风险分散机制，建立科技保险政策体系；提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性。我相信，如果这些政策能够真正落地，就会产生相应效果。

发展混合所有制和建设世界一流企业的前景如何

《领导文萃》：说到与民间资本的联合，那么是否意味着应该继续发展混合所有制？二十届三中全会对此有何论述？

张文魁：二十届三中全会《决定》的内容没有直接提及混合所有制。十八届三中全会曾专门指出积极发展混合所有制，并特别提到允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，还提到鼓励非公有制企业参与国有企业改革、鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。习近平总书记在十八届三中全会上对《决定》的说明中指出：全会决定坚持和发展cUXjhW9ICpVwbCWkwe4itKkvRr2TwwZMOqKUD9l36qQ=党的十五大以来有关论述，提出要积极发展混合所有制经济，强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。2020年颁发的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，则提出积极稳妥推进国有企业混合所有制改革；在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革，规范有序发展混合所有制经济；对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能；支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。

同时，我们也要看到，混合所有制在过去十年的发展中，也存在一些不足。譬如一些实行混改的国有企业的公司治理不规范、不完善，非国有股东的合法权利得不到保障，甚至非国有资本的董事在董事会中的投票决策权也得不到保障。此外，反向混改，即国有企业将纯民营企业改造为国有控股的混合所有制企业，在社会上也引起了许多议论。因此，混合所有制即使要继续发展，也应进行必要反思。

实际上，从国企的资产状况来看，国企目前更适合实行混改。在“国企改革三年行动方案（2020—2022年）”的实施中，解决国企办社会职能和其他历史遗留问题的工作全面扫尾，全国国资系统监管企业2万多个各类公共服务机构、1500万户职工家属区“三供一业”基本完成分离移交，厂办大集体改革和退休人员社会化管理等完成比例近100%；僵尸企业处置和特困企业治理任务基本完成，全国范围纳入名单的“僵尸企业”处置率超过95%；国企非主业非优势业务和低效无效资产清退任务清退完成率超过96%。在这三年中，混合所有制也有所推进，通过市场化方式累计引进社会资本超过9000亿元，2020年以来有86户国有控股上市公司引入持股比例5%以上的战略投资者。因此，如果下一步的国企改革要在此基础上继续推进有意义的混改，应该具备基础条件。

但是，国企混改在经营机制转换、公司治理转型方面是否发生了足够的“化学反应”？也就是说，经营机制是否实行了市场化？公司治理是否实现了法治化？现在看来还不是这样，尤其是国有控股的混改企业更是存在这方面的不足。《深入实施国有企业改革深化提升行动》一文就提到，通过实施国有企业改革三年行动，国有企业改革发展取得重大成果，但一些长期制约国有企业发展的体制机制弊端尚未彻底破除。应围绕提升活力效率深化改革，进一步完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制，要分层分类动态优化党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大”决策机制，配齐建强董事会，加强外部董事队伍建设，提升国有企业公司治理水平。对于混改企业，2020年颁发的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出：对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度；对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。这份文件的具体落实，应该下大气力。

《领导文萃》：经营机制转换和公司治理转型，对国企改革的深化而言，的确难以回避，这也关乎建设世界一流企业的进程。针对我国企业建设世界一流企业，国家有关文件就提出了“产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代”的十六字标准。二十届三中全会也提出加快建设更多世界一流企业，如何理解这里的“加快”和“更多”？

张文魁：“更多”，意味着我国已经有一些企业进入世界一流企业行列。“加快”，我觉得反映出一种紧迫感。我国的一些国企，如果单从个头规模来看，动辄几万亿元的资产、几千亿元的营业收入，在全世界也是一流规模。我国的确有数以百计的企业进入美国《财富》杂志500强企业榜单，许多人也习惯于将这些企业称为“世界500强”。我国进入这个榜单的企业，绝大多数是国企。不过，我国这些上榜企业与欧美国家的上榜企业相比，经济效益存在明显差距，这也体现了在产品卓越方面、治理现代化和其他方面的差距。《人民日报》2024年8月16日刊发的国务院国资委领导署名文章《深化国资国企改革》就指出：必须清醒认识到，一些影响国有企业发展活力和内生动力的顽瘴痼疾尚未完全解决，一些企业仍然存在资产收益率不高、创新能力不足、价值创造能力不强等问题，与构建高水平社会主义市场经济体制的要求不适应。

我在长期研究中发现，管理部门很容易落入“考核迷信”陷阱。实际上，许多貌似科学、详细的考核在短期具有迷惑性，而在长期具有背离性。世界一流企业是在市场竞争中，尤其是在开放性竞争中拼出来的，不是在政府部门的指标中算出来的。因此，我们需要考核，但千万不能迷信考核。

国务院国资委针对有关问题，也开展了一些工作，譬如调整考核指标，实行“一利五率”考核，并要求“一利稳定增长，五率持续优化”，即利润总额、净利润和归母净利润协同增长，净资产收益率、全员劳动生产率、营业现金比率同比改善，研发投入强度和科技产出效率持续提高，整体资产负债率保持稳定。我在长期研究中发现，管理部门很容易落入“考核迷信”陷阱。实际上，许多貌似科学、详细的考核在短期具有迷惑性，而在长期具有背离性。世界一流企业是在市场竞争中，尤其是在开放性竞争中拼出来的，不是在政府部门的指标中算出来的。因此，我们需要考核，但千万不能迷信考核。

企业家精神释放和公平竞争环境营造能否落地

《领导文萃》：二十届三中全会提出，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。这是否可以更好引导企业走长期主义道路、更好聚焦主责主业，从而更有助于加快建设世界一流企业？下一步监管层面如何评价国企的核心功能的完成程度？如何平衡企业市场竞争力与保障核心功能的能力？

张文魁：我国一些国有企业承担着重要战略使命，但这种使命并不直接体现于经济效益，而且很可能在短期内会消耗经济效益，因此进行专门评价是需要的。不过，战略使命评价是一个新生事物，而且不容易进行科学量化，甚至有些所谓的战略使命还具有主观性。也就是说，战略使命评价可能更倾向于“一企一评”，那么就可能导致较高的谈判成本，乃至失去一些客观性和合理性。此外，战略使命和核心功能，如何与已有的“一利五率”相衔接，如何与经济增加值核算相配套，都是实际问题，都需要在实际中一一加以解决。总而言之，在战略使命和经济效益之间需要寻找合理平衡，在核心功能和市场竞争之间需要寻找平衡。

我在此强调：各种核算和评价，都无法代替企业家精神。二十届三中全会也提出，完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神。深化国资国企改革，千万不能忽略这一点。

《领导文萃》：国资国企改革，不只是涉及国资国企自身，也涉及民营企业和民营经济，因为改革不到位，就难以形成公平的竞争环境。您曾提出，应该构建我国企业发展基本政策，其基本取向就是如何维护企业之间，主要是不同所有制企业之间，以及内外资企业之间的公平竞争。实现公平竞争面临哪些政策难点？如何促进国有企业与民营企业、外资企业的公平竞争？

张文魁：我国国有经济非常庞大，截至2023年底，全国国资系统监管企业资产总额达317万亿元，其中国有资本大约100万亿元。如果深化改革，能将这么庞大体量的国有资产盘活，提高国有资本回报，我们国家的经济就会更繁荣，人们就可能获得更多红利。至为重要的是，通过深化国资国企改革以形成公平竞争的发展环境，对于我国建立完善的市场经济体制，对于我国形成有强大竞争力的企业群体，对于我国人民变得更加富裕，都必不可少。

二十届三中全会指出：坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策；深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放；推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通；加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一大市场和公平竞争的各种规定和做法；完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。这些重要论述，有许多内容在此前的中央有关文件和有关会议中都已出现，但要落地并不容易。下一步改革，最重要的就是落地落实。