作为公法之债的行政事业性收费

摘要：行政事业性收费是德国公法债权－债务关系的一种类型。这种相互给付关系，基于公权力主体与个体所处的不同社会生产分工位置而产生。公权力主体提供的公共给付，以及其中包含的劳动与社会生产密不可分。这种客观联系要求收费所依托的、可作单独归属的公共给付按照生产的逻辑，不断细化、优化与专业化。德国法对行政事业性收费的规制遵循上述认知，强调行政事业性收费的本质是以行政专业化为导向的公法之债。如果将德国放在欧盟成员国与欧盟内部统一市场组成部分的位置上看待，这层公权力主体参加社会分工与经济生产的特征更加突出。

关键词：行政事业性收费；收费立法；收费监管

一、引言

收费是一种什么现象？它因何而起？对此，德国普通民众的答案是：“收税，是为了让行政体制得以存在；收费，是为了让行政体制为我办事”。这个答案敏锐地指出了关于收费现象的两个底层逻辑：第一，在收费现象中，行政体制的角色设定是机械化的。它由人们创设，并且能够实现某些功能。第二，在收费现象中，人们之所以向行政体制支付金钱，是因为在特定情境中，行政体制实现了人们的某些专属需求。

这也是德国联邦宪法法院始终坚持的观点——行政事业性收费是以行政专业化为导向的公法之债。所谓公法之债，指行政事业性收费是公法上的金钱给付（Geldleistung），它与公共给付实质请求权绑定；同时，该公共给付实质请求权由公法规范确立。

联邦宪法法院界定行政事业性收费的性质，是为了厘清收费与收税的法源根据。德国基本法第十章财税专章，确立了区别于一般性立法与行政事务权限分配的财税权限分配规则，其中第105条第1、2款确立了联邦与各州的税收立法权分配。对此，联邦宪法法院认为，税收立法权分配的宪法条款不能适用于收费立法。这是因为收费虽然是财政收入的一种，但它并不直接来自国家税收权力，而是产生于收费主体提供的公共给付。由此，它的立法权与行动权只能来自联邦与各州在一般性立法事务与行政事务中的权限分配条款。

至此，德国行政事业性收费存在联邦与各州两条并行的立法支线，二者在实质内容上差异微弱。在联邦层面，行政事业性收费法律规范体系由《联邦行政事业性收费法》《联邦行政事业性收费一般条例》和联邦各个部、局在职权范围内制定的行政事业性收费特别条例组成。本文以《联邦行政事业性收费法》为主要规范文本。

《联邦行政事业性收费法》的前身是1970年颁布的《行政费用法》。其时，立法者意图通过《行政费用法》解决两个问题：一是明确联邦在行政事业性收费方面享有立法权限；二是协调行政行为与行政收费行为。直至2013年被取代，《行政费用法》几乎没有任何规则内容方面的推进。它只为行政事业性收费提出了框架，却没能在适用过程中发展出一套关于行政事业性收费的统一规则。无论是行政机关，还是相对人，在确定某项行政事业性收费的设置是否合法时都需要在130项收费授权条款和近100部具体收费规范之中筛查。此外，在如何判断某项行政事业性收费数额是否合理的问题上（即：为公共给付确定“交易价格”），《行政费用法》提供的是等值原则（Äquivalenzprinzip）。由于“交易价格”需要考虑公共给付所处的领域（Sachgebiet），不同的领域存在不同的约束，这让每一个案例都只能为特定领域提供判断经验，无法提炼出普遍适用于行政事业性收费现象的一般规则。

2013年，《联邦行政事业性收费法》颁布，该法解决了《行政费用法》遗留下来的两个问题：一是收费规范制定权的权限分配问题；二是收费数额的合法与合理性边界问题。解决这两个问题的具体思路隐藏在联邦立法者对收费作为公法之债如何产生、如何成就的回应中：“收费债权人（Gebührengläubiger）依据本法规定及按照本法第22条第3、4款设置的收费规范，在向收费债务人（Gebührenschuldner）提供了可作单独归属的公共给付的情况下，向其收费。”至此，在规范层面，行政事业性收费的核心规制要素可以归纳为三个主要方面：行政事业性收费之债的客观根源（第二部分）、规范依据（第三部分）以及事实成就要件（第四部分）。这些核心规制要素如何适用于实践，主要体现在收费行为的内部监督与外部监管之中（第五部分）。

二、债的客观根源：可作单独归属的公共给付

作为公法之债，行政事业性收费的客观根源在于其存在可作单独归属的公共给付现象。在这种现象中，具备公权力背景的主体以公共给付的方式作出行动；个体（包括个人与经济社会的组织体）通过行动表现出自己是这个公共给付的特定接受主体，并随后为此缴纳费用。据此，德国立法者确立了可作单独归属的公共给付（individuell zurechenbare öffentliche Leistungen）的判断标准，以及是否可以为某种可作单独归属的公共给付设置收费的判断标准。

（一）可作单独归属的公共给付是什么？

判断某个公共给付是否属于可作单独归属的公共给付，需要考虑收费债权人和收费债务人两方面要件。两方面要件同时满足，才构成可作单独归属的公共给付。

1.收费债权人方面的行为要件

从收费债权人出发的判断标准，其功能在于判断收费债权人的行为是否属于行政事业性收费语境中的公共给付。这类公共给付的最低要求是：它们至少应当是具备对外效力的行政活动（Verwaltungstätigkeit）。行政活动的范围比行政行为（Verwaltungsakt）的范围宽泛许多。作为德国行政活动法治化进程中的核心概念，行政行为在德国行政活动形式自主的传统原则中开辟出了一条“行政活动不能自主”的路径。法律规范对行政主体活动自主的直接限制即源于此。换言之，行政行为是由行政法塑造出的、行政主体的标准行为或“制式行为”；只有被纳入行政法的、行政主体的行动，才有成为行政行为的资格。与之相比，行政活动的判断只看行动主体——只要是公权力主体作为行动者的行为，都属于行政活动。它包括行政行为，也包括那些没有被行政法纳入的、公权力主体的行动。

对此，立法者清晰列出了三大类属于行政事业性收费范畴的公共给付：一是行使主权（in Ausübung hoheitlicher Befugnisse）时实施的行为；二是法定权限内许可个体使用由联邦政府、机构、基金会等维护的设施和设备的行为；三是监督措施、审查、调查行为。

2.收费债务人方面的行为要件

从收费债务人出发的判断标准来看，其功能在于判断公共给付是否可作“单独归属”。金钱给付之余，是否存在公权力主体对这一金钱给付的对应给付，是税与费形成过程中的根本区别。而这一对应给付（上文中从收费债权人角度界定的公共给付）是否存在产生收费的合理基础，取决于该公共给付是否只针对特定相对人，并且使其获益水平达到了需要在税收之外另行分担行政成本的程度。据此，立法者确立了“可作单独归属”的四种不同行为类型，满足其一即被认为是“可作单独归属”：一是公共给付经请求而为之，或者以其他方式使用/利用；二是提供该公共给付是为了给付相关人的利益；三是该公共给付由给付相关人引起；四是给付相关人负有合理的法律义务接受该公共给付。

以上行为类型中的第一、二、三类中，公共给付是否发生，选择与决定的权限归于相对人，由相对人决定是否需要公权力主体为其提供公共给付。这种“可作单独归属”的行为判断标准常用于使用费（Benutzungsgebühr）的征收场景中。例如，在“法定权限内许可个体使用由联邦政府、机构、基金会等维护的设施和设备”这类公共给付中，该标准用于确定收费债务人，即申请人或使用人对提供公共给付的主体负有缴费义务。在第四类中，公共给付是否发生，不取决于相对人的意愿，而由立法者决定，即公权力主体是否向特定相对人提供公共给付；相对人在何种情况下必须接受公共给付，并负有缴费义务。对此，公权力主体与相对人均没有选择空间。这类公共给付及其收费常发生在防范重大风险（erhebliche Gefahr）的场景中，例如，食品领域的相关监管、车辆年检等。

（二）是否为可作单独归属的公共给付设置收费？

公权力主体提供可作单独归属的公共给付，并不意味着收费之债天然生成。行政事业性收费行为本质上是行政活动的一种。本着行政活动自主的传统，提供可作单独归属的公共给付的公权力主体完全可以自行决定是否让相对人来承担行政成本，即是否向相对人收费。当公权力主体决定以可作单独归属的公共给付为由向相对人收费时，立法者除了要求其必须制定收费规范外，还规定在一些情况下，即使发生了可作单独归属的公共给付，公权力主体也不能设置收费规范或实行收费行为。这些情况分为两大类：客观上不足以产生收费的情形与主体关系上不足以产生收费的情形。

1.客观上不足以产生收费的情形

如上文所述，收费之债中的金钱给付起因于特定相对人从公共给付中获益，同时其获益水平达到了需要在缴税之余另行分担行政成本的程度。立法者据此确定了客观上不足以产生收费的情形。例如：口头告知、简单的书面通知或电子方式的通知，通知内容来自那些没有获取难度的数据库信息，或仅转发了简单的电子备份，提起相应的（内部）监管措施，或发出关于收费相关决定的通知等。客观而言，在这些情形中，公权力主体因公共给付行为带来的行政成本花费几乎没有，因此即使公共给付被视为“可作单独归属”，也不产生收费。

2.主体关系上不足以产生收费的情形

主体关系尚不足以产生收费的情形中，主体关系主要指公权力内部不同主体之间存在相互负担或分担行政成本的财税关系。当公权力主体提供可作单独归属的公共给付所需要付出的行政成本已经全部或部分由其他公权力主体承担时，除非真正承担行政成本的公权力主体明确表明对此收费，否则提供该公共给付的公权力主体不得对此设置收费。这背后的逻辑是，只有那些真实花费了行政成本的主体，才有决定是否设置收费、如何设置收费定价的权限。这与收费规范的设置权限、收费定价基本原则以及收费定价基本原则适用的逻辑完全一致。

三、债的规范依据：收费规范

作为公法之债，收费行为的发生，或称收费之债的事实成就，以存在对应的收费规范（Gebührenverordnung）为前提。《联邦行政事业性收费法》设定了两种类型的收费规范：一般收费规范与特别收费规范。二者在制定权限的归属上有所不同，在收费规范的内容要求方面差异不大。无论哪种类型的收费规范，其规则重心都放在收费定价，即如何落实行政事业性收费的基本定价原则。立法者选择以成本覆盖原则代替原有的等值原则作为基本定价原则，随之而来的问题是定价与成本构成之间的出入如何处理。

（一）收费规范的制定权限

德国立法者授权联邦政府自行制定联邦层面的一般收费规范（allgemeine Gebührenverordnung）。2015年，联邦政府制定了《联邦行政事业性收费一般条例》，用以细化有关收费定价的查明规则，以及设置公证文书、证明文书等常见公共给付的收费规范。

联邦政府的一般收费规范未涉及的公共给付，或具备专业特殊性、领域特殊性的公共给付，属于特别收费规范（besondere Gebührenverordnung）的适用范围。德国立法者授权联邦各部/局在自身职权范围内制定特别收费规范。职权交叉的情况下，多个联邦部局可以共同制定特别收费规范。现行的特别收费规范大多数颁布于2021年，例如《联邦管线局关于无线电频率分配特别收费条例》《联邦数字与交通部水道、通航业务领域特别收费条例》《联邦经济与能源部经济与出口管控业务领域特别收费条例》《联邦经济与能源部材料研发与检验业务领域特别收费条例》。

（二）为公共给付确定“交易价格”

立法者对一般收费规范与特别收费规范的内容要求意在解决两个问题。一是收费定价问题，即如何将公共给付的对价货币化，以及真实的收费能否高于公共给付的成本；二是收费减免问题，即真实的收费能否低于收费定价。其中，讨论收费减免是为了避免出现不合法或不合理补贴。这两个问题的讨论都涉及比例原则的适用。从立法与实践来看，比例原则在收费定价确定中的适用关键不在于合理区间如何，而在于确定合适的考虑因素。

1.成本覆盖原则

根据《联邦行政事业性收费法》，确定收费定价的首要依据是公共给付的提供成本，即成本覆盖原则（Kostendeckungsprinzip）。成本覆盖原则是对德国行政事业性收费定价原有认知的颠覆。在《行政费用法》中，收费定价可以依照等值原则（Äquivalenzprinzip）确定，也可以依照成本覆盖原则确定。实践中，等值原则是主流做法。通过等值原则确定收费定价的实质是用公共给付的外部“交易情况”或者给付相对人的获益情况，反向推导出公共给付的收费定价。收费定价“水涨船高”“看人下菜碟”成为价格规律引导下的合理状态。对此，立法者试图通过公共利益（Allgemeininteresse），对公共给付外部定价的反馈情形加以区分，并以此对收费定价加以限制——如果公共给付指向的是公共利益，那么等值原则的具体落实需要考虑公共给付的提供成本。换言之，涉及公共利益的情况，收费定价必须优先考虑成本覆盖原则；其他情况则可以按照等值原则制定收费定价。然而，这种立法设计并未被法律实践普遍接受。联邦行政法院认为，涉及公共利益的所谓“行政事业性收费”不属于行政事业性收费，而是定向服务费（Beitrag）。因为“公共利益”表明了其中的收费环节和之后的使用环节均不能体现其中“可作单独归属”的属性，进而丧失了行政事业性收费的客观根据。其他法院在处理案件时也不倾向于使用公共利益，因而围绕公共利益展开的等值原则适用细则始终未能在司法中实现其发展。

与之相比，成本覆盖原则的首要优势是收费定价不再依靠外部反馈；给付主体核算公共给付的成本后，就可以确定收费定价。在成本覆盖原则的具体适用方面，立法者首先说明了什么是成本核算原则，以及成本由何构成：“本法所称成本，指根据商业经济原则确认为直接成本和间接成本的花费。”在此基础上，立法者引入比例原则作为收费定价是否符合成本覆盖原则的裁量标准。

（1）成本的界定

公共给付的成本核算遵循商业经济原则，它与普通经营主体的经营成本核算保持一致。在《联邦行政事业性收费一般条例》中，联邦政府进一步明示了成本的内涵。

第一，公共给付成本核算需要核算的内容是提供该公共给付所必需的活动和流程成本。这些活动与流程的必要性体现在，它们由提供公共给付引起，或者它们与事实上提供公共给付密切相关。

第二，间接成本的构成。间接成本在公共给付成本核算中按比例分摊，它的类型包括：管理费用、提供与维护一般行政事项的费用、法律监督与业务监督费用，以及准备、跟进或以其他方式支持提供该公共给付的费用。

仅就这些规则文本来看，成本似乎并未被清晰界定。然而，由于成本核算遵循商业经济原则，这使得收费定价中的成本核算在操作上获得了广泛共识。一方面，收费定价从为公共给付确定货币化的价格这类特殊专业事项，转变为了成本核算这类一般专业事项。另一方面，商业经济原则之下，如何核算成本在理论与实践中均有成熟探索。由此，个案收费定价中使用到的成本核算是否合理，并不难给出判断。

（2）比例原则的适用

成本覆盖原则作为收费定价的首要原则，不代表实践中的收费价格完全等同于成本价格。二者出现偏差不可避免。针对这种偏差，立法者引入了比例原则，用于判断偏差的存在是否合法，进而判断收费规范是否合法。偏差数额及其带来的影响是裁量的主要切入点。

偏差数额，在多数情况下都是高于成本的偏差数额。立法者为高于成本的收费开了合法的口子——合理范围内高于成本的收费合法。但合理区间具体如何，立法者并未明示，法律实践也没能发展出一套关于合理区间的共识标准。从联邦与各州的大数据统计来看，这个合理区间在3%—12%之间。也有联邦行政法院在非常早期的判决中，认定超出成本14%的收费定价仍属于合法定价。

偏差数额带来的影响主要指数额偏差是否为行使该公共给付请求权造成了阻碍。此时，公共给付本身的性质成为关键。当公共给付不涉及经济价值时，共识观点倾向于认为其中不存在裁量空间。因为此时的公共给付本质上是权力行为，收费定价只能由公共给付的成本构成，不能包含成本之外的其他考虑。比例原则对此没有适用空间。唯一可能适用到比例原则的地方，又回到了偏差数额的合理区间。因此，当公共给付涉及经济价值时，比例原则在偏差数额带来的影响方面如何适用，特别是它的限制适用条件如何，需要在高于成本的定价与低于成本的定价中分别讨论，相应的考虑因素也并不相同。

2.高于成本的收费定价与比例原则的考虑因素

讨论高于成本的收费定价，其核心议题是：收费定价是否可以考虑成本之外的其他因素。这种收费定价主要出现在两类场景中。一类是因公共给付的外部经济效果，确立高于成本的收费定价；另一类是将收费作为行为规制工具，确立高于成本的收费定价，以调整人们的行为决策。这两类场景中，都存在比例原则的适用可能。通过比例原则判断收费定价是否合法，关键在于找准考虑因素。一般来说，首先需要考虑的是高于成本的收费定价是否会损害国家税收权威与收费基本法理；其次需要考虑高于成本的收费定价对公共给付请求权产生的影响如何，以及公共给付外部经济效果能否货币化。

（1）国家税收权威与收费基本法理

站在联邦宪法法院的立场上，税收与行政事业性收费是两个需要放在一起考虑的事项。不合理的行政事业性收费，不单单会造成公共给付成本分担方面的不公平，还将损害国家税收权威，并威胁到财税宪法的形式约束力。无论在内容还是形式上，收费的要求远低于收税。然而，对市民社会来说，它们都是一笔需要上缴的金钱。如果市民社会无条件地缴纳了税款，背后的逻辑是市民社会对国家权威的信赖——信赖国家会将税收用于国家（制度）建设，那么不合理的行政事业性收费则打破了这种信赖平衡。

信赖失衡主要表现在收费的存在变得不合法理。或者说，信赖失衡让行政事业性收费丧失了本质，转而成为其他类型的金钱给付，需要适用其他法律规范，不再能适用行政事业性收费法。收费的根本原因是公权力主体与个体分担公共给付的成本。公共给付的成本高，收费定价就高；公共给付的成本低，收费定价就低。因此，高于成本的收费定价带有天然的可疑：是什么原因需要制定高于成本的收费价格？是成本核算不合理，是行政专业化程度不高，是权力变现与权力寻租的欲望，还是需要用高收费定价调节人们的行为？同时，还需要回答另一类问题：高出成本部分的收费款项，使用在何处了？

作为公法之债，收费讲求公共给付与金钱给付之间的对称；高出成本的部分被视为盈利。公共财政不以积累财富为目标，且盈利需要说明去向。但是，当这一盈利有了去向说明时，“可作单独归属”也就不再成立，费用的性质也随之变化，进而不再适用行政事业性收费的法源根据与运行逻辑。例如，一些曾经属于行政事业性收费性质的费用，其设立目的同时也在于实现某种社会目标。因此，这类收费在定价高低、减免程度方面所设置的区别规则，主要出于对个体情况、缴纳主体的行为倾向等考虑（如各类社会保险费）。它们逐渐被定向收费（Beitrag）吸纳，属于财税法或社会法上的费用类型，不再属于行政事业性收费中的一般类型与特殊类型。

因此，在高于成本的收费定价中，即使适用比例原则，裁量收费定价是否合理首先考虑的仍然是国家税收权威与行政事业性收费的法理基础。在操作中，这层考虑往往需要回到行政事业性收费的客观根源——是否存在可作单独归属的公共给付，作为这笔金钱给付的对应给付。一旦丧失了这一客观根源，保留这笔财政收入的合法方式，也就无法再以行政事业性收费法及收费规范的方式继续下去了，需要在财税法的框架内另寻合法性依据。

（2）给付请求权的正常行使

立法者对高于成本的收费定价有一条硬性要求——高定价不能影响给付请求权的行使。这个要求适用于成本覆盖原则的具体适用中。其中，存在裁量可能、比例原则适用空间的是判断高收费定价是否影响到给付请求权的正常行使。对此，典型的示例是公权力主体意图通过收费定价，达到社会行为规制目的的情况。

公权力主体是否可以通过收费定价调整人们的行为，立法中没有专门的规则文本。然而，在立法说明中，立法者表示，这类情形可以存在，只是行为规制不能作为高收费定价的主要原因或唯一原因。这个观点承袭自联邦宪法法院。在联邦宪法法院看来，以行为规制作为高于成本的收费定价理由时，需要满足三个条件。首先，高收费定价能够影响人们的行为决策。如果人们的某类行为决策并不受价格影响，那么为此制定高于成本的收费定价，既不会达到规范目标，也与规范价值冲突。其次，如果人们的行为决策与高收费定价存在相关性，那么这种相关性必须有可证实的客观依据。缺乏客观依据，或者仅仅尝试通过高收费影响人们的行为决策，这种做法与法治目标背离；对此，甚至无需讨论高收费定价中比例原则的适用问题，因为其中不存在裁量空间。最后，即使前两个条件均满足，但是收费本身属于使用费的性质，也不能设定高于成本的收费定价。因为使用费本身已经说明了公共给付作为服务的性质，同时反映出给付相对人对这样一种公共服务有需求。此时人们的行为决策，来自他们对这种公共服务的需求，而高价格反倒成为人们行使给付请求权的阻碍，其限制了人们的行为。这与高于成本的收费定价不能限制或阻碍行使给付请求权的规则相违背。因而，使用费的情况下，不能以高定价可以调整人们的行为为理由来设置高于成本的使用费定价。

（3）公共给付外部经济效果的表现形式

“当可作单独归属的公共给付具有可以用货币衡量的经济价值，或对受该给付影响的主体存在可以用货币衡量的经济获益时，（收费定价的设置）可以在成本之外，适当考虑这种价值或获益。”也就是说，立法者允许因公共给付外部经济效果，设置高于成本的收费定价的情况出现。公共给付的外部经济效果是否可以货币化，成为这类公共给付能否高于成本制定收费定价的关键。

如果某项公共给付属于“有市无价”的类型，例如纯粹的主权活动，那么即使它能让给付相关人获益，仍然只能在公共给付的成本范围内定价。因为这类公共给付的价值不能被货币化计算。在这种情况下，比例原则的适用反倒在于事前判断某项公共给付的经济效果是否能够货币化。这个问题的实质是讨论国家与经济的关系，权力体制与市场机制的关系，因而它的答案、比例原则的判断空间都随着时代变化而有所变化。

如果公共给付的外部经济效果可以用货币表示，收费定价也需要首先完成公共给付的成本核算，再考虑是否将外部经济效果货币化后加入收费定价中。完全不考虑公共给付成本核算的情况，原则上不存在。比例原则在其中的适用又回到了偏差数额的判断。

3．低于成本的收费定价与比例原则的考虑因素

讨论低于成本的收费定价，其核心议题是：收费定价是否涉及欧盟补贴法（Beihilferecht）中的不合理或不合法的补贴。在《联邦行政事业性收费法》的文本表述中，成本覆盖原则的适用形式更接近“禁止低于成本定价”（Kostenunterdeckungsverbot）。德国立法者通过平衡立法与实践裁量空间，以达到允许收费规范制定低于成本的收费定价和出现低于成本收费的事实、同时收费规范不触及欧盟补贴法的目的。其中，比例原则适用的考虑因素与可裁量为合法补贴的考虑因素有诸多重合。

首先，德国立法者将行政事业性收费涉及的公共给付视作欧盟内部市场服务贸易的一个分支。在这个前提设定下，成本的定义、成本覆盖原则的表述、成本覆盖原则的操作等规则内容均与欧盟法保持一致。由此，行政事业性收费的设置与定价至少与欧盟产业补贴公平竞争审查规则、欧盟内部市场公平竞争审查规则不存在结构性冲突。

其次，德国立法者指明，在收费规范中能够设置低于成本的收费定价只能因为公共利益（öffentliche Interesse）或公平价格（Billigkeit）。二者均能在欧盟补贴法上找到补贴合法的规则支撑，虽然这些规则本身仍然有较大的解释空间与裁量空间。

最后，在保证了规范层面低于成本的收费定价基本合法的要求之后，德国立法者专门规定，在个案中，具体收费主体保有收费减免裁量权限。这为事实上低于成本的收费留足了合法空间。也可以说，在低于成本的收费定价中，比例原则更多的应用场景在于个案裁量，对于收费规范中的定价设置则更多的是参照欧盟补贴法中的裁量事项。

四、债的事实成就：收费的确定

作为公法之债，行政事业性收费事实上成就于收费主体确定收费（Gebührenfestsetzung）的时刻。立法者将此看作两个可以分离的决定：公共给付决定（Sachentscheidung）与收费决定（Gebührenentscheidung）。这种分离，通过公共给付决定确定了收费之债的成就时刻、消灭期限；通过收费决定的形式与内容确定了收费行为的合法性判断框架。

（一）收费之债的成就时刻与消灭期限

收费决定与公共给付决定相伴（zusammen）发生。此处的相伴有两层含义。首先，公权力主体作出公共给付决定时，应当同时作出收费决定。至于何时应当作出公共给付决定、公共给付决定的形式与内容合法性要件如何，由行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetz）和其他部门法（Fachrecht）规定。其次，“相伴”确定了收费请求权存在的时间区间。公共给付决定与收费决定应当同时作出。此后的四年内，收费债权人可以取消或变更收费内容；四年之后，收费债权人将不再享有收费请求权（Gebührenanspruch），收费内容（数额、缴纳期限等）也不能再做变更。

（二）收费行为的形式与内容要求

收费行为的形式要求是收费决定应当以书面或电子方式作出。收费行为的内容要求是，收费数额、收费数额的减免等必须依照收费规范的规定确定。在《联邦行政事业性收费法》中，立法者将重点放在了约束收费规范内容，关于收费行为的具体规则非常少。这些非常少的收费行为具体规则主要关注，公共给付出现问题时，是否收费，如何收费。例如，公共给付的申请被拒绝或被驳回，或没能在安排好的时间履行等情况下，可以酌情收费；但仅仅因形式瑕疵（例如材料欠缺等）被拒绝的情况，不得收费。又如，公共给付未能履行到“可作单独归属”的程度，则收费不得超过收费定价的75%。以及，一些与行政行为相关的收费，在合法行政行为的撤回与违法行政行为的撤销两种情况下，如果行政主体没有过错，收费仍然产生，但其费用计算的时间区间截至撤回与撤销决定作出之时；撤回与撤销之后产生的成本不被计入收费。

五、收费行为的内部监督和外部监管

收费行为的内部监督是由收费规范制定主体或收费主体对收费行为实施的监督行为。它的内部性指监督行为发生在收费体系内部，收费行为尚未对外发生，收费行为与监督行为均没有对外法律效果。收费行为的外部监管是由法院实施的集监督、纠纷解决、权利救济于一体的监管行为。它的外部性指监管行为发生在收费体系外部，收费行为已经对外发生，收费行为与监管行为均具备对外法律效果。

（一）收费行为的内部监督

收费行为的内部监督，发生在收费行为实施之前，它是事前防御性措施，预防出现不合法或不合理的收费行为，降低收费主体与收费相对人之间的信赖成本。对此，本着行政活动自主和主体权利救济的思路，立法者没有设置专门的行政内部监督机构，而是将收费规范的内部行政监督交给了收费规范的制定主体，要求其至少每五年审查一次已制定的收费规范，即依照《联邦行政事业性收费法》审查收费规范本身是否合法；将收费行为的内部行政监督留给了收费规范制定主体与收费主体，二者可以按照行政组织规则，自行制定内部行政规范，在其内部实施收费行为的行政监督。

（二）收费行为的外部监管

收费行为的外部监管，发生在收费行为实施之后，是通过法律救济路径实现的事后补救性措施。它兼有外部监督、纠纷解决与权利救济的功能。对此，立法者将其设置为行政法院诉讼路径中的撤销之诉（Anfechtungsklage）；收费债务人可以仅就收费决定提起诉讼，也可以同时就公共给付决定与收费决定提起诉讼。对超出收费定价的收费、不合理或不公平的收费以及违法收费，法院将根据请求权的行使，要求收费债权人退还收费中的超出部分，或其中不合理、不公平部分，以及违法收费的部分。按照立法者的设计，收费债权人必须退还收费的情况分为两类：（1）未按照收费规范实施收费的行为；（2）由存在问题的收费规范引发的合法或违法收费行为。后者的收费收入被视为违法收费收入。因此，法院对收费行为的监督与审查既包括收费行为本身，也包括收费规范。

1.收费行为的合法性判断

收费行为的合法性判断，分为两步：先权限，后行为要件。从判断方法与内容来看，这两个步骤并不特殊，它们与行政诉讼的审查框架基本重合。前者审查收费行为是否有收费规范作为行为依据，后者审查收费行为作为行政行为是否合法。

（1）权限

如果收费项目没有收费规范作为依据，那么收费行为直接被判定违法。然而，在《联邦行政事业性收费法》颁布之后，联邦各个部、局均制定了关于行政事业性收费的专门规范，这些规范里的收费项目条款大多以清单列表的形式出现。至此，实践中的情况往往是收费行为依据现行有效的收费规范，形式上完全合法。相关争议在于立法者关于需要退还的收费类型中的第二种分类——由存在问题的收费规范引发的合法或违法收费行为。因而，审查的重点与争议的中心往往从收费行为转移到收费规范的合法性，即列入收费规范的收费项目本身是否合法。

（2）行为要件

收费行为的行为要件是否满足法律的要求，参照两方面的标准。一是《联邦行政事业性收费法》中关于收费行为的形式与内容要求；二是各类部门法中关于与收费决定伴生的公共给付决定的形式与内容要求。虽然公共给付决定与收费决定被视为两个独立的行为，但因二者的伴生关系，公共给付决定的相应要件要求也会影响到收费决定的合法性等。

2.收费规范的可适用性判断

在存在收费规范并且收费行为依照收费规范执行，但仍发生争议的情况下，法院需要审查收费规范，并以此作为收费债权人是否需要全部或部分返还收费的根据。从职权分配来看，法院只判断收费规范是否适用，而不直接说明收费规范的违法性。尽管在大多数情况下，收费规范不能适用正是因为其形式或在内容上存在违法。从审查顺序来看，这类行政诉讼中，法院对收费规范的可适用性审查分为两步：首先，在欧盟法层面判断该收费项目是否可以设立；其次，在本国法层面判断该收费项目是否符合《联邦行政事业性收费法》的规定。

（1）判断收费项目是否符合欧盟法的规定

判断收费项目是否符合欧盟法的规定，其技术目的是判断德国制定的收费规范（本国法）能否在适用上优先于欧盟法。只有与欧盟法规范一致的本国法，成员国法院才可以优先适用本国法；凡是与欧盟法规范不一致的本国法，即使其形式与内容均属于合法的本国法规则，成员国法院也必须放弃适用本国法。欧盟法关于收费项目的规定由两大类规则组成。

第一类是欧盟法上关于某个收费项目的直接规定。这类规定的内容包括了收费规范的设立要求，特别是收费定价中成本构成的要求。例如，近年来德国联邦行政事业性收费中关于联邦道路的卡车行驶费（LKV-Maut）争议。2000年以来，德国设置联邦道路的卡车行驶费，其收费定价的确定根据是基础设施成本，包括联邦道路的建设、运营或经营、交警维护成本。这一成本构成引出了联邦道路卡车行驶费是否合法的问题。对此，德国法院与欧盟法院认为：根据收费行为发生时生效的欧盟道路成本指令（Wegekostenrichtlinie），成员国可以为车辆使用欧盟统一交通道路设施设置行政事业性收费，但其收费定价的成本构成只能包括基础设施的建设、经营、运营等成本。其中不包括交警对（重型）卡车运输的运输维护活动成本，它不能作为收费定价中基础设施给付成本的组成部分。由此，即使德国法存在收取联邦道路的卡车行驶费的收费规范，但是因为其中的成本构成要求与欧盟法不符，德国法院只能适用与欧盟法完全符合的本国收费规范内容，不能适用与之不相符的本国收费规范内容。其判决结果是：收费债权人只能保留已经收取的卡车行驶费中的基础设施收费（Infrastrukturgebühren），必须退还其中的交警活动成本收费。

第二类是欧盟基本法中对于欧盟内部统一市场，及其相应配套统一基础设施与发展目标的相应规定。具体案件中直接适用欧盟基本法条款的情况非常少，这层考虑通过成员国法院向欧盟法院提起的事前决定程序（Vorabentscheidungsverfahren）传递出来。仍以德国联邦道路的卡车行驶费争议为例。在处理卡车行驶费争议的过程中，德国法院向欧盟法院提起事前决定程序。德国法院首先询问欧盟法院的是授权立法的问题——成员国是否在这项收费规范中可以制定与欧盟法并不相符的规则。之后，询问卡车行驶费收费定价中的成本构成是否能在基础设施（道路）经营成本中考虑建设、运营、收费系统成本，以及交警的成本花费。站在成员国的立场上，德国法院倾向于认为道路经营成本可以考虑这四类成本花费，包括其中争议最大的交警成本花费。对此，欧盟法院认为联邦道路的卡车行驶费是行政事业性收费中的使用费，欧盟法允许成员国对此设置收费，是因为建立、建成竞争导向与资源共享的欧盟内部交通系统，在其实现路径上需要考虑资金的有效利用与可持续利用，进而需要设置费用分担。由此，在确定收费定价时，基础设施运营或经营成本构成只能围绕基础设施本身产生，这种运营或经营应当从经济活动的角度加以考虑。然而，交警在其中的活动，无论是否涉及真实的运营与经营，本质都是国家主权行使行为，不能被视为经济活动。进而，其成本也不能被计入基础设施运营或经营成本中。

（2）判断收费项目是否符合《联邦行政事业性收费法》

行政事业性收费属于行政范畴，欧盟法对其规定以框架要求为主，具体的收费项目如何设置、收费定价如何确定，仍由成员国本国法规定。因此，当法院查明本国收费规范与欧盟法的要求一致时，下一步需要查明的是收费项目，特别是其中具体的收费定价是否符合《联邦行政事业性收费法》。对此，法院的审查步骤如下：

首先，判断收费规范的制定权限。根据《联邦行政事业性收费法》第22条，联邦政府可以制定一般行政事业性收费条例，联邦各部、局可以制定特殊行政事业性收费条例。其次，判断收费定价是否适用了成本覆盖原则。再次，判断收费定价与公共给付成本之间的出入是否合法。最后，如果上述出入存在裁量空间和比例原则适用可能，需要分别讨论高于成本的收费定价与低于成本的收费定价，包括二者的减免等规则。

审查完成之后，如果收费规范本身没有问题，那么不存在收费款项返还的情况；如果收费规范存在问题，那么法院将认为收费规范不能适用于收费行为，收费债权人必须全部或部分返还其中存在问题的收费规范所涉及的收费。

六、结论：以行政专业化为导向的收费之债

从德国行政事业性收费的立法与法律实践来看，行政事业性收费合法性与合理性的客观起点在于相互给付。对于可作单独归属的公共给付，德国立法者更是将其看作是服务贸易中的公共服务。从社会分工的视角回看德国行政事业性收费的立法规则，公共给付为什么需要可作单独归属、公共给付的“交易价格”怎样才算合理，都有了清晰的逻辑。公权力主体提供公共给付并非仅因为它拥有某项职权，或者因为它所处的权力位置可以要求个体缴纳费用；而是因为公权力主体所处的权力位置，使得它在社会劳动分工中承担了与其他主体并不相同的分工任务。这种分工及其中包含的劳动与社会生产密不可分这一客观联系，要求收费所依托的、可作单独归属的公共给付按照生产的逻辑，不断细化、优化和专业化。如果将德国放在欧盟成员国与欧盟内部统一市场组成部分的位置上看待，这层公权力主体参加社会分工与经济生产的特征将更加突出。这也是联邦宪法法院将行政事业性收费定位于以行政专业化为导向的公法之债的根本原因。