全过程人民民主何以有效实现？

本文系国家社科基金重大项目“马克思主义人民民主思想研究”（21&ZD007）、马克思主义理论研究和建设工程委托项目“人民民主是全面建设社会主义现代化国家的应有之义研究”（2023MYB010）的阶段性成果。

收稿日期：2024-07-13

作者简介：

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2024）06-004-（13）

摘 要：全过程人民民主作为中国共产党治国理政的重要制度创新，超越了传统科层制与参与式民主的局限，提出了一种兼具广泛参与和高效治理的创新性民主路径。基于上海虹桥街道古北万科广场的案例，批判性地反思了科层制的制度范式，深描了居民从被动接受到主动参与，社区从传统科层制的治理失序到党建引领居民参与治理成功的双重转变。研究表明，在全过程人民民主理念的指导下，通过党建引领，以居民赋权、民主协商和自主治理的具体路径，改善了古北万科广场的基建状况和环境管理问题，显著提升了居民的参与度和社区凝聚力。这丰富了有关社区治理动态过程及其实际效能的研究，为进一步贯彻落实全过程人民民主理念、优化基层治理提供了新的理论视角和实证依据。

关键词：全过程人民民主；科层制；党建引领；居民参与

一、问题提出与文献回顾

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是“最广泛、最真实、最有效的民主”［1］。全过程人民民主不仅在理论上丰富了社会主义民主的内涵，而且在实践中通过多层次、多渠道的民主参与机制，充分保障了人民的知情权、参与权、表达权和监督权。作为中国社会主义民主的独特概念，无论在深化理论内涵方面，还是在促进治理实践方面，全过程人民民主都具有深远的研究潜力。学界从基本内涵、价值意蕴、实践路径等方面对全过程人民民主开展了丰富的研究，可以概括为以下方面：

第一，全过程人民民主的基本内涵。在全过程人民民主这一理念提出初期，学术界的研究主要围绕“全过程”展开，并通过这一框架引导人民民主的发展。有学者提出，对全过程人民民主的理解需要分别关注其三个关键要素，即“全”“过程”和“人民”。其中，“全”的含义为民主的主体“全”、参与的内容“全”、覆盖的范围“全”和民主的流程“全”［2］；“过程”意味着人民不仅可以在选举时投票，还能够在会议中发表意见，直接参与到从民主决策、协商、管理到监督的全过程中［3］；“人民”则指全过程人民民主新时期的人民中心思想，彰显了我国人民当家作主的核心价值［4］。然而，尽管既有研究详细解释了全过程人民民主的基本内涵，但学界多从应然层面展开讨论，未能充分结合日常社会实践，以丰富“全”“过程”和“民主”在实然层面的内涵所指。

第二，全过程人民民主的价值意蕴。对于中国民主价值的解读，大多是从比较和批评西方民主的视角出发。亓光指出，全过程民主作为中国共产党治国理政的民主实践典范，体现了将民主理念、制度和效果紧密结合的特点，超越了西方以程序民主替代实质民主的局限性，实现了民主的广泛性、充分性和健全性，展现了“行得通、很管用、有效率”的价值优越性和实践优势［5］。同样，鲁品越认为，全过程民主作为中国共产党治国理政的重要创新，通过党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，构建了从选举、决策、管理到监督的完整民主过程。这种模式不仅跳出了传统的“选举民主”框架，还确保了公众的大规模参与和真实权益得到保护，实现了解决问题上的实质与形式的一体化，展示出了社会主义民主独特的优势及其创新意义［6］。学界对全过程人民民主的价值意蕴形成了一致看法，即从建构性的角度认为其超越了西方民主，并为中国民主政治发展提供了独特的话语和理论支撑。然而，现阶段对全过程人民民主价值意蕴的研究主要集中在理论层面，基于经验材料的研究相对较少，而实际案例分析往往能够更真实地展示其优势及其对人民民主的支持功能。

第三，全过程人民民主的实践路径。通过因地制宜地开展多样化和创新性的基层民主实践，全过程人民民主理念得以落地，有效动员了人民群众的广泛参与。王江伟基于“幸福微实事”案例，发现全过程人民民主通过民意收集和民主协商等关键环节，将人民需求融入基层治理，有效实现了民主的形式与实质以及民主绩效与治理绩效的统一［7］。王宗礼、韩世强聚焦于扩大人民有序政治参与的议题，指出全过程人民民主可以提高政治参与的实际效果，推进政务公开和信息透明，发展多层次协商民主，规范和法治化政治参与，以及营造参与型政治文化，由此形成“多维度、多层次”的实践路径，有效保障了人民的知情权和参与权［8］。然而，既有研究多以静态的视角对全过程人民民主的实施路径进行总结，忽视了对环境变迁背景下案例的历时性考察。

综上所述，现有研究成果虽然对全过程人民民主的基本内涵进行了论述，但更多关注在应然层面，缺少将其置于生活实践逻辑中进行检视和丰富的过程。关于全过程人民民主价值意蕴的研究，目前多强调对西方制度的批判和理论层面的思考，缺乏对全过程人民民主在基层实践中如何有效实现及其效果的实证研究。同时，既有研究多以静态视角探讨全过程人民民主的实践路径，较少关注案例在时间维度中的纵向动态变化，这种研究取向容易忽视“制度优势向治理效能转化”的另一个面向，即实践中的治理效能又是如何进一步影响制度环境、促进制度变迁的？因此，如何丰富全过程人民民主的内涵、全过程人民民主有何独特的本土价值、全过程人民民主可以通过何种路径得以实现等议题都尚未真正破题。上海市长宁区虹桥街道作为“全过程人民民主”重大理念首提地，一直践行将居民参与落实到治理的全过程之中。其中，古北万科广场曾面临基建老化、环境管理混乱、居民参与度低等多重困境，通过贯彻全过程人民民主的居民参与实践，即以党建为引领，采用居民赋权、民主协商、自主治理等具体路径，改善了古北万科广场的基建状况和环境管理问题，显著提升了居民的参与度和社区凝聚力。同时，通过这些举措，广场的环境焕然一新，居民的满意度也得到了大幅提升。基于此，本研究采用“历时”的动态视角，通过“历史—当代”的分析范式进行审视，围绕“全过程人民民主何以有效实现”这一议题，借由古北万科广场更新案例尝试回答上述问题，为进一步贯彻落实全过程人民民主理念、优化基层治理提供新的理论视角和实证依据。

二、分析框架与研究案例

（一）分析框架

1.科层本位：社区治理的先前探索

科层制作为一种以专业分工、层级节制和按章办事为主要特征的理性组织形式［9］［10］［11］，早在马克斯·韦伯（Max Weber）的研究中就被认为是西方现代公共行政组织的基础［12］。韦伯认为，科层制是现代社会治理中最合理和有效的管理形式［13］。该理论以集权为中心，强调纪律、精确和稳定等组织规则，在既定的组织章程和行为准则的限制下，通过职务等级来塑造权威，从而达到集体行动的目标［14］。制度化的规章和行为规范确保了各个层级职责的明确和指令传达的顺畅。在中国，科层制不仅是现代公共行政的组织形式，也是历史上常规化治理的基础，承载着国家与社会之间的联系。然而，随着时代的发展和社会环境的变化，科层制的固有局限性也日益显现，尤其是在面对复杂多变的社会问题时，容易暴露出缺乏灵活性的弊端［15］，科层制研究也在反思与批判声中逐渐成为理论界经久不衰的学术议题。

在社区治理中，科层制主张纵向的分块划分和细化职责，这可能导致各部门各自为政，使治理架构碎片化，难以有效解决部门管理与地方管理之间的冲突［16］。层级节制和照章办事的机制限制了基层组织的自主空间，排斥外部社会力量的参与，形成“功能孤岛”和“信息孤岛”，阻碍信息沟通与共享。虽然科层制可以确保公共服务的有序提供，但其过度的行政干预和控制可能削弱基层自治的发育空间，使得社区居民在治理过程中的主动性和创造性受到压制［17］。目标责任制压力下，基层政府将责任层层下派，推动了基层自治组织的科层化，加剧了治理的等级化问题，严格的层级控制和权威结构使得决策往往自上而下传达，居民的需求和反馈难以有效传递到决策层［18］。因此，当前社区治理中，过度依赖政府管理与缺乏社区自我管理的现状，使得基层陷入“行政有效、治理无效”的困境。由此，超越传统科层组织结构成为中国社区治理的必要路径。

2.民主“进化论”：参与式民主的路径依归

参与式民主是一种决策分散、无等级和以共识为导向的组织形式，强调公民直接参与政治决策过程，以实现更广泛的民主和自治［19］。它主张公民不仅仅通过选举选出代表，而是在决策过程中直接参与，从而实现对公共事务的实际控制［20］。这将赋予公民对社会和国家事务的直接参与权，以弥补自由主义代议制民主的不足和弊端，防止少数精英垄断政治权力［21］。

参与式民主理论的兴起，在一定程度上为反思和改进科层制提供了新的视角。然而，其强调广泛的公民参与和共识决策，往往导致决策过程冗长、复杂，难以迅速应对突发事件和紧急情况［22］。在大规模社会成员中，协调众多参与者的意见和需求可能会耗费大量时间和资源，导致效率低下。因此，如何在复杂的社会结构中有效组织公民参与，建立起稳健的参与机制，是目前参与式民主亟须解决的难题。没有有效的组织和协调机制，参与式民主可能会陷入无序和混乱，难以实现预期的民主效果。这表明，参与式民主本质上不能脱离科层制而独立存在。居民的有效参与不能完全依赖自发组织，必须有一个引导和协调的力量。在这种背景下，参与式民主的实践需要一个平衡点，将居民自发的参与和组织的引导相结合。通过引入适当的组织结构和协调机制，可以有效整合居民的意见和需求，提高决策的效率和质量。这样不仅能够充分发挥参与式民主的优点，增强社会的凝聚力和民主的实质意涵，同时也能够避免其在实际操作中的缺陷，实现民主治理的优化和创新。

3.党建引领居民参与：全过程人民民主何以有效实现

全过程人民民主作为一种新型的治理理念，结合了科层制的组织优势和参与式民主的广泛参与特性，为实现有效的民主治理提供了新的路径。既往研究普遍认为，全过程人民民主在制度创新和实际操作方面具有显著优越性，超越了西方民主的局限性，展现了广泛性、充分性和健全性，并为我国民主的进步提供了独特的话语和理论支持。然而，学界的讨论大多局限于理论层面，较少将其置于实践之中考量。

社区治理常常被视为贯彻全过程人民民主理念的实践场域，也是实现人民当家作主的直接途径。居民在其中作为核心角色，是推动社区各项事务顺利开展的重要力量。同时，在治理过程中，党的领导至关重要。党的领导确保了民主实践的广泛性和真实性，使人民民主得以充分彰显人民意志、反映人民愿望、维护人民利益［23］。无论是国家治理还是基层治理，党组织始终发挥着引领和协调的作用，将人民至上的理念贯彻落实到治国理政的全过程中，从根本上保障了人民民主的全方位和全过程实践。因而，党建引领能够使居民积极参与社区事务的决策、管理和监督中，从而增强社区的治理效能和居民的满意度。

党建引领居民参与看似并未跳脱科层制的组织模式，但实际上通过党组织的领导和协调，在参与式民主的基础上，实现了政府治理与居民自治的有机结合。具体而言，社区党组织通过开展多样化的参与活动，建立居民需求反馈机制，加强与居民的互动交流，提升居民的治理能力和参与热情。党建引领不仅增强了社区治理的实效性和民主性，还为全过程人民民主在基层的实践提供了坚实的保障和支持，从而推动社区治理迈向更高水平，实现人民当家作主的最终目标。

因此，本研究通过系统分析党建引领居民参与的具体路径，探讨“全过程人民民主何以有效实现”这一核心议题。研究将重点关注以下几个方面：首先，识别过往治理中存在的治理碎片化、封闭化与等级化等科层制问题；其次，分析在党的领导和居民主体地位的双重保障下，通过居民赋权、民主协商、自主治理等方式，如何实现政府治理与居民自治的有机结合；最后，总结党建引领下全过程人民民主在社区治理中的成功经验，以推动社区治理向更高效、更民主的方向发展（见图1）。

（二）案例描述

上海虹桥街道位于长宁区，面积约4.08平方公里，是上海市改革开放的重要窗口之一。虹桥街道以其丰富的区域资源和国际化社区氛围而闻名。古北万科广场建于20世纪90年代，曾被誉为古北地区的地标性建筑，象征着虹桥经济开发区的繁荣与多元文化交流，是一个集购物、休闲、娱乐于一体的重要公共空间。广场周边辐射四个小区，包括五金公寓、华园、广场大厦和万科广场小区。截至2024年，辖区内共计800多户，常住居民人口超过1200人，容纳了来自70多个国家和地区的居民，形成了高度国际化的社区氛围。自20世纪90年代建成至今已有30余年，随着时间的推移，广场逐渐面临管理主体缺失、基建老化和环境管理混乱等问题。原有的管理机构退出后，各相关部门在管理职责上出现了推诿，导致广场的公共资源难以整合，资金筹措和使用不明，公共设施长期失修，环境卫生状况恶化，居民生活质量受到严重影响。

2019年11月，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道考察时首次提出“全过程民主”，自此以后，虹桥街道开始积极探索这一理念在社区治理中的具体实践。街道党组织迅速行动，结合当地实际情况，推动了一系列创新举措，致力于将该理念落到实处，古北万科广场则是其中颇有代表性的案例。在黄金城道“一街一品”项目的基础上，古北万科广场通过党建引领，广泛吸纳居民和商户的意见，对广场进行了全面的改造。这一过程中，虹桥街道形成了以党建为核心、民主协商为机制、居民广泛参与为基础的社区治理新模式，成为“全过程人民民主”在基层治理中的成功范例。至今，古北万科广场的城市改造还在继续，不仅在硬件设施上不断完善，还在社区文化建设和服务功能提升上持续发力，力求打造一个更加宜居、和谐、充满活力的国际化社区。本研究正是通过对古北万科广场这一典型案例的深入剖析，探讨其转型过程及成功经验，展示“全过程人民民主”如何有效实现居民参与的显著提升。

三、行政化治理失序：古北万科广场的早期治理逻辑

如案例所述，古北万科广场经历了两段截然不同的治理模式。第一阶段是早期的治理逻辑，主要是20世纪90年代到2019年，古北万科广场的治理呈现出科层制体系下的碎片化、封闭化和等级化。第二阶段是以全过程人民民主为导向的治理实践，这一阶段发生在2019年至今，党建引领居民全程参与改造，以居民赋权、民主协商和自主治理的全过程人民民主路径，实现了居民从被动接受到主动参与，社区从治理失序到治理成功的双重转变。

（一）治理碎片化：管理主体缺失导致管理盲区

古北万科广场曾作为当时上海最为优质的地段之一，吸引了来自70多个国家和地区的居民，社区内生活服务配套设施齐全，日常生活繁荣热闹，广场区域的三级台阶甚至被用作演出舞台。然而，随着时间的推移，广场逐渐老化，原本应是居民休闲娱乐的重要场所却失去了吸引力。地面破损严重，不少地方存在大大小小的坑洼，给日常通行带来了极大的不便。并且，由于缺乏系统的清洁和维护，广场环境逐渐恶化，卫生条件堪忧。公共设施老旧失修，无序停放的车辆、违规搭建的摊位进一步破坏了广场的整体形象。

以前广场这里坑坑洼洼的，下雨天可能某个地方就会积水。因为周边有商铺的缘故，油污问题也比较严重。（访谈记录：zr-20240614）

原先，广场的管理主体健全，拥有完善的维护机制和充足的资金支持，确保了广场的正常运营和设施的维护。然而，随着市场环境的变化和管理模式的转变，原有的管理主体逐渐退出，导致广场的管理逐渐失序。管理主体的撤出意味着资金和维护团队的缺失，广场的维护工作开始被忽视，设施也逐渐老化，环境变得脏乱不堪，成为居民们日常生活中的一大困扰。

与此同时，在社会转型背景下，基础治理结构逐渐被打破，公众期望能够以更加公平且自由的方式参与到地方治理事务中［24］。然而，商户和居民对广场的期望和需求各异，商户主要关心的是商业利益和客流量，希望通过广场的活跃性来提升自身的经济收益，而居民则更关注公共空间的安全性、整洁度和舒适性，期望有一个宜居的社区环境。可见，不同主体的要求很难达成统一，各类私人或公共行为者的权益差异极大。如何平衡这些权益成为提升治理效能的重要挑战。然而，由于基层政府无法超越其角色进行干预，因此必须依赖那些具有组织、动员和整合能力的其他机构的嵌入。

（二）治理封闭化：责任界限制约居民参与

科层制的自我循环系统使其成为独立于外部环境的治理力量，认为公众参与会扰乱组织的正常运作，降低治理效率。为了维持其高效运转，科层制通过严格的责任界限和明确的职能分工，确保各级官员和部门在既定框架内履行职责。这种封闭治理模式在提高行政效率和组织内控制力的同时，也带来了诸多问题。一方面，责任界限的严格划分导致居民的参与渠道受到严重限制，公众无法有效表达意见和需求，形成治理的“公众缺席”现象。另一方面，科层制内部强调纵向的命令传递和反馈机制，横向互动不足，导致信息孤岛现象严重，各部门难以协调应对跨部门的复杂问题。

最早这里是开放小区，而且更加贴合外籍人士的生活习惯，导致周边上海居民住房频繁换手。随着时间的推移，更多传统的上海居民也开始迁入这些小区，他们住进来以后发现，这些地区缺少菜场、医院等基础设施。但是因为最早其实是没往这方面考虑的，现在新建的围墙以前也都是没有的。（访谈记录：zr-20240614）

最初的规划和管理模式是为了符合外籍人士的生活习惯，缺乏对社区长期发展的整体考量。随着居民结构的变化，新的居民需求得不到及时响应，管理单位也未能形成有效的协作机制来调整和完善社区配套设施。此外，广场出现的安全隐患、基础设施老化、单车无序停放等问题长期得不到解决，也正是由于各部门缺乏横向协作，无法形成整体合力。这种因封闭性带来的缺乏协调性，不仅影响了公共空间的有效治理，也制约了社区整体功能的提升和居民生活质量的改善。

（三）治理等级化：目标责任制加重基层负担

管理层级的严格分化和责任层层下放，使基层治理更多依赖上级指令，通常以一种“自上而下”的方式进行，而非基于社区实际需求进行创新，因此常常陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困境。各部门在其职责范围内的工作往往执行得较好，但一旦超出其范围或在其他部门职责缺失时，便不会主动接手，导致无人接替和管理缺位的局面，这使得广场的管理问题长期得不到解决。

当时的运营资金谁出呢？是没有资金提供方的，而且就算有资金支持，也缺乏适当的名义和持续维护团队，设施在几年后就会变得陈旧，到时候又有谁来修呢？（访谈记录：zr-20240614）

在等级化治理模式下，部门之间缺乏协调与合作，各自为政，难以形成合力应对复杂的治理问题。尽管有意愿进行管理和维护，但由于“运营资金谁出”的问题，资金提供方不明确，导致管理责任推诿和效率低下。即便有愿意出资的，也面临“以什么名义去”进行长期维护的难题。此外，科层制的高效主要依赖于层级控制和高度封闭的特性。鉴于上级及外部公众不能介入决策过程，这种方式可以缩短决策时间并提高组织的工作效率。然而，当社会力量开始以平等且自主的方式参与治理，特别是在解决复杂社会问题时，各级政府机构、各部门、企业与社会团体必须联合行动。在这种网络化架构中，单一层级的管理已失去其有效的指挥链。因此，社区管理的改进需要构建一种扁平化的框架，创建独特的关系连接模式，以增强管理工作的效果。

四、党建引领居民参与：全过程人民民主的社区治理路径

面对传统治理模式中治理碎片化、封闭化与等级化等问题，全过程人民民主提供了新的解决路径。而要实现这一目标，需要立足于中国共产党的领导优势和人民的主体地位，结合国家治理和基层社会治理的创新实践，逐步形成一套符合本地实际的治理范式。党建引领在基层民主治理中能够发挥巨大作用，根本原因在于它可以指方向、明大略、集智慧、同行动、增合力。可以说，坚持党的领导是践行全过程人民民主的根本保证，而居民的广泛参与则是确保这一过程行之有效的关键。然而，当前社区治理中的“重行政、轻参与”“重管理、轻服务”的传统惯习，亟须通过党建引领和全过程人民民主的深度融合，以实现治理效能的全面提升和居民满意度的根本改善。因此，充分发挥党建引领作用，深入推进全过程人民民主治理路径，是破解当前社区治理困境，实现社区治理现代化和提升居民幸福感的关键。

基础设施老化和管理混乱等各种治理难题，尤其是由此衍生的各种深层次治理矛盾，一度成为广场治理工作的巨大挑战。2023年，依托虹桥街道“美好社区 先锋行动”和黄金城道“一街一品”街区打造的契机，古北万科广场正式启动了更新项目。古北万科广场党总支以“五融工作法”为核心，秉持“融汇民情、融合民智、融解难题、融通中外、融炼机制”的工作方针，广泛动员社区居民和各方力量共同参与，构建了共建共治共享的治理新模式。

（一）居民赋权：创新居民参与治理载体

雪莉·阿尔斯坦（Sherry R. Arnstein）在“参与阶梯模型”中指出，真正的赋权意味着公民要被允许表达意见，以及在决策过程中拥有实质性的影响力。她将“赋权”定义为公民能够通过有效的机制介入公共事务，使其意见得到倾听，同时转化为具体的政策或行动［25］。在全过程人民民主理念框架下，赋权不仅是个体权利的实现，更是民主治理的深化。在改造前夕，古北万科广场以“融汇民情”为根本，积极听取居民的意见和建议，依托“街区开放日”和广场诊断活动，搭建起居民与社区管理者之间的沟通桥梁，建立了常态化的居民意见收集和反馈机制。于尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）将这种广泛的公共参与和理性讨论界定为“理想话语场域”［26］。在“街区开放日”活动中，社区工作人员在广场设立意见征集摊位，邀请居民填写详细的需求问卷，并现场解答居民疑问。这些问卷内容涵盖社区基础设施、公共服务、安全管理等多个方面，确保全面了解居民的多元化需求。

9MEQMeQ65rl1wl4S8BtQva75MmbKII1ET7QZnDpyqW8=最初的意见征集进行了好几轮。居民们提出了各种建议，我们利用“街区开放日”在广场上设立了意见征集摊位，邀请周边居民前来投票和发表意见，设立了好几轮的意见征询。这样既能收集到大家的需求，又能确保居民的意见得到充分表达和考虑。（访谈记录：zr-20240614）

同时，通过“广场诊断”活动，街道党总支联合共治委员会成员和居民代表，分组对广场进行实地考察，识别具体问题并拍照记录。收集到的居民意见和诊断结果被详细分类和整理，形成“需求清单”，作为后续改造和治理的依据。

在走访调研中，我们了解到周边老年居民有助餐、阅读的需求，为此，街道正在积极整合资源，计划在古北之源党群服务站里开辟用餐、阅读空间，满足居民所想、所盼，努力建设“人民城市”。（访谈记录：djb-20231226）

赋权的实质性实现离不开制度的保障［27］。通过党建引领下的组织动员，居民赋权的过程得以制度化、程序化，确保了广泛参与和意见的有效转化。党建作为重要的治理机制，既有效联结了政府与居民之间的沟通，也通过组织优势赋予了赋权机制持久性与制度化特点。党建在行政管理上发挥了协调作用，同时还为居民提供了一个长期的参与平台，从而避免了居民自治过程中可能出现的“碎片化”和“无序性”问题。在推进古北万科广场改造过程中，虹桥街道没有沿袭以往的科层制管理模式，而是建立了“古北之源共治委员会”，以“融合民智”的目的，充分调动和整合居民、专家、商户等多方智慧，以党建为核心推动社区治理的民主化和科学化。共治委员会定期组织居民共识会，邀请居民、商户、专业设计师和城市规划专家参与广场改造的讨论与决策。

共治委员会成立后，让我们从商铺经营者转变为广场管理者，身份、心态都发生了变化。因此也更希望凝聚合力，为这片工作、生活的区域变美、变好出谋划策。（访谈记录：shdb-20231227）

每次会议上，居民和商户们提出的具体需求和建议，如增设儿童游乐区、优化夜间照明等，都会被详细记录。专业设计师基于这些建议不断修改设计方案，确保每一项改造措施符合居民的实际需要。比如，在儿童乐园的设计中，设计师综合考虑了安全性、趣味性和环境协调性，与共治委员会几经修改才最终确定方案。此外，广场的休憩设施也经过多次讨论，结合居民提出的舒适性和实用性要求，进行优化设计。在这一过程中，居民从单纯的“利益表达者”转变为积极的“决策参与者”，实现了从“形式参与”向“实质参与”的转变。

全过程人民民主理念秉持公民的广泛参与应贯穿于决策和执行的每个环节，赋权正是这种理念的实践形式之一。党建在赋权过程中起到了关键作用：一方面，通过组织化的制度设计，党建为居民参与提供了结构性支持，使其能够在有序的框架内积极参与公共事务；另一方面，党建通过整合政府与社区的力量，确保了治理的协调统一和有效性。

（二）民主协商：畅通居民利益表达渠道

全过程人民民主强调全过程、全方位的民主参与，而民主协商则是其中实现民主的重要形式和手段。民主协商强调通过平等的对话和理性的讨论，将个人偏好转化为集体共识［28］，这种民主形式更加关注决策前的讨论过程。正如克里斯蒂安·罗斯特博尔（Christian F. Rostbll）所指出的，“民主协商在于通过对话使人们的观念得到相互挑战和修正，最终凝聚为具有公共合理性的结论”［29］。其核心原则在于确保不同利益群体的平等参与，且每一方的意见都能够得到充分重视。协商的过程，可以从多个维度提升公共政策的合理性与社会的认可度，减少政策执行中的摩擦和阻力［30］［31］。如前文所述，不同居民对社区改造的看法往往存在分歧，民主协商的路径能够提供机会使这些不同的意见得到充分表达和讨论，从而在平等对话中融解矛盾，达成一个“最大公约数”的解决方案。

我们家门口也有了喝咖啡、喝茶、聊天、看书的休闲空间，居民可以聚在一起，拉近彼此间的距离，还可以探讨社区的管理和发展，把我们小区建设得更好。（访谈记录：sqjm-20240228）

民主协商强调各方应在平等的基础上进行对话，但在实际操作中，不同社会阶层的发言权和影响力往往存在差异。学者们指出，民主协商的有效性依赖于参与者的话语对等，即各方不仅要有机会参与讨论，还要拥有足够的能力表达其观点并影响决策过程［32］［33］。党建则能够很好地诠释组织者的定位和价值，其通过组织各类人群并引导方向，以确保不同阶层、不同利益群体的意见都有能力通过协商得到充分表达。古北万科广场党总支牵头设立了居民共识会，定期举行会议，会议的内容则是针对社区治理中的复杂问题进行集中讨论和解决。例如，居民反映广场的非机动车无序停放问题，导致行人通行不便和安全隐患。对此，街道通过共识会邀请居民、商户和物业代表共同商讨解决方案，最终决定划定专门的非机动车停放区域，并增设引导标识和监督机制。此外，针对商户违规占用公共空间的问题，共识会通过设立明确的公共空间使用规定，加强日常巡查和执法力度来解决。

参与式民主理论认为，公共决策需要结果的正当性，同时也要强调过程的合法性［34］。因此，民主协商不能仅仅被当作是达成某一具体政策的工具，它更强调通过程序的规范化和透明化来增强公众的信任感与归属感。这一观点在约翰·罗尔斯（John Rawls）的正义理论中得到了充分阐述，他认为“合理的程序正义”是决定公共政策道德基础的重要标准［35］。单纯的居民参与无法做到系统性和持续性的改革，党建在其中确保了治理过程的有序推进和结果的有效落实。同时，这也回应了全过程人民民主的根本意义，即在党领导下，真正实现人民当家作主和社会公平正义。

此外，古北万科广场作为高度国际化的社区，治理过程中还体现了全过程人民民主的国际化和包容性。党总支充分考虑不同文化背景的居民需求，通过引入多语言服务和跨文化交流，确保外籍居民也能在协商过程中积极参与并贡献智慧，真正实现了“融通中外”的目标。

一位日本居民铃木提出：“儿童游乐区的设计缺少夜间照明，可能影响孩子们在傍晚的安全活动。”（访谈记录：sqjm-20240228）

共治委员会迅速将这一建议纳入议程，并邀请铃木等外籍居民参与协商讨论。最终，在广泛听取居民意见后，委员会决定在游乐区增设安全照明，同时采取光污染控制措施，确保不影响周边住户的休息。

全过程人民民主中的协商机制是党建引领下的民主协商，也是“自上而下”与“自下而上”相结合的协同治理机制。在这一过程中，党组织发挥了协调与引导作用，保障了协商过程的开放性和广泛性。通过党建引领，社区的协商活动得以持续、系统地开展，克服了单纯居民自治可能带来的组织涣散与协商无效等问题。党建的统筹作用是确保协商过程中权力分配公正、各方意见得到充分反馈的制度性保障。依靠党的组织力，协商机制实现了制度化和常态化，既增强了社区治理的民主性，也推动了全过程人民民主理念在基层的深入贯彻。

（三）自主治理：提升居民自我参与意识

科层制治理模式中的决策过程高度集中于上层，居民缺乏参与机会和主动性。长期以来，社区XlezO4ELTZYI8fmzdkhhzQ==治理往往忽略居民自我参与意识的培养，同时也缺少一个有效的协调机制来整合各方利益和推动整体发展。古北万科广场也曾经历过这样的困境。自广场改造以来，通过引入全过程人民民主理念，注重多方协商和公众参与，居民也在此过程中提升了自我管理和主动参与的意识，积极参与社区事务，共同讨论和解决问题，增强了社区的凝聚力和归属感，推动了治理效率和质量的提升。古北万科广场总结以往的经验，建立了长效共治机制，并成立“古北之源共治委员会”。该委员会由党总支、居委会、业委会、专家、商户联盟和居民共同组成，确保社区内各方力量都能参与到广场的管理和决策中。委员会定期召开会议，讨论并解决广场管理中的各种问题，如设施维护和公共秩序管理等。

提升居民参与意识的核心在于构建有效的激励和责任机制。治理理论指出，居民参与度的高低直接与他们在社区事务中的权利和义务感知密切相关。没有有效的激励机制，居民的参与往往局限于形式，无法实现实质性的自我管理和社会责任感的提升。因此，要增强居民的自我参与意识，必须构建透明的责任认领机制和反馈体系［36］。虹桥街道为确保治理措施的持续有效，不再出现无人看管、无人维修的局面，以共治委员会为核心设立了责任认领机制。在设施维护方面，鼓励居民和商户共同认领公共设施的日常维护任务。在责任认领机制下，广场内的公共设施如长椅、健身器材、花坛等都被划分为若干个责任区，由居民、商户和志愿者团队自愿认领。每个责任区都有明确的维护任务，包括定期清洁、设施检查和简单维修等。例如，居民自发组织的小组会定期打扫长椅和周边区域，确保座椅干净整洁，花坛的植物也由志愿者定期浇水和修剪，保持美观。在公共秩序管理方面，每块区域都会定期安排党员志愿者和社区居民进行日常巡查，及时发现和处理各种违规行为，维护广场的整洁和安全。

罗伯特·大卫·普特南（Robert David Putnam）提出，社会资本的积累是公民积极参与社会事务的基础，它通过信任和协作来提升社会的整体治理效能［37］。居民通过参与社区治理，构建了个人与公共空间的连接，通过互动与协作积累了信任和社会资本。这一过程增强了社区内部的凝聚力，并促进了自治体系的稳定发展。居民从被动的公共服务接受者转变为主动的社会参与者，这标志着社区治理的模式转型，同时也体现了全过程人民民主中居民全面参与的核心价值。例如，古北万科广场准备设立“商户友好联盟”，进一步促进商户之间的友好关系与合作，通过制定共同的经营规范，协商解决商户间的利益冲突和经营难题，形成互助共赢的良好氛围。

可见，古北万科广场在全过程人民民主理念的指导下，成功实现了从传统科层制向全过程人民民主治理模式的转变。通过党建引领，创新居民参与治理载体，广泛收集居民意见，设立共治委员会，并引入责任认领机制，古北万科广场有效提升了居民的自我参与意识和社区责任感。居民从过去的被动接受者，转变为积极的决策者和执行者，极大地增强了社区的凝聚力和归属感。自主治理关键在于其对居民参与意识的激发和对多元力量的整合，通过党建的引导，自治不再是简单的权力下放，而是在党组织的统筹下，实现了居民的实质性参与和责任共担。在这一过程中，也印证了党建引领的关键作用，党组织作为牵头的角色，确保了治理过程的有序推进和结果的有效落实，提升了社区治理的透明度和高效性，使居民在参与中真正感受到自我价值和社区归属感。

五、结论与讨论

传统的科层制治理模式，虽然在效率和管控方面表现出高度优势，尤其在面对复杂行政事务时具备组织整合和决策速度，但其过于权力集中化的特点往往忽视了基层民众的声音，难以充分调动居民的积极性和参与感。这种自上而下的治理方式，容易导致基层参与的缺失和治理碎片化问题。与之相对，参与式民主为公民直接参与决策提供了理论依据，赋予了民众更多的发言权和决策权。然而，参与式民主在实践中常因过度分散决策权而导致效率低下，尤其在面对突发事件或复杂问题时，难以快速做出反应。全过程人民民主则试图将二者的优势相结合，探索出一条既高效又民主的治理路径。在这一框架下，既保持了科层制的组织力和效率优势，又吸收了参与式民主强调的公民广泛参与。本研究以虹桥街道古北万科广场为例，发现全过程人民民主的独特之处在于通过党建引领促成了制度化的居民赋权、民主协商和自主治理路径，将公众意见从表达转化为治理行动。这种实践模式尤其在基层社区治理中，展现了“中国式民主”的独特优势。作为全过程人民民主的核心组织力量，党建在其中起到关键的引领和协调作用，通过整合各方资源、动员居民广泛参与，确保了治理过程的有序推进和民主实践的高效运转。基于此，本研究形成以下几方面的结论：

第一，全过程人民民主是在党的领导和组织下实现的一种独特的社会主义民主形式。与西方自由主义民主通过“代议制”形成的“多元竞争民主”不同，中国特色社会主义的人民民主依靠“全过程”的推进，发展为一种“社会整合民主”，其核心则在于中国共产党的领导。在这一过程中，通过党建引领居民赋权，将群众深度融入公共事务的各个环节，确保了民主的真实性和广泛性。与既往研究强调党的重要性一致［38］［39］［40］，古北万科广场的案例同样表明，党领导下的居民赋权激发了参与意识和集体责任感，推动了基层治理的有效提升，实现了居民从被动接受到主动参与、社区从治理失序到治理成功的双重转变。

第二，实现全民参事议事是全过程人民民主的核心价值目标。高度健全的人民民主既是建设中国特色社会主义现代化的必经之路，也是构建社会主义强国的必然方向。衡量一个国家民主程度的主要标准在于，其是否有能力让大多数人切实参与政治生活并解决问题［41］。在古北万科广场，民主协商的实践既解决了居民日常生活中的具体问题，也促进了社区治理的长效机制建设，增强了社区的凝聚力。协商的过程推动了从“管理者主导”到“居民参与”的转变，打破了传统“自上而下”的治理模式，形成了更加灵活、互动的治理结构，从而彰显了全过程人民民主在基层治理中的独特优势。

第三，全过程人民民主具有特定的中国情境含义。全过程人民民主对于理解我国当下诸多议题具有重要意义，尤其是自党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”以来，诸多领域都进行着从“单一行政管理模式”到“民主协商治理模式”的转向。在中国，社区长期以来被视为一种国家治理单元而具有行政、政治的属性，失去了其本原的社会性质，缺乏居民自治空间。而全过程人民民主通过党建引领，赋予社区更多自主治理的能力和权力。在党建的组织和推动下，居民不仅主动参与社区事务，还逐渐发展为治理的内生力量。这样的转型促进了社会关系的重构，使社区从行政单位回归为一个充满活力的社会共同体。有学者提出，全过程人民民主这一中国特色社会主义民主，能够通过形成多元主体互动合作的治理共同体、自上而下的统筹整合与自下而上的民意表达、联动基层治理政策全过程、自治法治德治相融合的创新模式，全面提升基层治理效能。这在一定程度上与本研究的观点是相通的［42］。

需要指出的是，本研究作为一个个案研究，主要基于古北万科广场的案例探讨了全过程人民民主的实践样态和治理路径。尽管也对全过程人民民主相关问题进行了学理性的普遍讨论，但更多的是通过具体案例进行分析，且个案研究容易受到特定情境的影响，难以全面反映全过程人民民主在其他社区中的实践和效果。由于不同社区在治理条件和社会环境方面存在差异，古北万科广场的经验可能无法直接复制到其他社区。在推动社区全过程人民民主的建设过程中，需要依据特定环境和条件，走差异化和个性化的发展路径。未来可以进一步开展不同案例的比较研究以丰富和深化对全过程人民民主何以实现的认识。

参考文献：

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（1）.

［2］谈火生.“全过程人民民主”的深刻内涵［N］.人民政协报，2021-09-29（8）.

［3］佟德志.全过程人民民主的实践探索与理论创新［J］.人民论坛·学术前沿，2022（14）：4-11.

［4］樊鹏.全过程人民民主：具有显著制度优势的高质量民主［J］.政治学研究，2021（4）：3-10.

［5］亓光.全过程民主：中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑［J］.社会科学研究，2021（2）：1-8.

［6］鲁品越.全过程民主：人类民主政治的新形态［J］.马克思主义研究，2021（1）：80-90，155-156.

［7］王江伟.“全过程人民民主”的实践形态：结构要素与生成机制［J］.求实，2021（5）：17-30，109-110.

［8］王宗礼，韩世强.深刻把握全过程人民民主的本质特征与实践要求［J］.中国特色社会主义研究，2022（1）：71-78.

［9］WESTBY D L. A typology of authority in complex organizations［J］. Social forces，1966，44（4）： 484-491.

［10］KNIG K. On the typology of public administration［J］. International review of administrative sciences，2003，69（4）： 449-462.

［11］EISENSTADT S N. Bureaucracy and bureaucratization［J］. Current sociology，1958，7（2）： 99-124.

［12］CONSTAS H. Max Weber’s two conceptions of bureaucracy［J］. American journal of sociology，1958，63（4）： 400-409.

［13］WEBER M. The theory of social and economic organization［M］. HENDERSON AM，PARTSONS T，trans.London：The Free Press of Glencoe Collier-Macmillan Limited，1947： 329.

［14］韦伯.经济与社会［M］.北京：商务印书馆，1998：120-130．

［15］周军.加速化社会的治理方案：从固化模式到灵活行动［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2021，48（1）：17-25.

［16］邱倩，张继颖，初程程.超大城市治理数字化转型：逻辑、进路与优化［J］.北京行政学院学报，2023（6）：38-47.

［17］FARIS E. The beginnings of social psychology［J］. American journal of sociology，1945，50（6）： 422-428.

［18］MERTON R K. Bureaucratic structure and personality［J］. Social forces，1940： 560-568.

［19］秦攀博.公众参与的多维审思：分化与融合［J］.求实，2019（6）：15-27+107-108.

［20］董石桃.公民政治参与权和政治发展——一种参与式民主的反思与构建［J］.青海社会科学，2016（5）：83-89.

［21］梁军峰.从“弱势民主”到“强势民主”——本杰明·巴伯的参与式民主理论评析［J］.国家行政学院学报，2011（6）：124-128.

［22］金华.我国公共危机治理的挑战与回应——社会组织参与的视角［J］.甘肃社会科学，2019（4）：169-175.

［23］刘林，韩馥遥.论全过程人民民主的人民立场［J］.思想教育研究，2023（9）：52-59.

［24］张振洋.破解科层制困境：党建引领城市基层社会治理研究——以上海市城市基层党建实践为例［J］.内蒙古社会科学，2020，41（3）：59-66.

［25］ARNSTEIN S R. A ladder of citizen participation［J］. Journal of the American institute of planners，1969，35（4）： 216-224.

［26］HABERMAS J. The theory of communicative action［M］. Boston： Beacon Press，1984： 40-50.

［27］牛磊，原璐璐，丁忠民，等.制度赋权与技术赋能：乡村内生性治理主体何以重塑——基于参与式治理视角的双案例分析［J］.电子政务，2024（4）：42-55.

［28］［29］ROSTBLL C F. On deliberative democracy［J］. Sats-nordic journal of philosophy，2001，2（2）： 166-181.

［30］张熹珂.政治协商与全过程人民民主高质量发展的逻辑［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2023，47（3）：109-115.

［31］刘帅顺.政策约束与公民参与：合作治理中的有效决策问题［J］.天津行政学院学报，2023，25（2）：24-35.

［32］MATHEWS M A. Understanding the roles and contributions of neighborhood organizations in civic governance［J］. International journal of voluntary and nonprofit organizations，2021，32（4）： 821-829.

［33］袁方成，王梦琳.协商系统理论：西方协商民主的继替与提升［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2023，37（6）：60-68.

［34］LUPIEN P. Participatory democracy and ethnic minorities： opening inclusive new spaces or reproducing inequalities？［J］. Democratization，2018，25（7）： 1251-1269.

［35］RAWLS J. A theory of justice［M］//Applied ethics. Routledge，2017： 21-29.

［36］HUR M，BOLLINGER A G. Neighborhood associations and their strategic actions to enhance residents’ neighborhood satisfaction［J］. Nonprofit and voluntary sector quarterly，2015，44（6）： 1152-1172.

［37］PUTNAM R D. Bowling alone： America’s declining social capital［M］//The city reader. Routledge，2015： 188-196.

［38］唐亚林.全过程人民民主：中国民主的历史性飞跃与发展战略选择［J］.政治学研究，2023（6）：3-13，230.

［39］吴新叶，马瑜寅.社区中的全过程人民民主及其实践路径——对上海三个案例的比较研究［J］.社会科学，2023（11）：99-108.

［40］岳杰勇，柴琳琳.全过程人民民主基层实践的系统考察与路径优化［J］.中共中央党校（国家行政学院）学报，2023，27（4）：85-93.

［41］赫秋晨.论“人民至上”的价值追求与实践原则［J］.东南大学学报（哲学社会科学版），2024，26（2）：24-34，146.

［42］王炳权.以民主推进治理：全过程人民民主赋能基层治理的逻辑理路［J］.行政论坛，2024，31（1）：13-24.

How Can Whole-Process People’s Democracy Be Effectively

Realized？—A Case Study of Party Building Guidance and

Residents’ Participation in Hongqiao Street，Shanghai

Liu Lin / Yang Caiyun

Abstract： The whole process of people’s democracy，as an important institutional innovation of the Communist Party of China in governance，transcends the limitations of the traditional bureaucratic system and participatory democracy，and proposes an innovative democratic path that combines extensive participation with efficient governance. Based on the case of Gubei Vanke Plaza in Hongqiao Street，Shanghai，this paper critically reflects on the institutional paradigm of the bureaucratic system，and deeply describes the dual transformation of residents from passive acceptance to active participation，and the community from the governance disorder of the traditional bureaucratic system to the success of Party building leading residents to participate in governance. The research shows that，guided by the concept of people’s democracy throughout the whole process，and through the leadership of the Party，the specific paths of resident empowerment，democratic consultation and autonomous governance have improved the infrastructure and environmental management problems of Gubei Vanke Plaza，significantly enhancing resident participation and community cohesion. At the same time，it has enriched research on the dynamic process of community governance and its actual effectiveness，providing a new theoretical perspective and empirical basis for further implementing the concept of people’s democracy throughout the whole process and optimising grassroots governance.

Keywords： Whole-Process People’s Democracy; Hierarchical System;Party Building Guidance; Residents’ Participation

（责任编辑 王 玉）