印度“活力边村计划”：雷声大、雨点小？

图为印度北阿肯德邦莫利地区村庄局部。

9月11日，印度国防部长拉杰纳特·辛格在出席“边境地区发展会议”时表示，印度应对各类地缘挑战的最佳方式是“确保边境地区的发展”，并宣布将持续在与中国、尼泊尔接壤的边境地区全力推进“活力边村计划”（VVP）。今年4月，多家印媒报道称，在莫迪政府批准该计划一年后，部分边村建设取得显著进展。那么，印政府花大力气推动该计划效果究竟如何？

规模庞大的“活力边村计划”

2023年2月，印政府正式批准“活力边村计划”，提出要在四个财年内（2022～2023财年至2025～2026财年）投入480亿卢比（约合41亿人民币）推进边境沿线2967个村庄的发展。这些村庄位于喜马偕尔邦、北阿肯德邦、锡金邦，及印单方面非法设立的所谓“拉达克中央直辖区”和在我国藏南地区非法设立的所谓“阿鲁纳恰尔邦”。该计划将分三阶段实施，在第一阶段，印政府将率先开发662个边境村，其中有455个位于所谓“阿鲁纳恰尔邦”。

据印政府规划，该计划内容广泛、包罗万象，大致可归为三类。一是道路、房屋等“硬件”设施建设。其中，道路建设是重中之重。印政府将总预算中的250亿卢比专门用于修建道路，力求实现“村村通”，并将边境村连接到外部公路网中。该计划还将为边境村修建住房、供水系统、电力设施、电信网络等一系列基础设施，并为其提供不间断电力。

二是就业指导、技能培训、旅游发展等“软件”培育。印政府一方面将着力促进边境地区经济发展，为当地民众创造更多就业岗位，另一方面将为边民提供各类技能培训和创业指导，增强其就业能力。印政府还将旅游业视为边境地区经济发展“催化剂”，拟重点开发徒步、滑雪、漂流等户外旅游及转山、转湖等朝圣旅游项目。

三是各式各样的官民互动活动。印政府要求该计划所涉地区各级官员定期访问边疆地区，了解边民现实需求，同时要求地方政府和驻扎部队定期举办医疗营、文化节和各类体育活动，丰富边民精神文化生活。

固边实边为核心考量

对印政府而言，推行该计划的最直接目的是通过发展边村经济遏止边民加速外流趋势，避免边境地区“空心化”。该计划所涉边境地区大多位于山区，经济落后且交通不便，边民多倾向于迁往经济更发达、交通更便利的平原地区。以北阿肯德邦为例，该邦的137个边境村中，已有11个成为空无一人的“鬼村”，另有部分村庄的村民仅在祭祖期间回村居住，类似现象在印其他边境地区屡见不鲜。对此，印内政部长阿米特·沙阿曾担忧地表示，“边民外流是印边境地区面临的最主要挑战”。

而印政府之所以如此重视边民外流问题，核心在于其认为边民是固边实边、稳边控边不可或缺的“战略资产”。一方面，印利用边民作为“情报员”。印陆地边界极为崎岖复杂，仅凭军警力量难以全面覆盖巡查。而边民熟悉当地地形，在放牧等日常活动中即可发挥巡边护边作用。此外，边民往往与边境另一边的他国边民具有亲缘或族源关系，印政府利用这一纽带探听他国边境动向，为其边防布局提供重要情报支撑。

同时，印还将边民当作“后勤队”。在漫长的边境线上，四散分布的村庄往往被印边防部队当作重要补给基地，边民也被其视为重要人力资源，印军常常雇佣边民在当地驻军中担任向导、厨师、搬运工和建筑工人。2020年，中印两军在班公湖南岸对峙期间，就有大量印边民仅凭人力向海拔5000米以上的印军据点运送后勤物资。

更为重要的是，边民也被印视为声索主权的重要筹码。在边界划分原则中，边境地区实际情况和边民人口分布状况一向被视为重要参照标准。在印看来，边民长期、稳定地在边境地区生活，可为其在争议地区实施“有效行政管辖”提供证据，并帮助其在边界法理斗争中占据优势。印内政部长沙阿就曾表示，“‘活力边村计划’不仅可确保中印边境地区的安全，还可加强印方在未来中印边界谈判中的法理主张”。

除以上因素外，2020年加勒万河谷冲突后中印边境地区的紧张形势也直接催生了“活力边村计划”。事实上，该计划所涉村庄均位于中印边境沿线，其内容也完全对标中国的边境小康村建设。

实为“政治作秀”？

客观而言，该计划提出至今取得了一定成效，其中最为突出的是印在边境沿线建立了若干“示范村”。

以打坝村（印称“基比图”）为例，该村位于我国藏南地区察隅县，目前被印非法占领。印将该村包装为所谓“印度第一村”，为其修缮道路、加固房屋、安装路灯和4G信号塔，并在媒体上大肆宣传其“发展成就”。今年4月，印内政部长沙阿还公然窜访该村，称要重点发展该村的旅游业，并呼吁所有印度人前去参观。除建设“示范村”，印政府还在边境地区组织了超过6000场活动，包括音乐节、传统文化节、马拉松比赛、医疗服务日、就业训练营等，并批准了600多个就业项目。

然而，该计划的实施既不平衡、也不充分，更多是流于表面的“政治作秀”。多数资金被投入到少数几个边境“示范村”中，而其他大量村庄则被忽视。例如在喜马偕尔邦，印政府的财政拨款便迟迟未到位，该邦边境地区诸多基建项目陷于停滞，道路不通、通信不畅的状况未有任何改善。在该计划的三类内容中，只有第三类（即官民互动活动）得到有效实施，而硬性的基建和软性的发展项目则多数停留在纸面上。多数村庄基建仍保持原样，村民生计难以维系。

造成这一现象的根本原因是资金投入不足。据该计划实施细则，2024～2025财年，印政府应投入175亿卢比用于开展各类项目，但实际上在同年的联邦财政预算中，分配给该计划的资金仅有105亿卢比。在有限的资金下，各级官员倾向选择投入花费较少、且容易显示政绩的短线项目，而非需投入大量资金和时间才能看到效果的长周期项目。此外，联邦政府与地方各级政府事权划分不清、推进步调不一致，地方政府将联邦政府发放的计划专项资金挪为他用，缺乏适当工作机制监督计划开展情况等，也是该计划在实施上遇到的难题。

可以看出，截至目前“活力边村计划”虽声势颇大，但却与印政府提出的其他许多发展倡议一样，未能将规划草案真正落实到行动上。距离计划结束已不足两年，如要达成既定目标，印政府恐需付出更多努力。