西柏坡时期全过程人民民主的实践探索及其当代启示

［摘要］全过程人民民主是人类文明场景下中国特色社会主义民主的最新概括。党的十八大以来，党中央深刻把握我国民主政治建设脉络，团结带领人民发展全过程人民民主，创造了人类政治文明新形态。作为人类政治文明新形态，全过程人民民主的核心目标就是实现人民当家作主。西柏坡时期，党以独特的领导方式、治理模式和发展路径致力实现人民当家作主，为新中国的民主政治建设提供了理论基础和实践经验，对于进一步深入把握民主政治发展规律，充分保证人民当家作主意义重大。

［关键词］西柏坡时期；全过程人民民主；人民当家作主；人类政治文明新形态

［中图分类号］D621 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-0169（2024）11-0034-05

全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。回顾历史，发展人民民主、实现人民当家作主贯穿党的百年征程中。西柏坡时期作为中国革命的历史转折时期，也是中国共产党团结带领人民对民主建设进行理论探索与具体实践的重要时期。这一时期，中国共产党秉承实现“人民当家作主”的初心，发挥统战作用，邀请各民主党派和无党派民主人士商议筹建新政协、讨论拟定《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），召开华北临时人民代表大会、选举产生华北人民政府，践行了“最广泛、最真实、最管用的民主”。

一、西柏坡时期全过程人民民主的理论探索

西柏坡时期，中国共产党坚持以人民利益为中心，以实现人民当家作主为出发点与落脚点，对人民当家作主的新中国制度形式和机制体制进行了积极探索。从召开全国土地会议到“九月会议”“十二月会议”，再到中国人民政治协商会议通过《共同纲领》，民主制度体系的理论构架日趋成熟。

（一）构想人民民主专政的国体

西柏坡时期，人民民主的主体范围不断扩大，人民民主专政的新中国的国体框架逐渐清晰。1948年1月18日，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》提到“人民大众”的范围不包括外国帝国主义、本国国民党反动派以及其所代表的官僚资产阶级和地主阶级。同年4月，毛泽东在《在晋绥干部会议上的讲话》中进一步丰富了“人民大众”的概念，将地主阶级分裂出来的一部分开明绅士纳入了“人民大众”的范围。同年9月，毛泽东在中央政治局会议上明确提出：“建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》对“人民”进行明确定义，并从各阶级在新中国的地位的角度全面阐述人民民主专政，指出人民“在中国，在现阶段，是工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级”[1]1412，强调人民民主专政对人民内部“实行民主制度”。可见，中国共产党所追求的民主是占全国人口绝大多数的人民民主。这篇文章的论述与中共七届二中全会的决议共同构成了《共同纲领》的基础。同年9月，《共同纲领》第一条将人民民主专政规定为新中国的国体。

（二）孕育人民代表大会制度的政体

西柏坡时期，党团结领导人民从实践和理论层面探索最符合中国国情的国家政权组织形式。在《中央工委关于政权制度问题的指示》中提到，“在一切群众业已充分发动的乡村和城市，由下而上建立各级人民代表会，并使之成为各级政府的最高权力机关”，“首先成立县、区人民代表会，然后召集省与全东北人民代表会”[2]132。毛泽东强调“在将来，革命在全国胜利以后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举”[1]1215。这些论述展示了新中国将以人民代表大会制度作为政权组织形式，为召开华北临时人民代表大会与成立华北人民政府提供了理论指导。1948年8月，华北临时人民代表大会审议通过《华北人民政府组织大纲（草案）》等法案，选举产生华北人民政府。西柏坡时期，党关于人民代表大会的理论探讨、华北临时人民代表大会召开的实践经验，包括大会审议通过的组织法与选举法，成为人民代表大会制度这一新中国政体的起源和基础，诚如刘少奇在《关于人民代表大会问题》中指出的，人民代表大会，这是以后的国家制度，政权组织形式。

（三）探索多党合作型政党制度新模式

西柏坡时期，中国共产党充分发挥统战作用，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，初步探索新型多党合作模式。一是确立中国共产党统一战线的领导地位。1947年12月25日，毛泽东强调“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的”[1]1201。二是进一步丰富发展协商民主。随着“五一口号”的发出，一封毛泽东亲笔信送至李济深和沈钧儒手上。信中提到“五一口号”关于“召集人民代表大会，成立民主联合政府”事宜之外，还提及“拟订民主联合政府的施政纲领”，至诚邀请各民主党派及无党派人士共商国是、参与筹备新政协。从“五一口号”的发出到1949年毛泽东新年献词，先后引起了各民主党派、无党派民主人士和人民团体的高度关注。他们以不同方式表示接受中国共产党的领导、共建新中国的意愿，如，民主促进会在《中国民主促进会为争取永久和平的宣言》中表示：“我们诚恳地表示我们希望中国共产党坚强地领导全国人民中国人民政治协商会议”。由此，探索了多党合作型政党制度新模式，并在《共同纲领》的序言及第十三条确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

（四）探索“民族区域自治”政策

为争取少数民族的支持、顺利取得解放战争的胜利，中国共产党在西柏坡时期结合实际提出“民族区域自治”政策，对民族区域自治制度进行有益探索。1947年5月1日，在党中央的决策和领导以及乌兰夫等同志近两年艰苦卓绝的努力下，经内蒙古人民代表会议选举产生内蒙古自治政府，成为全国首个省级自治区——内蒙古自治区。内蒙古自治区的成立，为西柏坡时期探索“民族区域自治”政策解决民族问题提供了有益借鉴。为号召全国各界同胞与人民解放军积极合作，肃清反动势力，1947年10月10日，党中央发出《中国人民解放军宣言》，“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”[1]1182。由此，中国共产党正式把“民族区域自治”作为解决民族问题的基本纲领。新政协会议筹备期间，当毛泽东提出关于是否实行联邦制问题时，李维汉认为中国“不宜采用联邦制，建议在统一的（单一制）国家内实行自治地方制”[3]。由此，“民族区域自治”政策成为新中国解决民族问题的基本政策和制度，并写入《共同纲领》。

二、西柏坡时期全过程人民民主的实践探索

除具有完整的制度程序之外，西柏坡时期的全过程人民民主还具有完整的参与实践。这一时期，中国共产党主要面临“如何打败国民党反动派、解放全中国”“建立一个什么样的新中国、怎么样建立新中国”两大核心问题。中国共产党在回答每个核心问题的时候，都以实现人民当家作主的民主为目标，从民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等五个维度探索了完整的参与实践，确保民主一定是广泛、真实、管用的。

（一）民主选举

1948年，召开华北临时人民代表大会、成立华北人民政府的整个环节彰显了民主选举的两个特性。一是代表的广泛性。据统计，参会的代表中，“党员代表376人，非党员代表164人”[4]，保证非党员代表占实到代表总数的1/3。参会的代表包含区域代表、职业或团体代表、聘请代表三类，其中职业或团体代表具体包括社会贤达、妇女、职工、军队、文化界、商会、回民等[5]1085。这一代表结构保证代表来自各行业、各阶层、各党派，并保证有少数民族的代表，代表不同利益的观点，确保了选举人的广泛性。二是代表选举的民主性。区域代表主要通过选举产生，部分职业代表和团体代表则通过选派产生，另有部分社会贤达和党外人士通过聘请担任代表[5]1048-1049。该大会代表的选举办法保证了代表来自人民，代表人民的利益和意志依法行使国家权力，彰显代表选举的民主性。

（二）民主协商

筹建新政协会议需要一份联合政府的施政纲领。为此，党中央安排由周恩来主持拟定《共同纲领》事宜。《共同纲领》历经三次起草、三次命名，尤其在前两次起草时，各民主人士均充分发挥民主协商精神，竭诚尽智。在中国人民政治协商会议期间，周恩来就《共同纲领》起草经过进行汇报：“初稿写出以后，除各单位自己讨论不计外，经过七次的反复讨论和修改，即由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三小组本身讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，广泛地吸收了各方面的意见。”[6]从《共同纲领》草案的讨论过程看，西柏坡时期的民主协商议事精神集中表现在事先协商和反复讨论，达到尽可能的一致。

（三）民主决策

西柏坡时期，党始终以“人民当家作主”为初心，实现开门问策、开门立法。在筹备全国土地会议期间，刘少奇与朱德走乡串户搞调研，了解土地改革情况。全国土地会议召开期间，听取了110余位解放区有关负责人和代表的问题汇报，并在汇报的基础上进行了近两个月的分析、研究与讨论[7]18-20。刘少奇把所了解到的情况认真归纳后及时向党中央汇报，听取毛泽东指示或与之进行深入仔细的磋商。1947年9月13日，全国土地会议通过《中国土地法大纲》。从诞生过程看，《中国土地法大纲》是建立在大量的调查研究基础上，广泛吸取各解放区负责人和代表的意见、集思广益、凝聚共识，着力改变农民与土地的关系，真正解决农民问题。这其实就是开门问策、开门立法，实行民主决策，让决策体现民意。

（四）民主管理

随着土地改革运动的发展，中国共产党在解放区逐步建立乡级人民政权，尝试探索人民参与政务管理的新路径。《中国土地法大纲》第五条规定，贫农团、乡村农民大会、农民代表大会等农民组织为改革土地制度的合法执行机关。由于当时许多地方的农会大部分是贫农会，如果用“人民代表会”的名称，可使代表面更广泛一些。1947年11月，中共中央决定“各级代表会的名称以用人民代表会为妥”。刘少奇非常关心乡组织问题，多次电报指示建立乡级人民政权。1948年2月14日，刘少奇给薄一波发了一份关于成立乡级人民政权的意见的电报。电报提到，村则只成立人民大会，乡应成立人民代表大会；以乡为基层组织重点，各种问题的决定权都归乡；村干部只成为执行乡决定和指示的人员[2]198。乡人民代表大会的组成，开拓了人民群众直接自我管理的渠道。“群众就说，这下可放心了。更不怕共产党‘变天’与坏分子报仇了。就是坏分子钻到你们党里，你们党不治，我们也可在代表大会来治他了。就是你们改变政策，我们也可以代表大会来反对了”[2]183。西柏坡时期，中国共产党关于乡一级政权的探索实践，实现了人民群众可通过乡人民代表大会决定土改中重要问题、处理干部，成为“主人”参与政务管理的目标。

（五）民主监督

西柏坡时期，依法办事是华北人民政府最独特的印记。董必武曾多次强调新政权的巩固、新秩序的维护自然要创建新的法律、法令、规章、制度；新的政权建立后，就要求按照新的法律规章制度办事。在董必武的带领下，华北人民政府先后颁布了200多项法令、训令等。其中，为保障各级政府部门依法管理，统一政府名称、组织机构及职权，建立八小时工作制、定期会议制度、工作日记制度、请示报告制度等行政管理制度[8]193。同时，为加强对华北地区各级行政人员、司法人员、公营企业人员等机关人员的监督，保障人民的合法权益不受侵犯，设立华北人民监察院、聘请通讯检查员，初步形成行政监督机制[9]。此外，为保证司法程序的正当性和合法性，确立三级两审终审制、死刑复核、刑事案件复核以及改判、减刑、假释等制度，并建立民间纠纷调节制度[8]194。西柏坡时期，通过建立健全法律制度和监督机制对权力进行了有效的制约与监督，实现民主监督。

三、西柏坡时期全过程人民民主实践探索的当代启示

西柏坡时期，中国共产党以追求“人民当家作主”为初心、以真实民主为目标对民主建设进行了实践探索。其所体现的“人民当家作主”的核心思想，与“全过程人民民主”这一政治文明新形态的本质特征相吻合。无论是召开华北临时人民代表大会、选举产生华北人民政府，还是废除六法全书、建立人民法律，都是中国共产党致力在当时历史条件所允许的情况下，最大限度地追求和保障人民当家作主，探索坚持党的领导、人民当家作主、依法办事有机结合的新路径。其丰富的实践经验，对新时代聚焦发展全过程人民民主具有重要意义。

（一）坚持党的领导，保证人民当家作主

坚持党的领导，是中国共产党百年奋斗的重要历史经验，是人民当家作主的根本保证。没有中国共产党的领导，就没有中国发展民主的伟大实践。西柏坡时期，正因为我们始终坚持中国共产党的领导，解放战争才能取得彻底的胜利，人民民主专政的理论得以逐步发展、日趋成熟，人民的法律制度逐步建立，人民当家作主开始有了保障。中国共产党团结带领人民不断进行民主建设的探索和实践，铸就了伟大的西柏坡精神的同时，也证实了坚持党的领导是建立民主制度、实现人民当家作主的根本保证。历史和实践证明，只有坚持和加强党的全面领导，才能确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

（二）坚持和完善人民代表大会制度，加强人民当家作主制度保障

只有坚持和完善人民代表大会制度，才能有效地保障人民当家作主。从酝酿、筹备、召开华北临时人民代表大会到成立华北人民政府，再到在解放区建立贫农委员会、区村（乡）人民代表大会、乡人民政府，整个过程既有完整的制度程序，又有完整的参与实践。其以最大限度的民主方式让广大人民更广泛地参与政务管理，保证了人民群众真正的当家作主。董必武在华北临时人民代表大会上致开幕辞时，对此大会的历史意义做出的高度概括——华北临时人民代表大会是全国人民代表大会的雏形[7]51。华北临时人民代表大会的完美落幕，实现了人民代表大会制度的有益探索，将人民当家作主确切落到实地。人民代表大会制度，保证了党领导人民有效治理国家，发展全过程人民民主，推进法治中国建设，为发展全过程人民民主提供有效的制度保障、实践平台、运行轨道。新时代，要坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，健全全过程人民民主制度体系。

（三）坚持民主集中制发展全过程人民民主

坚持民主集中制是中国共产党在领导新民主主义革命的过程中形成的优良传统，是中国共产党加强党内团结统一、发扬政治民主的宝贵经验。在新中国成立前，西柏坡时期是民主集中制发展最为完善、落实最为有力的时期。抗日战争时期，党及其领导下的人民军队长期处于被分割的状态，党的各级组织拥有相对的自治权。由此，无政府、无纪律状态逐渐产生，严重影响了党中央的权威性和革命事业的发展。西柏坡时期，党中央已严肃意识到这一问题，决定“构建野战兵团、地方武装和民兵游击队三结合的武装力量体制，强化中共中央和中央军委对人民军队的集中统一领导”[10]；在“城南庄会议”提出了“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性”；“九月会议”建立完善党内请示报告制度，加强党的组织纪律建设；健全党委制，完善党内工作和决策机制，保证集体领导、防止个人包办，使党对军队的集体领导得到了加强和改善；提出“两个务必”“六条规定”，防止党腐化变质。民主集中制是人民民主专政的灵魂，也是发展全过程人民民主的基本原则。只有坚持集体领导制度，才能保证党实现正确领导、有效治理国家。当今世界处于百年未有之大变局，中国共产党不断提升领导核心地位，强化党的凝聚力与创造力，以党内民主推动人民民主，发展民主集中制，完善党的领导制度体系显得更加尤为重要。

（四）坚持民主与法治相结合 建立稳定的民主治理秩序

民主与法治是相辅相成的。社会主义民主自产生，便与社会主义法治紧密相连。发展全过程人民民主，必须正确处理好社会主义民主与社会主义法治之间的关系。西柏坡时期，党中央站在治国理政的高度，从法律制度层面进行了积极的探索。虽然所制定的法律制度不算特别完备，但是从法治化进程的视角，华北人民政府确实在向着法治这个方向努力。在这一时期，党中央和华北人民政府所制定的法律制度始终围绕着“人民”主体，把人民的利益放在第一位，真实地反映劳苦大众的意愿，维护人民的权益，追求实现人民当家作主。从解决农民核心问题的《中国土地法大纲》的颁布施行，到实现广大妇女心愿的《中华人民共和国婚姻法》的起草与调研，再到华北人民政府为实现“依法办事”而建立起的人民的法律与监察机制，已开始逐渐彰显“法治为民”的法治精神，致力将“人民当家作主”贯穿于立法、执法、司法、守法、监督等过程。在社会主义制度下，法治是民主的必要前提。发展全过程人民民主，必须确保在法治轨道上有序推进全过程人民民主。实现全过程人民民主高质量发展，健全全过程人民民主制度体系，进一步提高全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平，离不开法治强有力的保障。因此，新征程上，为实现中国式现代化，健全全过程人民民主制度体系，完善中国特色社会主义法治体系，要推动民主建设与法治建设相关改革任务协同共进。

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责任编辑：祁欣欣

［基金项目］本文为2024年石家庄西柏坡精神研究课题项目（SJZXBPKT—202419）的研究成果。

［作者简介］覃宇丽（1986—），女，广西梧州人，中共石家庄市委党校法学教研部讲师，主要从事宪法、民主理论研究；刘丽敏（1972—），女，河北元氏人，中共石家庄市委党校法学教研部副主任、教授，主要从事政府法治、政治学研究。