全面推行水资源费改税加快经济社会发展全面绿色转型

党的二十届三中全会提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。水资源短缺及水污染严重是世界难题，随着我国城市化、工业化进程加快，水资源问题日益突出。全面推行水资源费改税，进一步改革完善水资源税制度，更好发挥税收调节功能，加快经济社会发展全面绿色转型，促进人与自然和谐共生。

一、我国水资源费制度实践及存在问题

水资源费本质上是政府收费的一种，是基于国家管理者权力，为补偿节水护水管理活动的管理成本，由水主管部门核发许可证，取水主体凭证取水，并按照规定标准缴纳的政府收费。我国从1979年开始试点征收水资源费，1979年上海颁布地方性法规率先拉开征管水资源费的序幕，此后沈阳、北京、山西、山东等地区相继推出征收水资源费的政策。在1988年《水法》明确规定水资源有偿使用，将水资源费纳入法律范畴，标志我国水资源费进入法治轨道，从宏观层面为各地开征水资源费提供总依据。我国水资源费进入完善阶段。1993年《取水许可制度实施办法》标志水资源费的落实逐渐转向微观层面。1995年国务院发布行政法规，明确了水资源费的征收由各省自主确定。1997年进一步在《水利产业政策》中细化了其征管规定。2002年修订《水法》，新《水法》更新管水理念，将节水纳入总则，并明确了违反相关管理规定的法律责任和惩罚机制。到2002年底，我国已基本在全国范围内建立了水资源有偿使用制度，在一定程度上促进了水资源的节约、保护、利用和管理。

2006年，我国绝大多数省份都先后开征了水资源费，2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》标志着我国水资源费步入改革新阶段。2008年《水资源费征收使用管理办法》继续完善立法，将水资源费的收与支以法律法规形式明确以保证有法可依，标志着我国水资源费征管体系已经初步成型。2013 年进一步以法律法规形式修订征收标准和流程，标志着我国水资源费征收管理体制已经基本成熟。

水资源费制度的形成在一定程度上促进了我国水资源的合理使用、保护和管理。但是水资源费制度在设计和执行上还存在着一些弊端，如征收标准较低、征收主体随意性大、实际收缴率低和收入使用不合理等问题，导致用水价格无法有效反映水资源的稀缺性，制约了水资源费制度对水资源的保护作用，使其难以适应新时代加快经济社会发展全面绿色转型和促进人与自然和谐共生。

排污收费制度是中国最早对环境污染收费并且专款专用的一项生态收费制度。这项制度是运用经济手段有效地促进污染处理和新技术开发，又能使污染者承担一定污染费的法律制度。中国的排污收费制度主要包含以下几项内容：排污申报制度、排污许可制度、排污处罚制度。自1978年开征以来，经过20多年的发展，排污收费制度已经成为一项比较成熟的环境管理制度。

目前的污水处理税费价格政策还存在许多亟待改革的问题。例如，城市水价长期偏低，还有许多城市没有开征污水处理费。现行的包括环境考虑的水价制定，主要定价依据仍然是生产成本，主要关心的仍然是价格变动对生产成本和消费水平的影响，以及企业能够获得的利润。在大多数情况下，环境定价还没有做到完全真实地反映长期环境治理和环境损害成本。仍然是以透支环境的方式提供公共服务。这样的价格机制无法激励环境治理和改变生产者、消费者对水的过量使用和污染环境的行为。现有的环境定价也没有考虑地区间经济水平、环境重要性和环境效益的差异。由于中国经济发展和生态环境的不对称关系，不考虑差异的统一定价，不仅不能填补市场遗留的空白，还会对市场力量推波助澜，进一步加剧市场失效和趋利冲动。

二、水资源费改税试点及政策效果

水资源税本质上是资源税的一种，是基于国家政治权力，为了保护水资源和促进节约用水、纠正用水外部性、由税务部门按照规定税率征收的税，其具有强制、固定和无偿三性，实行“专款专用”。2016年我国颁布《关于全面推进资源税改革的通知》，明确提出将水资源纳入到资源税的征税体系中，将地表水和地下水作为征税对象，针对高耗水行业以及计划外采水行业适当提高税率标准。通过试点实施的方式。2016年7月1日起，河北省率先实行了水资源税试点政策。水资源费改税明显增加了当地水资源税收入，提高了水资源利用效率，取得了初步成效。2017年11月，我国又印发了《扩大水资源税改革试点实施办法》，将天津、河南、北京、四川等9个省区市纳入水资源费改税试点地区。2019年8月26日颁布的《资源税法》中，仅对地热水和矿泉水规定了资源税征税标准，但对地表和地下水资源并没有做出规定，对水资源的使用依然沿用原先水资源费的征收标准。

试点实践表明，相较于水资源费，水资源税制度优势明显。第一，征收主体的明确性。我国水资源费在征收管理实践过程中利益牵扯较为复杂，存在着征收部门混乱等问题。相较于水资源费，水资源税进一步明确了征收主体，水资源税的征收主体只有税务部门，打破“九龙治水”的混乱局面，为政策实施奠定良好基础。第二，征收税费的调节性。水资源税通过调整税率进而促进水资源利用的合理化。一方面，对于超采用水和特定行业的情况，水资源税从高征收，旨在转变企业用水方式；另一方面，对于使用污水处理再生水等非常规水源的企业免征水资源税，旨在通过税收手段鼓励节水行为。第三，征收过程的智慧化。在水资源税改革试点中将大数据、互联网等现代信息技术应用于征收管理过程，构建“企业信息共享—后台智能归集—税务部门立体管理”三方联动平台，智慧城市建设中智慧税务一环的扩展能够有效缓解企业与监管部门之间的信息传导不畅。随着数字化平台的搭建以及信息披露的完善，企业更容易获得外部投融资机构的支持，由此形成良性循环，为企业绿色技术创新创造了良好的内外部环境。第四，突出生态文明建设理念。水资源税通过税收杠杆调节资源开发和利用行为，兼顾社会经济发展与环境保护。税收的绿色生态效益以水资源税的征收管理为载体日益凸显，在推动生态文明建设的过程中，更快实现经济、社会和环境的协调发展。第五，增进公众参与力度。水资源费改税试点政策的实施不仅向社会传达了绿色发展理念，而且对于企业尤其是重污染企业而言，形成了除官方监管途径以外的第二条监管路径—社会公众监督，此举将刺激企业加快生产绿色转型。

学术界研究表明，水资源费改税扩围试点政策效用明显。王喜峰（2020）认为通过试点水资源税改革，我国已有效促进了企业的节水降耗和技术革新的主动性。赵艾凤等（2021）以水资源税试点扩围为准自然实验，利用双重差分法对各试点省区市的用水结构及用水效率展开实证研究，发现水资源费改税能够有效促进工业节约用水。吴正等（2021）利用开放式水资源嵌入型 CGE 模型分析了水资源费改税的经济效果和节水效果，实行税收改革能够有效地推动水资源的保护和利用，提升了企业的用水效率。姜昕等人（2021）在调研了试点区域的部分公司之后发现，为了节省生产费用，减轻税收负担，公司将会积极地改变过去的粗放式的用水方式，并在内部积极地提高公司的管理水平，从而使公司在生产和加工中的用水行为更加规范化，培养员工节水意识，改善公司的产品质量，引入或研究节约用水的技术和设备，并且在内部进行投资，将污水再利用系统进行提升，从而提高水资源的循环利用效率，从而达到可持续的生产运营目的，加速产业转型升级。在此基础上，罗雨森等（2022）利用合成控制方法，探讨了开征水资源税后我国农业用水量与用水强度的变化规律。但是陈少克等人（2018）则指出，目前我国的水资源税试点制度在税收制度上还存在着一些制约，削弱了水资源税的调控和保护功能。

三、完善水资源税制度建议

（一）科学定位水资源税征收目的

科学定位水资源税征收目的是其能发挥税收杠杆作用的前提。水资源是人类生存发展的刚需资源，水资源税要以调节为主聚财为辅。调节功能的实现要体现我国的水资源禀赋和绿水青山就是金山银山的发展理念。

从税率设置看，我国的水资源税率可以由全国统一基本税率、一级水资源区级差税率、各省自主调节税率三部分构成，各部分税率主要取决于各级区划的用水人口、人均水资源量、经济发展水平、水资源污染等情况按照权重确定。

从计税方式设置看，我国的水资源税应采取从价计税和从量计税相结合的方式，对于商业性饮用水或矿泉水行业、高耗水特种行业采取从价计征方式，可以更好发挥税收调节作用。

从税收优惠看，我国的水资源税应对农林牧渔业、公共服务用水、生态用水、应急用水等给予减免外，还应该对绿色技改技术使用、节水技术及设备升级、优化用水工艺、增加节水研发投入、安装符合国家规定的计量或回流设备的用水户给予减免。对高耗水的特殊用水行业应该特别加征，高耗水行业用水量持续减少的加大减征力度，充分发挥高耗水行业的节水潜力。

（二）水资源税专款专用和加强监管

水资源税实行专款专管专用已成为共识。从政策内容看，财税〔2016〕55 号和〔2017〕80 号文件都明确规定水资源税款要专款专管专用，但并没有细化具体税款使用规定，而各省的文件强调经费支出由财政保障，同样没有公开明确的水资源税款管理和使用细则。水资源税为保护节约人类不可替代的生存资源而生，其保护与管理必须做到专门机构专门管理，因此水资源税的管理与使用也必须做到专款专管专用，不能简单纳入统一的财政预算模糊其专门性。从税款管理看，水资源税款应该设立专门水资源税基金纳入单独账户，由专门机构的专业人士管理以保值增值。从水资源税款使用看，税款只能专用于对水资源的保护与节约，严格控制税款支出范围，从收支两条线建立起水资源税款“绿色账户”，为节水、护水提供财力保障，以保证水资源保护能力和管理水平。

加强对违规用水的排查和监管，加强水资源税源管理。若在实地核查中发现企业存在违规用水现象，须及时为企业办理取用水许可证，对符合条件的纳税人可设置进行简易办理程序，要求企业及时安装用水计量设施，确保企业足额缴纳水资源税。同时，针对违规用水的企业应当制定合理的处罚条款，通过进行强有力的处罚规范企业用水。水利部门和税务部门应当通力合作，密切监测企业用水数据和水资源税缴纳数据的异常变化，对异常企业及时进行实地调查，确保水资源税制度得到有效执行。

（三）全面推行水资源费改税，适时出台水资源税法

加快推进试点征收转向全国征收，先试点后推广是我国改革发展的一条重要经验。从实证部分的政策效果可以看出，我国已经试点的两批次10个省份确实释放了不同层次不同程度的节水效果，也积累了一定的改革经验。水资源税从试点到全国推广具有可行性，从征管制度优化和政策效果看，水资源费改税是适合我国当前国情水情的，水资源税是能够更好发挥节水功能的，其征管链条更加完善，节水效果更加明显，可以在全国推广。

强化水资源税法的权威性，提高水资源税法律级次，适时出台水资源税法。通过立法的方式将水资源同其他资源一起纳入到法律保障下，并通过法的形式约束居民和企业更合理地用水，减少水资源浪费，提高用水效率。

四、完善水权交易配套措施，加强制度协调性

2002年10月1日实施的《水法》基于当时对自然资源和市场经济的认识，对水的所有权进行了规定，并设定了取水许可制度这一获取涉及水资源开发利用权利的机制，但是对相关的所有权、使用权及其他权利、义务和责任没有清晰界定，对宏观配置和微观管理制度的规定也不完善。明晰水权，完善用水权初始分配制度，确立明确的用水权主体将有助于提高水资源的利用效率，通过用水者之间的平等协商，由国家进行水资源的宏观调控，充分发挥用水者的积极性，利用市场机制来达到水资源的优化配置，实现水生产力的提高。

第一，确立水权交易的要件。只有符合以下要件的水权才可交易：一是须为土地使用人因其生活或生产必需，如果不能获得额外的水资源将严重影响其生产生活；二是除非花费巨大的财力及大量的劳力才可能获得水资源，如果很便利就可获得水资源，便没有水权交易的必要，且失去了其经济性；三是相邻土地使用人有多余的水资源；四是须支付相应的对价；五是转入方为使用水资源已经做了实质性的投资，如已修筑导水工程、水库等。

第二，建立完善的水权交易市场政府规制体系。完善的水权交易市场规制体系主要包括具有内在联系的几个方面的内容：一是颁布《水权交易法》；二是建立独立运行的跨流域调水管理机构；三是建立严密科学的水权交易实施细则。

第三，注重培育水权交易市场主体。国家应制定水权交易市场设立的法规和进入水权交易市场的规则，以促进水权交易主体的形成。我国目前应主要培育如下几种水权交易主体：一是基层水权交易组织；二是水利设施运营公司；三是市场化的供水公司。

第四，建立水权交易市场调节基金。为防止对环境造成负面影响，针对中国旱涝灾害多发、市场机制不健全、水市场容易波动等特点，国家应建立水权交易市场调节基金，国家以指定代理人的形式积极参与水权交易，在市场中低买高卖，以市场运作的方式来实现国家的宏观调控目的，起到市场“微调”的作用。受水资源年际、年内变化的影响，当水价达到价格下限，继续降低会造成水资源浪费时，水权交易市场调节基金即可入市购买，引导水价回升，用可以收到的赢利，补偿其在灾年时低价抛售所带来的资金亏损，最终起到平衡水价的作用，避免市场交易盲目性导致水价过低等水资源浪费现象。

（作者为中国国际经济交流中心研究员）