县级全域土地综合整治分区划定研究

摘要：全域土地综合整治是优化乡村生产、生活、生态三大空间布局，落实国土空间规划的重要抓手。选取广州市从化区和宁波市象山县两个试点进行评价分析，提炼两地关于整治分区划定及其传导体系构建的经验，提出整治分区划定建议，以期为整治分区划定提供参考依据。

关键词：全域土地综合整治；整治分区划定；传导体系

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）10-0-03

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Research on the Delineation of Consolidation Zones in County-Level Comprehensive Land Consolidation

LI Xuefeng

（College of Architecture and Urban Planning， Guangdong University of Technology， Guangzhou 510090， China）

Abstract： Comprehensive land consolidation is an important tool for optimizing the spatial layout of rural production， life， and ecology， and implementing national spatial planning. The article selects two pilot projects， Conghua district in Guangzhou city and Xiangshan county in Ningbo city， for evaluation and analysis， and extracts the experience of the two places in the delineation of rectification zones and the construction of their transmission systems. Suggestions for the delineation of rectification zones are proposed， in order to provide a certain reference basis for the comprehensive land consolidation work of the whole region.

Keywords： comprehensive land consolidation; remediation zoning delineation; conduction system

目前，我国在发展过程中面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略要求及新的战略环境。在此背景下，我国必须把“质量第一、效益优先”摆在更突出的位置，不断提高抵御风险的能力，推动我国经济社会持续健康发展，以应对环境变化带来的风险与挑战，不断增强我国的国际竞争力[1]。土地是高质量发展的重要物质载体，能否通过土地整治高效地利用土地是当前实现高质量发展的关键。

1 研究背景

2018年，自然资源部批复同意浙江省实施全域土地综合整治助推乡村振兴行动计划工作方案，浙江省成为全国第一个开展全域土地综合整治的省份。2019年，自然资源部提出在全国范围内部署全域土地综合整治试点。《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》中提到，全域土地综合整治的目标任务是通过全域全要素的综合整治，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的“三生空间”，其根本依据是国土空间规划。

2 整治分区划定的内涵及意义

2.1 整治分区划定的内涵

根据区域自然、经济、社会、土地利用现状、生态环境等方面，结合战略定位与相关政策，将整治区域划分为功能或目标不同的区域，每个区域内的土地整治类型与其功能布局或实现目标相对一致，然后在此基础上制定与区域实际情况相适应的土地整治策略[2]。在土地整治工作中，划分整治分区是科学统筹土地利用布局、优化土地结构、落实整治项目的重要前提。

2.2 整治分区划定的意义

目前，国内已开展很多关于土地整治区域划定与分区的研究。魏成国等[3]从景观生态视角出发，构建耕地细碎化评价指标体系，并综合运用ArcGIS和Fragstats对研究地区的耕地细碎化程度进行测算分级。吕雪娇等[4]以乡镇为分区单元构建了土地整治分区指标体系，并运用ArcGIS和灰色星座聚类法将研究区域进行土地整治类型分区划分，为各分区根据特点制定差异化政策、实施差异化整治提供了参考依据。江志猛等[5]运用自组织特征映射（Self-Organizing Feature Mapping，SOFM）神经网络分析方法对研究区的土地整治生态风险、整治迫切性等进行分析，构建了土地整治时空配置分区指标体系。赵庆磊等[6]基于功能导向运用要素加权法、空间聚类分析法、区划对比分析法等方法研究土地整治功能分区以及整治方向。通过回顾相关研究可以发现，现有研究在探索土地整治理论、土地整治管理优化、土地整治技术支撑等方面已积累深厚研究基础。但面向全域土地综合整治实践中，关于整治区域划定的工作机制与工作流程仍需要开展研究。考虑到整治区域划定、土地功能分区划定是科学落实国土空间规划与村庄规划需要、指导土地整治项目有效实施的前置工作，需要制定标准化的整治区域划定机制与流程，确保土地整治工作中整治区域的划定有法可依。

从全域土地综合整治工作的地方实践出发，总结部分试点关于土地整治区域划定的经验与方法，以期形成能够推广的整治分区划定工作流程与工作机制，为开展全域土地综合整治工作提供支撑和参考。

3 全域土地综合整治试点中整治分区划定实践分析

对国家与省级试点的调研中发现，部分以乡镇为实施单元的试点，在乡镇国土空间规划仍然在编的情况下完成了土地综合整治实施方案的编制，未实现规划的有效衔接。同时，以县域为实施单元的试点充分衔接了国土空间规划以及其他上位规划要求，科学划定了土地整治区域，以落实土地整治项目。因此，选择广州市从化区和宁波市象山县两个以县域为单元开展全域土地综合整治试点作为评析对象，对二者的土地整治分区划定工作进行分析研究。

3.1 广州市从化区全域土地综合整治实践

2021年9月，《广东省广州市从化区全域土地综合整治试点实施方案》获得自然资源部正式批复同意，该区正式作为全国第一个以县域为单元的全域土地综合整治试点。从化区为突破土地整治难题，推进县域土地高质量发展，在土地整治分区划定方面基于土地整治潜力分析，以广州市国土空间规划为指南，确定了整治目标及整治原则，建立了一套土地整治分区划定的工作传导体系。该体系具有“纵向传导，横向传递”的特点。其中，横向传递分为3步，一是划定依据，二是分区划定，三是工作重点。

总体来说，从化区试点的整治分区划定体系层级明晰，逐级传递，将战略层面的整治目标、整治方向和整治策略逐级分解至实施层面的土地整治项目布局与建设。

3.2 宁波市象山县全域国土综合整治实践

为解决乡村空间布局失序、资源利用低效等一系列影响可持续发展的土地问题，浙江省于2018年发布《浙江省人民政府办公厅关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕

80号），提出在500个村域或镇域中开展土地整治工作，并获得自然资源部支持，正式开启全域土地综合整治实施[7]。2022年，宁波市全域国土空间综合整治试点工作方案获自然资源部批复，宁波市正式成为全国首个获得在全市域范围开展综合整治的城市。

与从化区相似，象山县整治分区划定前明确了土地整治工作原则并开展了土地整治潜力分析等基础工作。宁波市建立了“市级综合整治规划纲要-县级综合整治规划-整治片区策划（含整治单元方案）-年度整治计划”四级整治专项规划体系。

该县各整治片区都确定了整治愿景与整治目标。以东部海岸带中心城区段片区为例，该片区的整治愿景为“田园都市，活力新城”，推动中心城区段示范片区整治项目景观化、可进入、可参与，打造融合郊野休闲、都市农业的郊野单元，推动大地景观与城镇交通相接驳、与消费圈相链接、与生活社区相融合，演绎生态型乡土魅力的诗画田园景观，对片区进行整治方向与土地功能的引导之余，还通过提出整治愿景，便于公众了解该片区的整治任务与目标方向。

4 总结与建议

4.1 总结

总体来说，广州市从化区和宁波市象山县在全域土地综合整治分区划定实践中，各自形成了层级任务明晰、功能传导完善的整治分区划定体系。

从实践层面角度来看，广州市从化区整治分区从战略分区传导至整治区域层面时分为农用地、建设用地、生态保护修复和历史文化保护4类，整治项目则根据上述4类功能划入整治区域并进行布局实施。该类实践方式能使同类型的整治项目在该整治区域内充分形成合力，整治后的功能要素和效益更加突出。而宁波市象山县从战略分区传导至整治实践层面时，是以整治单元划定为主要整治方式，各个整治单元内包含有农用地整治、村庄整治、工业用地整治项目以及城镇低效用地再开发等项目。不同功能和方向的整治项目在同一整治单元内进行布局和建设，形成功能多元复合的项目支撑系统。各整治项目的功能不一、统筹共进，整治后该区域单元的整体效益将得到提升。

4.2 建议

全域土地综合整治强调全地域、全要素、全覆盖，整治区域合理划定是体现整治科学性的首要条件[8]。为加快形成对地方试点实践具有指导意义的整治分区工作机制和整治分区传导体系，提出以下建议。

第一，在整治分区划定过程中加强留白用地谋划。土地整治是一项周期长、影响深远的工作。尽管全域土地综合整治试点的实施期限较短，但从长远来看，全域土地综合整治工作未来很长一段时间内将作为土地整治的重要工具和手段，因此在全域土地综合整治工作中，整治分区划定需要加强留白用地的谋划，以保留土地整治与发展的弹性空间。

第二，规范整治分区技术方法，加快建构统一的技术标准。开展整治工作前，根据农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等要素开展整治区域潜力分析测算，最终以测算结果为依据进行分区功能eSh4RKrc+y11fyxW/5XYLA==划定。但是，全域土地综合整治是囊括整治区域内全要素的一项整治工作，是各项整治要素和整治项目的“有机集合体”，若根据单一整治要素开展潜力测算并进行潜力叠加，会忽略各要素之间的联系。针对此问题，应加快规范整治分区技术方法，破解单要素潜力分析及多要素叠加存在整治分区划定不科学的可能，总结土地整治分区划定技术方法和经验，加快构建统一的技术标准体系。

第三，规范整治分区工作流程，加快建立完善的工作机制。在国家与地方发布的政策文件中，并无整治分区应采用何种方法、依据什么要素进行划定，造成相关工作无法顺利开展。针对此问题，应规范试点实践的整治分区工作流程，加快建立整治分区划定及传导体系，明确不同层级分区的整治愿景、整治目标和整治任务，积极落实全域土地综合整治战略。

5 结论

为稳妥有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治，要基于县级试点现有实践经验，结合地方实际加快制定以乡镇为基本单元的整治分区划定标准与方法，为整治项目落地提供科学指引。文章围绕全域土地综合整治的整治分区划定，分析两个具有代表性的县级试点实践做法，并针对当下整治实践中的整治分区划定不足问题提出建议，能够为相关研究提供借鉴。

参考文献

1 屈 雯.基于流域单元的榆中县全域土地综合整治分区研究[D].兰州：甘肃农业大学，2022.

2 冯昊宇.基于自组织神经网络和系统聚类的土地整治分区研究：以湖北省为例[D].武汉：华中师范大学，2017.

3 魏成国，黄义忠，牟禹恒，等.景观生态视角下的耕地细碎化及土地整治分区：以文山壮族苗族自治州为例[J].西南师范大学学报（自然科学版），2022（9）：82-90.

4 吕雪娇，肖 武，李素萃，等.基于GIS与灰色星座聚类的巢湖流域土地整治分区[J].农业工程学报，2018（6）：253-262.

5 江志猛，陈文波，郑 蕉.基于SOFM神经网络的土地整治时空配置分区研究[J].中国土地科学，2019（11）：89-97.

6 赵庆磊，姜广辉，熊 婵，等.土地整治功能分区及其整治方向研究[J].中国农业资源与区划，2021（2）：52-60.

7 余建忠，董翊明，田 园，等.基于自然资源整合的浙江省全域土地综合整治路径研究[J].规划师，2021（22）：17-23.

8 刘 珺，张 彬.全域土地综合整治与国土空间规划的融合问题：以上海市崇明区三星镇为例[J].中国土地，2022（1）：30-31.