济南市工程建设项目“用地清单制”改革的探索与思考

摘要：为持续优化营商环境，强化土地要素保障，助推项目早落地，济南市自2021年以来在山东省率先推行工程建设项目用地清单制，探索建立“统一申报审批、统一信息平台、统一清单内容、统一成果移交”的用地管理新模式。该模式解决了项目用地审批涉及部门多、事项多、周期长的问题，并在全省得到推广。基于此，对济南市工程建设项目“用地清单制”的具体实践进行深入研究，并提出进一步优化改革的措施。

关键词：项目用地审批；用地清单制；改革措施

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）10-00-03

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Exploration and Reflection on the Reform of “Land Use List System” for Engineering Construction Projects in Jinan City

MENG Guangming1， XU Jinlong2， XUE Ying2， QI Yunpeng1

（1.Jinan Land Acquisition and Comprehensive Improvement Service Center; 2. Jinan Land Reserve Center， Jinan 250099， China）

Abstract： In order to continuously optimize the business environment， strengthen the guarantee of land elements， and promote the early landing of projects， Jinan city has taken the lead in implementing the “land use list system” for engineering construction projects in Shandong province since 2021， exploring the establishment of a new land management model of “unified application and approval， unified information platform， unified list content， and unified achievement transfer”. This model solves the problems of multiple departments， multiple issues， and long cycles involved in project land approval， and has been promoted throughout the province. Based on this， the specific practice of “land use list system” for engineering construction projects in Jinan city in-depth study， and further optimize the reform measures are put forward.

Keywords： project land approval; land use list system; reform measures

近年来，国家高度重视工程建设项目审批制度改革，并将其作为深化政府“放管服”改革、进一步优化营商环境的重大决策，陆续出台系列政策文件[1]。济南市自2021年以来就在山东省率先推行“用地清单制”，在土地出让前，统一组织相关部门集中开展土地资源评估评价，推行并联审批。这是推进工程建设项目审批制度改革的一项创新性措施。

1 改革动因及依据

1.1 改革动因

长期以来，工程建设项目审批涉及部门多、事项多、周期长[2]，已成为影响项目启动、制约项目建设的“拦路虎”。企业取得土地后，相关手续的审批涉及自然资源和规划、住房和城乡建设、生态环境、城乡水务等10多个部门，内容涵盖压覆矿产资源、考古调查勘探、土地污染状况调查等10多项，有些审批事项完成周期为1～2年。以开工前的土壤污染状况调查和考古勘探为例，受区域专业机构紧缺、技术力量不足和业务扎堆集中等一系列因素影响，用地单位自行申报办理耗时长、费力大、成本高，甚至存在因土壤污染修复治理、文物保护等特别要求而导致项目被“一票否决”的风险。

1.2 改革依据

1.2.1 法律依据

《中华人民共和国土地管理法》[3]要求，开展可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项开展审查；经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》[4]要求，县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，实行土地管理全流程信息化管理，对土地利用状况进行动态监测，与发展改革、住房和城乡建设等有关部门共享土地管理信息，依法公开土地管理信息。

1.2.2 政策依据

2022年，党的二十大报告中提出，要转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。针对优化工程建设项目审批流程，2020年发布的《优化营商环境条例》（国务院令第722号）提出，将推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等作为优化审批流程、提高审批效率的重要手段。为深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，2021年4月山东省人民政府印发的《山东省优化营商环境创新突破行动实施方案》要求，创新提升全周期服务水平，围绕工程建设项目审批等领域开展集中攻坚。2021年12月，山东省工程建设项目审批制度改革领导小组将济南市推行“用地清单制”列为省“揭榜挂帅”第一批改革创新试点任务。

1.3 数据基础

2021年，济南市研发应用土地储备动态管理系统，重点完成全市存量储备土地数据录入、历史卷宗数据录入等多项工作，构建起统一完善的土地储备和供应前期数据链，推进土地全生命周期管理和土地储备资金全流程监管，实现土地储备管理科学化、信息化和大数据化。这为“用地清单”信息平台的开发建设奠定了良好的数据基础。

2 具体实践及成效

济南市对全市范围内的工程建设项目实施“用地清单制”，即自然资源和规划、住房和城乡建设等相关行业主管部门在土地供应之前完成压覆矿产资源、地质灾害危险性、土地污染状况调查、考古勘探、地下管线现状普查等方面的评估普查事项，形成“用地清单一览表”清单，在地块供应时一并交付土地受让主体，作为项目审批管理、技术审查的主要依据[5]。

2.1 总体思路

“用地清单制”改革的总体思路是，以济南市土地储备动态管理系统为基底，开发建设“用地清单”信息平台，以土地出让前为时间点，整合压覆矿产资源、土地污染状况调查、泉水影响、考古勘探、地下管线现状普查等12项评估普查事项，形成一张清单，由相关部门免费主动办理后统一汇交济南市工程建设项目审批管理系统。

2.2 配套政策

2.2.1 统一清单内容

济南市自然资源和规划、行政审批服务、住房和城乡建设等9部门联合印发《济南市工程建设项目建立“用地清单制”实施细则（试行）》，进一步明确“用地清单制”的适用范围、组织实施、内容要求、部门职责和机制保障等，将之前需要企业逐项办理的压覆矿产资源dhBav+o0G27yaZWC/mrg9SJEV55/sZw6T3DYcafir+A=、土地污染状况调查、泉水影响、考古勘探、地下管线现状普查等12项评估普查事项，整合形成一张清单，整体推进并联审批。

2.2.2 统一申报审批

将“用地清单一览表”中的事项由土地出让后另行办理调整为土地出让前统一办理。采用“政府买单、普惠企业”的方式，将过去由土地受让单位需要自行办理的事项调整为在土地出让前由政府部门代替企业完成，形成“用地清单一览表”，在土地出让时一并移交土地受让单位。

2.2.3 统一信息平台

依托济南市土地储备动态管理系统，开发建设“用地清单”信息平台。该平台具有录入、查询、检查、补录、统计及导出等功能。各县（区）自然资源和规划部门、土地熟化主体通过平台进行信息上传和反馈，形成“用地清单一览表”。

2.2.4 统一成果移交

各单位将总清单上传至济南市工程建设项目审批管理系统，实现清单内容“智慧通管”、办理过程“零跑腿”。

2.3 改革成效

2.3.1 企业成本降低

“用地清单制”实施后，企业无须办理相关审批手续，所产生的费用全部纳入土地储备成本，每公顷可为企业节约土地开发成本约45万元。以临工大型挖掘机项目为例，占地面积为13.2 hm2，“用地清单制”的实施为企业节约费用600余万元。

2.3.2 建设周期缩短

企业拿到“用地清单一览表”后可直接开工建设，能够为企业缩短建设周期3～6个月。例如，未推行“用地清单制”时，济南市历下区中信泰富九庐项目从2019年9月取得土地，到2020年2月办理完成相应事项审批，耗时6个月；推行“用地清单制”后，该公司于2022年8月取得的科技城项目用地，10月即开工建设，比九庐项目节省4个月时间。

2.3.3 经验推广应用

2023年初，济南市将“用地清单制”的实施从社会投资工程建设项目扩展至所有工程建设项目，全面落实“用地清单制”257个地块，涉及230余个项目。同时，济南市“用地清单制”的经验做法在山东全省得到了推广。

3 进一步优化改革的措施

3.1 加快推进“用地清单制”标准化

济南市应强化实景三维数据供给，依托国土空间规划“一张图”、用途管制监管系统、国土空间基础信息平台等，丰富基础时空数据资源。以国土空间用途管制全周期数字化监管为目标，强化建设项目审批部门联动，进一步推动用地预审与选址、用地规划许可、建设工程规划许可等全链条数字化衔接。推进制订“用地清单制”地方标准，进一步优化其服务提供、服务保障、服务监督检查、服务评价与持续改进等各环节的标准要求，打造“山东样板”。细化要件标准并编制公布办事指南，明确相关行业主管部门和公共服务企业在项目后续报建或验收环节，不再擅自增加清单外的要求。实行时限承诺制，各有关部门依法公开办理时限要求，在法定期限内限时办理申请事项，不得自行延长审批时限。

3.2 强化信息数据支撑

推进政务数据共享，是优化审批服务、提升审批效率的重要基石。济南市应在整理历史数据、建立数据库的基础上，确保新产生数据及时更新入库，以证照电子化为基础，进一步深化数据库建设。完善并持续优化政务数据资源体系，真正消除信息孤岛[6]。强化“用地清单”数据应用，推进数据资源按需归集、智慧索引，着力实现政务服务事项与证照材料精准关联，在办理审批时实现信息“一网通享”、数据“一图多用”，避免相关数据重复提供、反复提供。

3.3 强化事中事后监管

济南市应建立健全监管制度，进一步厘清审批和监管权责边界，强化监管责任落实[7]。在批后监管阶段，明确指导协调的责任部门，建立信用信息互通共享机制，确保审批、监管无缝对接。开展事前、事中、事后全链条实时监管，强化动态管理，不得供应未完成“用地清单制”的地块。

3.4 总结推广改革成果

经过两年多的探索实践，济南市形成了大量可借鉴、易推广的“用地清单制”改革举措和经验做法，需要进一步总结优化。在实现“四个一”（一个改革事项对应一个改革方案，一套操作规范，一个应用场景，一套评估体系）落地的基础上，在改革推进中加强系统集成、协同耦合，进一步完善值得推广的实践经验和行之有效的常态化制度安排，对其他地区起到示范带动作用。

参考文献

1 国务院办公厅.国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见[J].国土资源通讯，2019（6）：18-20.

2 白晓鹏.房地产项目前期报批进度管理研究：以宁波市某项目为例[D].杭州：浙江工业大学，2020.

3 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理法[EB/OL].（2019-08-26）[2024-08-20].

http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/201909/t20190905_

300663.html.

4 中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国务院令（第743号）[EB/OL].（2021-07-02）

[2024-08-20].https：//www.gov.cn/gongbao/content/

2021/content_5631813.htm.

5 乔卫华，袁 亚.湖北孝感深化社会投资类项目“用地清单制”改革[EB/OL].（2024-08-22）

[2024-08-30].https：//www.iziran.net/news.html？aid=

5339020.

6 王 淞，彭煜玮，兰 海，等.数据集成方法发展与展望[J].软件学报，2020（3）：893-908.

7 王俪颖.行政审批与监管衔接机制研究[J].农村青年，2022（6）：195-197.