高等教育治理现代化下高校学生参与治理法律保障机制完善

摘要：学生参与治理既是高校民主化进程的要求，又是社会“公共参与”在高等教育领域延伸的必然要求。但现有法律保障机制面临法律保障理念滞后、立法机制不完善、实施法律监督机制乏力等困境，应通过革新法律保障理念、完善立法机制、优化监督机制等完善学生参与治理的法律保障机制，以优化高校学生参与治理权保障，促进高校教育改革和高等教育治理现代化。

关键词：高校治理；学生参与；法律保障机制；完善

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.067

党的二十大报告明确提出，“未来五年要深入推进国家治理体系和治理能力现代化，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。”高校治理是国家治理的主要组成部分，在推进中国式现代化建设中占据着重要地位。推动高等教育的治理体系与治理能力走向现代化，不仅是高校所肩负的历史责任，更是构建具有中国特色的现代大学制度的固有需求，这对于加速我国教育强国的建设具有至关重要的作用。目前，学生参与高校治理尚存在形式化、表面化、运动化等问题，而法律保障机制不完善是问题生产制度性原因。因此，立足于高等教育治理现代化要求，完善参与治理法律保障机制是破解高校学生参与治理问题的必然选择。

1高校学生参与治理法律保障机制的价值分析

1.1贯彻落实相关法律法规

《中华人民共和国宪法》第二条规定公民可依法通过各种途径和形式，管理经济与文化事业和社会事务。赋予学生在发展学校民主和推进高校管理制度改革中的参与权，其中隐含学生参与高校治理的参与权之要义。完善学生参与治理法律保障首先有利于贯彻落实宪法的规范与精神。学生参与高校治理摆脱了传统师生间“管理与被管理”关系的束缚，确认高校学生在学校治理中的主体地位，发挥其主动性与积极性，顺应了高校民主政治建设的要求。其次，有利于贯彻落实其他法律规范规定。教育部《普通高等学校学生管理规定》第六条规定了学生在校期间以适当方式参与学校管理并享有参与权，第四十条规定了学校应当为学生参与管理的组织形式提供支持和保障，以倡导性规定的方式为高校学生参与治理提供了法律保障。完善学生参与治理法律保障有利于贯彻落实这些法律法规的规范。

1.2保障学生参与权行使

高校学生参与治理贯彻了人文主义教育价值理念，有利于提高学生的公民责任意识和领导技能，提升高校决策的科学性并实现了高校的善治目标，对高校治理现代化均具有重要意义。高校由多种利益相关者构成，为了确保高校治理的流畅进行，不同主体间必然在共同参与治理中互动协商、权力制衡。在此种情形下，以法律形式将学生参与高校治理渠道的拓展方式固定下来，才能保障学生表达主体诉求的权利，保证学生群体同其他利益群体协商对话的平等性，支持其谋求自身合法利益的话语权益，消除高校内部政策制定的片面性和不平等因素，有效保障高校学生参与权的行使，合理有效地维护权利行使的实施效果。

1.3推进高校管理制度改革

学生参与高校治理构建了高校内部治理新体制机制。在法律上认可其参与治理的主体地位，激发他们参与改革的主动性，以积极主动地投身到高校改革之中，促进高校教育教学工作的发展。促进高校治理的规章制度健全，使之更符合学生的实际情况及其意愿，为高校治理的科学化、合理化提供法律保障。促进内部去行政化改革，推进教育民主化进程，突破长久以来的科层制管理模式，为推进高校内部治理改革注入新鲜力量。

2高校学生参与治理法律保障机制面临困境

2.1法律保障理念滞后

（1）传统管制学生理念影响。传统师道中的师生关系为师道尊严、不可侵犯，尊师重道为优秀传统。现代逐渐演变为师生间命令与服从性质的管制关系。从《教育法》《高等教育法》《学位条例》等有关规定即可看出，高校享有学籍管理、学位颁授、学生奖励、处分等权力。高校的权力行使具有明显的强制性与单方意志性，高校为行使国家公权力的授权组织，权力行使过程中高校与学生间不再是平等主体，两者间形成特殊的行政关系，学生的参与行为在高校依法行使管理权中理应起着重要作用，但实际上更多地表现为单纯服从于学生单方面接受管理，这种思想文化传统演变来的法律保障理念束缚高校学生参与治理的需要。

（2）“唯知识论”观念约束。高校具有知识性与组织的特殊性且存在着“知识即权力”的现象，高校师生间在社会地位、知识与阅历方面存在差距，极易产生“学生的知识劣势使其没有能力与前者共谋学校治理与发展”的观念，突出表现为学生在参与治理过程中积极性不高，高校对其参与能力的不信任突出体现高校章程中学生参与治理的主体地位缺失。

2.2立法保障不完善

《教育法》第四十三条规定了受教育者参加教育教学计划安排的各种活动，规定受教育者享有使用教育教学设施、设备、图书资料的权利。根据该表述可知，参与范围局限于学习工作与活动，并未明确界定参与学校事务治理范围，同款第四项规定了权利的救济机制，申诉权的行使是种事后救济，并无法代替参与权的基础功能。《高等教育法》第十一条强调高校实行民主管理，第五十七条强调高校学生可于校内组织学生团体，是种原则性规定，亦未界定范围。在教育部《规定》中，相关条款中赋予了学生“通过适当方式参与学校管理”的权利，但其为倡导性条款，作为立法保障较为抽象。尽管《教育法》《高等教育法》作为具有较高法律效力的文件，但它们都没有明确阐述和规定学生的参与权。在法律和法规层面，关于学生参与权的具体法律依据主要集中在教育部的规章中，立法保障总体上处于残缺状态。

2.3实施法律机制不健全

首先，参与实施机制缺失。近年来，根据国家的相关法律和法规，高校已经建立了学生参与治理的途径或模式，但这种“参与”仅仅局限于“参加”层次，落实学生参与权并没有给高校内部部分职能部门的运行带来威慑力，校务决策方式的改变受到限制，也没有造成决策权力向下流动。学生更多的是参与自身学习课程的评估管理，较少参与学校事务管理；而学生组织作为学生代表，是高校内上传下达型的辅助部门，多为高校政策的执行者，参与行为体现的仅仅是学校管理部门的意志，学生组织成员没有话语权，学校的董事会和校委会等高层会议大多没有学生参与，即使有学生参加也并没有发言的机会并未触及实质性内容，加剧高校学生在治理中地位的虚化，治理陷入形同虚设的困局且没有发挥实质功效，参与效果难以达到预期目标。

其次，主体守法意识有待提升。法律实施的基本要求与形式是守法，高校学生参与治理的法律法规在实践中未受到足够的重视，突出体现为两方面：一是在高校民主化进程不断加快的背景下，更多学生显示出参与学校事务的愿望，但是从整体上看他们已经习惯了充当“聆听者”的角色，没有意识到自身参与高校治理活动的意义。二是高校并未认识到学生参与治理的法律价值，针对法律及规范性文件中就高校治理的学生参与的制度要求在大学章程设计上呈现出形式化成分多、实质内容少的局面，多为原则性条款。

2.4法律监督机制乏力

学校作为一个复杂的组织结构，需要依赖科层制运行的行政权力。如果不加强对其的监管和制衡，行政权力可能会过度扩张，从而损害学术自由和师生的合法权益，导致学生的合法权益逐步受到挤压和边缘化。学生参与治理本质上是高校分权的结果，这将不可避免地导致其他强势权力的排挤和压迫，如果权力失去了适当的约束和监管，那么强势权力将不可避免地侵犯弱势权力。目前，就高校内部学生参与治理的监督而言，大多采用自上而下的监督方式，内部平行监督权和的自下而上的监督权落实不够，民主监督相对乏力。高校的监督机制是国家监督体系在高等教育领域的体现，难以适应高校学生参与权的实施要求，整体效能发挥不充分，存在滞后性。

3高校学生参与治理法律保障机制的完善路径

3.1理念革新

首先，确立坚持以人为本、优先发展理念。在高校章程设计理念上通过制度构建引导学生冲破文化桎梏，发扬尊师重教的传统美德，帮助其树立主体观念和意识，塑造全新的师生关系，树立积极参与治理的主动性。注重保障并促进学生参与治理公平性，使教育内外形成合力，倾听学生参与治理的需求，维护其独立性，保障其以平等主体身份参与高校治理，促进决策的科学性与民主性。

其次，确立信任理念。就高校管理者而言，应转变理念，尊重学生参与高校治理的需求，不把学生作为自己的对立存在体，在观念上接受和提倡学生参与治理，不仅仅在形式上依据法律条文来规范学生的日常行为，更要充分意识到学生参与治理实质上的积极意义，信任学生作为参与主体具备的参与能力。就大学生而言，明确自身在高校管理活动中的主体地位，强化自立理念，树立主人翁意识，不断完善自我管理并提高自我服务的能力，以相关法律法规和规章制度为依据，积极有效地参与高校治理的各项活动。

3.2完善立法保障机制

当前相关法律法规，就学生民主参与高校治理的内容虽有所规定，但过于笼统和趋于原则，可操作性不强，且立法层次较低，多数为部门规章与其他规范性文件。对此，应设法增强法律位阶效力，可考虑在《高等教育法》中明确规定高校学生参与治理的权利，并在《普通高等学校学生管理规定》中增设专章，使相关规定进一步具体化并提高可操作性。这样既能提升高校学生参与制度的法律位阶，又能将其在合适的规章制度中进一步地丰富和展开，使学生参与真正做到有法可依。其次，高校创新制度设计。大学章程文本的“学生”章节中明确写入知情权、参与权、表达权和监督权，在民主参与权利的赋予上采取权利给付的方式，在上位法范围内根据学校和学生的实际情况进行适当变化，在参与方式上可采取学生代表大会的形式作为补充，强化学生参与治理的质量和深度；最后，拓展参与高校治理途径。构建高校学生参与治理的多层次平台，主体范围包括但不限于学生干部及学生组织。在此基础上，实现两种途径的主体机制良性互补：拓宽学生个人参与治理的渠道，以定期协商、评议会、听证会、领导信箱和接待日、学生助管员等形式加强学生个人和学校领导间沟通与交流；促进学生组织的完善，使学生组织既是工作执行者又是学生维权人，推进学生组织转型与完善，拓展其参与高校治理中的利益涵盖力。

3.3优化高校学生参与治理实施法律机制

首先，完善执法主体。一是进行执法主体职能分类。为将法律法规中对高校学生参与权的规定落到实处，如在决策、协调、反馈、合作等环节上将负责引导高校学生行使参与权的职能赋予不同的执法主体，明确各执法主体的职能分类，将负责辅助学生参与权行使的行政部门与负责过程与结果考评的部门划分开，便于全过程监督和反馈，落实执法责任制度，确保学生参与实施的有效性。二是提高执法主体执法素质。这是执法主体执法专业化和规范化的前提和基础。坚持高标准严要求，加强职业素质培训，定期开会反馈学习情况和引导学生参与权行使过程的心得感悟，培养执法标兵和能手，减少执法主体“倦怠”现象。三是提升执法主体的制度执行能力。以章程为统领，完善执法主体对学生参与权行使进行引导的内部运行体系，用制度规范行为，建立制度执行绩效正负面清单，并将其作为评奖评优、职务调整的重要依据。

其次，构建参与执法机制。一是高校完善民主参与机制。构建起学生群体和高校管理群体间的平等互促关系，改变对学生赋权性、受益性、可选择性的制度规范过于谨慎的局面，在参与权的具体制度构建中尽量对学生充分授权，倡导全员参与学校管理，形成人人都有权利、人人都有义务参与学校治理的良好局面，颁布并完善学生参与高校治理的内部规章文件，如校内规范或办法，结合本校实际情况在沟通、决策、协调、反馈、合作等环节上充分保障高校学生的参与权，使制度可行且有效落地。二是完善学生表达机制设计。在话语的表达上，合理地拓展并延伸规章中法定权利，以开放与发展的态度对高校自定性内容进行构建，通过高校章程与校内其他规范之间的相互呼应，为学生参与高校治理的具体权利进一步完善预留校内话语空间。一方面，尊重学生首创精神，对学生就学校内部治理提出的实质性意见，进行慎重考虑，及时反馈处理结果，提高治理意见被采纳度，让学生有成就感；另一方面，高校定期对学生治理建议的实施效果进行考评，制定学生参与治理的工作手册，以学生贡献度的形式予以量化处理，纳入评奖推优的指标体系，可调动学生参与高校治理的积极性。

最后，提高守法意识。一是学生树立主人翁意识，积极投身到高校治理的进程中。学生应改变“服从管理”的固有思维定式，理解自身“治理者”角色，明白自身所应承担的角色和作用在高等教育治理现代化进程中是十分重要的。学生正确行使参与权，正视自身发展需要，知晓在哪些校务板块内具有参与治理的权利，透过高校提供的平台与媒介来表达自身的利益诉求，以对话协商的方式融入学校的政策或制度中。在条件完备时，可通过选举学生代表或通过学生组织行使高校内部治理的权利；二是高校管理者提升自身守法意识，树立学生参与权利观，自觉践行国家法律规定。高校应正视民主治理理念的重要性，转变治理思路，从管控向引导转型，牢固树立以学生为中心，“育人为本”的价值理念，既要保障学生身心的健康成长和专业知识的积累学习，更要注重培养学生的主体自觉意识，鼓励并引导学生，激发学生的潜力。发挥学生组织在参与高校治理中的代表性地位，鼓励学生组织在高校治理中发挥积极作用。

3.4健全高校学生参与治理法律监督机制

高校加强监管组织管理。一是加强对行政职权的监督梳理。高校及时回应“去行政化”的社会呼声，列明高校行政职权的设定依据，进行合法性及合理性审查，严格参照执行国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单的指导意见》，防止行政职权的无根据化。二是完善监督管理制度。实行学会组织参与制和代表参与制相结合的形式，发挥学生代表大会和研究生代表大会制度的民主参与作用，使两会作为落实学生行使参与权的媒介。三是完善信息公开机制。建立一套完整的信息公开制度体系，包括组织机构及职责、信息发布渠道、信息保障措施等，在高校治理的过程中，校务公开是重要任务。高校需要严格执行《高等学校信息公开办法》，并始终遵循“公开为常态、不公开为例外”的原则，全方位地推动信息的公开透明，这不仅能提高学校内部治理的透明度，还为教师和学生提供了了解学校情况、参与学校政策和监督校务的基础，确保从公开、知情到参与和监督的每一个环节都得到完善，发挥其应有的实际效果。

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