快速城市化背景下“撤县设区”的本质、动力、风险及应对

摘要：撤县设区的本质是县域空间治理结构的重组与优化。近年来，在城市空间扩张、土地资源整合、区域市场融合和行政权力扩张的驱动下，撤县设区越来越多地被地方政府用于实现快速城市化的政策工具。然而，盲目推动撤县设区很可能诱发虚假城市化、区域发展失衡、公共信任危机和基层治理失序。对此，地方政府在推进撤县设区改革进程中必须坚持科学论证与评估，坚持法治化决策，扩大公民参与。

关键词：快速城市化；撤县设区；内在动力；潜在风险；应对策略

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.20.004

0前言

城市化是改革开放以来我国经济快速发展的重要推手。特别是在传统城镇化阶段，“重城轻乡”的发展思路使得城市长期享有明显的资源供给优势。其直接表现就是政府以城市为核心来配置各类市场资源。在政策工具的支持下，大量人口、资本和技术涌向城市地区，使城市迅速成长为高密度的资源聚集空间。然而，要素资源的高密度分布迫使地方政府不得不将城市物理空间的扩容提上政策议程。撤县设区被越来越多地用于中心城市的空间扩张实践。尽管它带来了土地、人口和发展空间等稀缺性资源，为城市经济高速增长提供了资源支撑，但其诱发的潜在风险随着城市治理的推进逐渐显现，假性城市化、区域发展失衡、合法性危机和基层治理失序等愈发明显。这显然与新型城镇化和共同富裕的美好愿景是相悖的。鉴于此，本文聚焦快速城市化背景下的撤县设区改革，旨在从理论和实践层面探究其内在动力、潜在风险和应对策略，进而推动我国城区与县城、乡村的持续协调发展。

1快速城市化与撤县设区的本质

城市化是人口从乡村向城市集中、从第一产业向第二三产业迁移的过程，其本质是人类生产与生活方式的变化。在农村转移人口市民化的过程中，人的价值导向、思想观点和行为方式都会发生渐进式的转变。其背后是城市工商业文明向农业政区的逐渐渗透。需要指出的是，党和政府的官方文件中并没有采用“城市化”的概念表述，而是运用“城镇化”来描述从传统农耕文明向现代工商业文明发展的变迁过程。从学理层面来说，城市化与城镇化之辩的焦点就在于承载主体。城市化主要是以城市为驱动主体，围绕中心城区和城郊地区来推动城市的空间生产。其直接表现是为了容纳更多的人口和产业，城市的建成区面积和城市空间高度的增长。根据我国城镇化的相关政策文本来看，城镇化主要以城和镇为驱动主体，以城市、县城和乡镇为中心来配置各类资源，其目的是统筹城乡发展、促进基本公共服务的均等化。然而，从发展实践来看，我国显然是走了城市化的发展道路，而非城镇化。为了加速城市化的发展，在各类政策的推动下，县城和乡村的人力、资本和技术等资源迅速向城市集中。这进一步加剧了传统县城和乡镇资源的枯竭。尤其是在传统城镇化阶段，重城轻乡的发展模式进一步固化了城乡二元格局。因此，我国又提出了“以县城为重要载体、以人为核心”的新型城镇化。其目的是缩小城乡差距，实现共同富裕。鉴于此，本文采用了“城市化”的概念表述，旨在还原我国城市高速扩张时期的原貌。

撤县设区是指在达到既定评估标准的前提下将农政区的县改设成城镇型政区的市辖区，其本质是县域空间治理结构的重组和优化。县属于一般地域性建制，主要以发展农业为主；市辖区属于城镇型建制，主要以发展工商业和服务业为主。虽然两者属于三级政区，在隶属关系上必须接受上级一级政区的行政管辖，但市辖区是城市的分治区，其在城建规划、土地开发、交通运输以及人事管理等方面缺少相对独立的决策权，而县则拥有一定相对独立的管理和决策权。所以，撤县设区不仅涉及行政区域调整、行政建制变更、行政层级变动、隶属关系调整、治所迁移和行政区名称变更，同时也会改变辖区内的公权力结构和运行路径。无论对于地方立法机关还是行政机关而言，撤县设区属于重大决策事项范畴。近年来，随着城市化的快速推进，地方政府越来越多地将撤县设区用于城市空间生产、土地资源整合、区域市场构建和行政权力扩张等方面。在此过程中，中央与地方政府对撤县设区的功能定位和处理态度存在明显的差异。在功能定位方面，中央更多是将其视为区域经济发展的结果，而地方则是将其作为推动地方经济发展的政策工具。在处理态度上，中央更加谨慎，不仅要依法依规进行审核、批复，更需要通盘考量各种影响因素，而地方政府（尤其是地级政府）更为积极，以此获取经济发展的增量优势。

2相关研究文献的梳理

目前，学界对于撤县设区的研究主要集中在经济发展与行政区划改革维度上。在经济发展方面，学界主要关注撤县设区对县域公共服务供给水平、工业用地市场化配置、产能过剩化解、区域粮食生产外溢效应、城市经济韧性、县域绿色低碳发展等的影响。这些研究更多是将撤县设区视为引发连锁反应的因变量，通过实证分析的技术路线测量其影响结果。在行政区划维度，撤县设区和撤镇设街道的同步性、撤县设区与撤县设市的比较是学界研究的重点。该领域的研究主要侧重于行政学的比较视角，其目的是对撤县设区进行质性描述，从而揭示其改革的必要性和价值性。根据已有文献的梳理来看，学界更多聚焦撤县设区改革带来的经济效应，例如区域市场的构建、土地资源的整合和政府财政的扩张等。其研究假设是撤县设区是绝对理性的决策，关键在于精准测量其经济效益以及如何持续提升其经济效能。然而，从改革实践来看，为了片面追求城市化进程和经济指标增长，部分地方政府盲目推动撤县设区，通过土地资源整合的方式大搞城市基础设施建设。如果无视上述问题，撤县设区很可能诱发诸多潜在风险。

3“撤县设区”改革的动力

3.1城市空间生产

城市空间生产是撤县设区的首要动力。自然空间和社会空间是空间存在的两种基本形式。前者主要是指有形的物理空间，后者是指政治、经济、文化和历史等无形的网络互动空间。它们都是城市建设与发展的载体。没有自然空间的承载和社会空间的融合，城市的空间生产就无从谈起。首先，物理空间是城市化建设的根基。与乡村地区相比，城市是各类生产要素高度密集的空间场域。当要素密集度突破极值时，城市的空间扩张就成为地方政府的优先选择。尤其是在人口、企业和资本大量涌入城市后，多元主体围绕城市有限空间的争夺战会愈演愈烈。然而，当城市的地上空间与地下空间的承载能力被开发殆尽后，地方政府更倾向于通过撤县设区的政策工具实现物理空间扩张。其次，社会空间是城市化建设的黏合剂。城市拥有比乡村更加紧密的社会关系网络，其政治空间、经济空间、文化空间和历史空间等相互交织，其衍生出的价值、观念、政策、权力和法律等共同推动着现代工商业文明的创新发展。与具象的物理空间相比，抽象的社会空间有助于加速多元主体间的融合。而撤县设区本质上加速了城市社会空间的优化与重组，后者是提升城市综合治理能力的关键。

3.2土地资源整合

土地资源整合是撤县设区的根本动力。作为城市建设与发展的基本生产要素，土地资源是公共财政的重要收入来源。当城市土地资源供给保持不变的条件下，外来人口和企业的大量涌入势必会导致土地资源承载能力的下降，多元主体将围绕城市有限的土地资源展开激烈的资源争夺战。为了缓解土地资源的供给失衡问题，政府一方面提升城市空间的高度和深度，追求城市的立体化发展，另一方面则需要扩大城市的建成区面积，实现城市的平面化扩张。因此，地方政府将城市开发建设的重心从中心区域转向城郊地带。但囿于耕地保护和生态红线的约束，城市的土地资源供应实际上受到严格限制。在此情况下，地方政府（尤其是地级市政府）往往通过撤县设区的方式打破行政区划边界，将农政区土地转化为城镇型建设用地。这样既可以盘活存量土地资源，增加市场的土地资源供应，同时也能够提高地方政府在土地资源供给方面的宏观调控能力。此外，随着土地资源的增值，地方政府找到了新的财政增长点，普遍越来越依赖“土地财政”收入，提升公共服务质量和扩大公共基础设施投资。对于地方政府而言，协调土地资源供给的最佳方式就是打破行政区域间隔，变更土地使用性质，将其纳入城镇型建设用地，保证用地指标的总量平衡。于是，撤县设区就成为地方政府实现上述目标的政策工具。

3.3区域市场融合

区域市场融合是撤县设区的直接动力。行政区划本质上是国家根据政治传统、经济联系、地理条件、民族分布和历史文化等限制性变量将国土空间划分成的治理结构单元。在一定时期内，行政区划具有相对的稳定性。与之相比，经济区划却是动态性的。基于逐利性的考量，市场主体更倾向于从“理性经济人”视角来配置有限的资源。因此，区域市场往往呈现出跨行政边界的特点。为了打破行政区划的间隔，构建规模化的区域市场，行政主体通常采取府际合作的方式推进协同治理。然而，这种跨行政边界的府际合作同样面临诸多不确定性，如政策协调成本高、经济收益划分难等。在此情况下，“撤县设区”成为地级市构建统一区域市场的政策工具。虽然同为隶属于地级市的县级政区，但一般地域性建制的“县”在经济管理、土地规划和城区建设等方面具有一定的自主权限，而城镇型建制的“市辖区”属于城市分治区，其在经济管理、土地使用和城区建设等方面必须服从地级市政府的规划决策。因此，为了推进城乡融合发展，不断扩大区域市场规模，地方政府也更加积极推动撤县设区。在此过程中，无论是地级市政府还是县级政府都是快速城市化的受益者。

3.4行政权力扩张

行政权力扩张是撤县设区的间接动力。自20世纪80年代以来，发展经济一直是我国各级政府的首要工作。对于上级政府而言，考核下级政府和官员的主要维度就是经济发展情况。对于下级政府和官员而言，经济发展的结果很大程度上决定着其政治晋升路径。如前所述，撤县设区有助于推进城市空间生产，整合城乡土地资源，构建区域市场，从而扩大城市的经济体量。由此来看，地方政府和官员群体都是撤县设区的潜在受益者。因为城市经济体量的扩大，意味着其政治定位与行政层级的跃升，地方政府很可能在区域治理格局中拥有更多的话语权。官员个体也更容易在“GDP锦标赛”中积累政绩，为其仕途升迁铺平道路。对于行政权力扩张的渴望促使地方政府积极推动撤县设区。从实践来看，以重庆、成都和西安等为代表的城市纷纷通过撤县设区的改革方式在城市化浪潮中脱颖而出，迅速跻身于新一线和国家中心城市行列。在其经济体量迅速增长的背后是地方政府和官员群体行政权力的隐性扩张。

4“撤县设区”的潜在风险及应对

4.1撤县设区的潜在风险

4.1.1虚假城市化

虚假城市化是指由于城市化与工业化的脱节，城市工商业经济体系无法充分吸纳农村转移人口，城市建设和公共服务供给严重滞后于人口城市化，大量农村转移人口因无法融入城市产业经济体系而仍然保留着传统的农耕生产与生活方式，逐渐沦为城市的“夹心阶层”。根据其研究视角的差异，虚假城市化被划分为利益扩张型虚假城市化和行政扩张型虚假城市化。前者注重行为导向分析，后者聚焦行为主体分析。利益扩张型虚假城市化是指地方政府为获取土地增值收益而持续推动农村转移人口的市民化，但却未能向这些“新市民群体”提供均等化的公共收益和公共服务。行政扩张型城市化是指地方政府和官员群体为追求城市管辖区域的扩大和经济总量的提升，盲目推动农村转移人口户籍的城市化。从实践来看，无论是利益扩张型虚假城市化还是行政扩张型虚假城市化，其本质上都是低质量发展的结果。改革开放以来，撤县设区一直是地方政府推动快速城市化的重要政策工具之一。但由于缺少科学严谨的论证，撤县设区极易导致伪城市化的风险。从1986年至1998年，先后有14个市辖区经历了“逆向调整”，从原城镇型建制的市辖区调整为一般地域型建制的县。

4.1.2区域发展失衡

区域发展失衡是盲目推动撤县设区可能诱发的风险之一。行政区与经济区之间存在相互依存的关系。经济区的形成和发展离不开行政区的支持，行政区的持续存在同样需要经济区为其提供经济基础。与此同时，经济区也具有一定的独立性。这是因为经济活动具有自发性和逐利性，其市场交易的空间边界常常存在超越行政边界的情况。为此，部分地方政府基于构建区域统一市场的考量而撤县设区，实现行政区与经济区在物理空间上的重合。然而，盲目推动撤县设区很可能打破原有的经济运行体系。因为撤县设区在扩大城市经济的同时，也可能改变甚至弱化了原有的县域经济格局。从学理角度而言，县作为连接城市经济和乡村经济的纽带，是缩小城乡差距，促进城乡融合发展的重要空间载体。如果盲目推动撤县设区，地方政府可能面临区域发展失衡的风险。

4.1.3公共信任危机

撤县设区也面临诸多行政成本、经济成本和社会成本。当这些成本超过社会的承受能力时，就会诱发公共信任危机，例如对政府和公职人员的不信任和对行政权力的各种抵制等。首先，撤县设区意味着原有的县域行政体系将进行同步调整。除了行政建制变更、行政层级变动之外，县域内的各单位可能还会面临隶属关系调整、管辖区域变动和治所迁移等。党委、政府、人大和政协等内部也会进行相应的机构调整和编制改革。这些显性或隐性的行政成本不容忽视。其次，对于撤县设立的“市辖区”，上级政府通常会在交通、电力、通信等公共基础设施建设方面给予经济支持。另一方面，从农政区到城镇型政区，纳税单位和个人面临的税收成本也会发生相应变化。市场交易主体可能面临的经济成本亦会出现同步调整。最后，撤县设区还会导致社会的弥合成本。它集中表现在公民为适应行政区划改革而在价值观念转变、行为调整和心理调试等方面付出的社会成本。

4.1.4基层治理失序

从行政区划的视角来看，撤县设区实际上是重塑区域多元主体利益格局的改革举措。特别是对于跨行政区域的撤县设区，其行政区划改革将极大地影响到地方的“五位一体”发展格局。从社会角度而言，其最关注的就是公共资源与公共服务的供给数量和质量。如果撤县设区未能在这些方面充分满足公民福祉需求，及时回应公民利益诉求，这很可能引发行政决策的合法性危机，导致基层治理失序。基于动态发展视角而言，从县到市辖区的跨越就是地方政治、经济、文化、社会和生态系统的重新调整与再优化的过程。在此过程中，公众的幸福感和获得感是评价撤县设区改革成效的重要标准。对于政府而言，其在推动撤县设区改革过程中必须将公民福祉和利益摆在首位，不是片面地追求经济增速和城市更新。

4.2撤县设区的风险应对

4.2.1科学论证与评估

科学论证与评估是应对和化解撤县设区潜在风险的首要举措。首先，地方政府必须做好充分的事前调查，科学论证撤县设区的必要性、可行性和效益性，建立动态监测和跟踪评估机制，重点聚焦其推进过程中的不确定性风险及应对方案。其次，专家论证环节必须坚持科学的方法和独立的精神，努力排除各级行政意志的干扰，始终以公民福祉和公共利益作为科学决策的核心。撤县设区是04506882e899f90d4c31f0e866d9e78b3c367020179ccf5b456a8f7816aedd93一项系统的治理体系变革，涉及政治传统、行政成本、经济规模、产业结构、地理条件、民族分布、历史文化、风俗习惯和人口密度等诸多限制性变量。因此，在推动撤县设区改革的过程中，地方政府必须运用科学方法不断完善评价指标体系，持续提升其论证与评估的质量，追求价值理性与工具理性的统一。科学论证与评估的根本目的是提升撤县设区的治理效能，最大程度上消除其可能带来的不确定性风险。

4.2.2坚持法治化决策

坚持依法决策是地方政府推进撤县设区改革的根本原则。作为地方重大决策事项内容，撤县设区绝不是地方政府的“独角戏”，而是需要多元主体协同推进的系统性改革。从具体实践来看，地方政府是撤县设区改革的主导者、参与者和决策者。按照重大决策法治化的要求，地方政府必须坚持运用法治思维和法治方式来推动撤县设区决策的法治化，不断完善信息公开机制、风险评估机制、专家论证机制以及公民参与机制等，确保撤县设区改革始终在法治轨道上运行。此外，地方人大也必须根据法定权限深度参与包括撤县设区在内的行政区划改革决策，履行对同级政府和下级政府的监督和审查职能，确保其始终坚持依法行政。坚持法治化决策的价值在于其能够有效降低政府决策失误的可能性。

4.2.3扩大公民参与

扩大公民参与是降低撤县设区潜在风险的重要保障。撤县设区直接涉及辖区内公共服务和公共资源供给，而这又是公民最关注的焦点问题。因此，公民参与撤县设区改革既有正当性，也能够提升其决策的合法性支持，最大程度上降低改革阻力。对于地方政府而言，应努力扩大公民参与程度，为辖区内公民参与撤县设区改革决策拓宽表达渠道，例如在事前风险评估报告中提升公民反馈意见的权重，邀请更多辖区内公民参与论证和评估环节，建立动态检测和跟踪评估的公民参与机制。对于地方人大而言，在撤县设区决策审议过程中，需要持续完善公民参与和表达机制，保障行政区划改革决策的科学化、法治化和民主化。

5结语

撤县设区本质上是县域空间治理结构的重塑与优化。从功效角度而言，它是一把“双刃剑”。一方面，作为快速城市化阶段的选择性政策工具，撤县设区有助于地方政府实现城市空间生产、土地资源整合、区域市场融合和行政权力扩张的目标。另一方面，如果地方政府盲目推动撤县设区，片面追求城市经济指标的增长，其结果很可能是诸多潜在风险集中爆发，例如虚假城市化、区域发展失衡、公共信任危机和基层治理失序。因此，撤县设区改革要想实现提质增效，地方政府必须做好以下3个方面的工作：一是科学论证与评估，建立行政区划动态监测和跟踪评估机制；二是坚持法治化决策，通过多元主体协同的方式推进撤县设区；三是不断扩大公民参与渠道，持续完善公民参与和利益表达机制，提升撤县设区决策的合法性支持。

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