信访社会工作现状分析与发展建议

摘要：通过分析研究信访社会工作服务模式的运行现状，总结社工服务信防工作的经验，提出下一步规范发展的建议。

一、背景

习近平总书记在党的二十大报告中指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。这一系列重要论述不仅强调了人民信访工作在整个社会治理体系中的重要性，也为更好地开展习近平新时代中国特色信访工作指明了方向。

2022年5月1日起施行的《信访工作条例》提出，要发挥社会工作者作用，反映群众意见和要求，引导群众依法理性反映诉求、维护权益，推动矛盾纠纷及时有效化解。贯彻落实《信访工作条例》，推进社会工作介入信访工作，可在三个层面发挥作用：在微观层面，帮助信访人解决问题，同时提高信访人自身解决问题或摆脱困境的能力；在中观层面，完善信访工作机制、流程和方法，以专业价值提升信访工作品质；在宏观层面，研究社会矛盾产生的根源，探索化解社会矛盾的预防性措施，为政府提供政策建议。

2023年中央社会工作部建立，统筹引领信访工作。中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》明确了中央社会工作部的组建及其主要职责，包括统筹指导人民信访工作、基层治理和政权建设等，旨在提高社会治理效能。同时，方案还调整了国家信访局的地位，将其提升为国务院直属机构，并明确由中央社会工作部统一领导，以加强信访工作的统筹和协调能力，促进信访问题的有效解决。此外，省、市、县级党委也将组建社会工作部门，以加强基层信访工作的支持和推进。

《信访工作条例》中规定 ：信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作。因此，信访社会工作也要牢记为党分忧的政治责任和功能定位。维护群众合法权益，化解信访突出问题，促进社会和谐稳定。

社会工作在信访领域的实践探索已有十多年的时间，上海、深圳、广东、河南等地都开展了相关探索。和悦社会工作服务中心于2015年开始在广东省广州、佛山等市开展信访社会工作服务，经过近10年的探索，在信访社会工作的角色定位与服务模式上形成可复制、可推广的服务流程与行为手册。纵观全国各地的信访社会工作，各有不同的模式和服务成效，但缺乏统筹管理，成效碎片，资源分散，方向不一，服务督导模块缺失，导致信访社会工作水平停滞等问题。因此，急需统筹管理，梳理成效，深入融合，调研成果，倡导方向，规范行为，形成可复制推广的信访社会工作范本，在信访领域实现共建共治共享的社会治理模式。

自2020年起，和悦社工的心理团队开始陆续入驻多个地区的信访局，致力于提供心理评估及支持服务，有效参与并化解了诸多突出的信访矛盾。通过长期的实践积累，我们获得了丰富的实务经验。如今，为了进一步规范心理服务的基本标准与工作内容，确保信访心理服务得到正确引导，切实保障服务质量，推动信访社会工作行为的规范化与科学化发展，我们结合过往的实战经验以及深厚的专业研究背景，探索研究提出下一步发展建议。

二、信访社会工作服务模式运行现状

在信访工作体系中，强调的是政府部门间的合作，存在针对性不强，工作方式单一，对信访者了解不足，难以考虑上访者的个体差异等问题。信访部门通常提供一般化的服务，但上访者的需求是多元化、个性化的。这种不匹配，主要是因为信访部门主要关注维持秩序，而老百姓更希望争取自己的权益，就导致了信访供需异位的问题。而社会工作介入信访领域的探索，正是期望通过第三方的身份，运用专业方法形成合力，一起解决社会难题，共建和谐社会。信访社工在参与社会治理的服务中，明确界定服务内容及角色定位，找准方向与目标，以便促进信访社会工作有序运作及信访社会服务领域的专业发展。

（一）信访社工服务内容

协助信访接待，缓解沟通矛盾，提升沟通效率。

提供信访陪伴，疏导信访情绪，清晰信访诉求。

链接社会资源，支持依法信访，引流信访救助。

（二）信访社工角色定位

沟通者、协调者、咨询者、辅导者、支持者、倡导者。

（三）信访社工服务模式：前置疏理+过程介入+后期跟进

1.前置疏理

信访社工以导访为切入点，通过导访以点带面全方位开展信访社会工作服务的所有内容。规范导访行为，确定导访流程与内容：

协助接访；顺畅接访流程和秩序；信访前后的情绪关注与隔离疏导；梳理信访诉求，筛选关注建档及介入的个案；信访人情绪及心理状态预估反馈；建立信访信息资源库，进行导访数据统计、分析与调研。

基层治理是国家治理的基石，信访工作是基层治理的“压舱石”。信访社工的前置疏理是化解群众矛盾的“解压阀”。社工机构介入导访环节，可以从专业的角度识别、疏导上访者情绪，专注倾听民众的叙说，帮助其梳理自己的深层次需求，将其需求与信访部门的法定职能范围相匹配。在导访环节有效帮助信访人从“感性”状态恢复到“理性”状态，顺畅秩序，减少因情绪产生的重复访与纠闹访。信访社工的导访数据是基层矛盾及群众心声的探测仪与风向标，用数据发声，倡导信访工作体制与政策方向的改变，体现信访社工倡导者的专业功能。

2.过程介入

过程介入是指在信访工作中，从信访的开始到结束，社工全程介入。在信访工作人员接访处理的过程中作为第三方协助者的身份参与信访全过程。信访社工的专业服务不仅包括识别和疏导民众的负面情绪，还能够在信访人与政府各部门间的沟通交流中起到答疑、滋润关系的缓冲作用，为信访人链接资源，搭建求助渠道，引流救助服务，陪伴和重建上访者的家庭社会支持系统。心理社工应用心理学知识分析信访人心理特征、行为动机、真实需求、沟通与行为模式等，供工作人员参考，协助信访关系建立专业信任的基础。

3.后期跟进

对于需要后续跟进的救助救济、矛盾纠纷、缠闹积案等实行“1+1+X+N”多元联合共治的服务模式。通过联动“信访+社工+各级部门与社区+多种社会力量”的资源，为信访人提供帮扶、解困、调解、回归社会的全面跟进服务。以信访部门担当主责，协同各级相关部门及社区网格员，同时发挥社会力量协同共治的优势，刚柔并济地解决服务对象的问题。从导访到重点信访积案的调解，信访社会工作注重源头预防与前端矛盾化解，增强信访人社会功能，回归家庭与社区生活。避免矛盾的长期累积和激化，将社会治理落实在基层，预防和解决社会问题，构建共建共治共享的社会治理格局。

（四）社工服务信访成效

1.促进理性维权，维护信访秩序

信访社工运用心理学知识介入信访工作的服务模式，无论是导访还是个案跟进都有明显的成效，有效促使信访工作向科学化、人性化、艺术化方向发展。

2.宣传信访知识，倡导和谐风气

群众对信访的了解途径相对较少，信访社工一方面通过编写信访故事，让群众了解信访知识；另一方面通过社区宣传信访条例与各类诉求的求助渠道信息，让群众从小诉求中学习生活智慧。促进依法信访，理性维权，构建理性平和，积极向上的社会心态。

3.加强信访队伍建设，提升工作素养

信访工作人员的工作意识与状态影响信访人对信访行为的理解。经调查发现，信访工作人员队伍普遍心理压力较大。信访社工一方面开展减压小组活动与团队建设，缓解信访工作人员压力；另一方面组织工作人员学习应用心理学知识进行接访沟通与矛盾化解。建设高素质专业化信访工作队伍，提高党和政府在人民群众心中的公信力。

三、信访社会工作困境

（一）统筹、督导系统缺失，信访社会工作成效难以被认可与提炼

信访制度是颇具中国特色的民主机制，发挥着政治参与、民主监督和权利救济等重要功能。信访社工作为第三方服务身份，在导访服务中直接面对来访群众，为信访人处理情绪诉求，提供情绪价值。据统计，信访心理社工介入负面情绪来访有效率达85%，跟进的疑似心理或精神障碍类个案与突发事件危机干预类个案成功率达80%以上。据观察发现，以往的信访积案中，因情绪诉求没有得到解决而产生的坚持上访行为群体所占比率较重，而在解决此类问题上，信访社工发挥了重大的作用。但因社工的身份角色，以及信访社会工作主管统筹部门与督导系统的缺失，服务成效常常被服务购买方忽视，信访社会工作的专业服务难被认可提炼。信访工作的政治责任及成效机制也让服务购买方不轻易相信第三方的视角，信访社工第三方的角色定位也因此常常受到挑战，专业服务的发展受到限制。上级主管部门的统筹管理，以及专业督导的补充可以提升信访社会工作的专业性。帮助信访部门与信访社会工作者界定身份定位，实现刚柔并济，共建和谐社会。同时规范信访社会工作行为，形成教材，全面落实基层治理。

（二）缺少全面系统调查研究，第三方倡导者角色发挥受限

目前关于信访社工的调查研究在数量上有所增加，涵盖了不同地区、不同层级的信访工作。尽管关于信访社工的调查研究取得了一定的成果，但仍存在一些问题。例如，一些研究可能过于关注理论探讨，而缺乏对实际工作的深入了解；一些研究可能受到地域、样本等因素的影响，导致结果存在一定的局限性，权威的调查研究仍待提升。信访社工在导访中，对来访群众的情绪、行为、心理与精神状态、诉求分类等的了解，掌握着可贵的第一手信息，并将信息与数据定期分析反馈，第一时间呈现社会动态与现象，用数据发出声音、反映现实问题。如信访社工在导访中发现，不受理诉求占来访诉求的比重相当大，是什么原因让群众信访不信法？是求助渠道不通畅？还是我们的工作机制误导了人民群众，引发了负面效应？化解积案是信访工作的eAMRrpoVHktWnKcMevtuoONdoe9WJnEM8qhbSOfIqIo=一项主要工作，为什么化解了这么多年，积案一直不断？信访工作的绩效评估给信访工作带来的积极效应更多还是负_{iaaradCDfOzUhktX2KAJMcIf7ljn4wd6QNwI+D7YJSA=}面效应更多？是谁给信访穿上了“敏感”的外衣？这些疑问都需要专项调查研究。通过调查发出第三方的声音，起到鞭策机制，倡导政策的改变。从而发挥信访社工倡导者的作用。

（三）新时代信访供需失衡，需要加强队伍建设

信访中的供需异位困境折射出公共服务的有限供给和民众多元需求之间的矛盾，根源于公共部门追求秩序和民众争取权益两者之间的张力。然而，现有主流化解思路侧重于改善供给侧或需求侧，着力于改变民众的信访行为，不仅无法化解供需两侧之间的张力，反而使社工机构陷入专业化困境。如何提高社会治理效能以满足民众日益增长的多元需求，是国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要议题。作为供给侧的信访部门面对人民日益增长的情绪表达、权益保障和纠纷化解需求时，出现了服务供给和民众需求之间的异位困境难题。

面对信访供需异位困境，党的二十大报告指出，需要通过在基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，以提高和改进信访质量。面对新时代，从国家信访局到各级信访部门除了适应国家机构改革的变动、进一步健全信访工作的体制机制外，关键在于建设一支善做群众工作的高素质专业化信访工作队伍，使信访工作更加规范和高效地开展，并从源头预防和前端化解矛盾。

（四）信访社工作为信访部门和民众供需两侧张力的承担者困境

信访社工在当前工作环境中面临的挑战具有多方面的复杂性。首先，从组织结构层面来看，信访社工与信访部门之间形成了典型的委托-代理关系。这种关系模式下，信访社工的工作实施必须在合同框架内进行，并受到严格的绩效考核机制的约束。绩效考核内容不仅反映了信访部门的管理目标，也体现了其对信访社工工作的具体期望和要求。

然而，在职业实践的另一面，信访社工秉承着“服务至上、追求社会正义、尊重个人尊严与价值、重视人际关系、维护廉正及提升专业能力”等专业价值观。这些价值观，包括信访社工的群众性和民间性使信访社工与民众争取权益的行为动机是一致的，这驱动着信访社工在提供服务时，将尊重和保障上访者的个体价值、增强他们的个人能力等作为核心目标，以实际解决问题为导向，致力于改善上访者的生活状况和社会地位。

因此，信访社工在实际工作中，需要在满足合同和绩效考核要求的同时，坚守自己的专业价值观，这往往导致两者之间的张力。为了平衡这一矛盾，信访社工需要具备高度的专业素养和灵活应变能力，既要确保工作的合规性，又要确保服务的有效性和人性化。同时，这也要求信访部门在制定合同和绩效考核机制时，更加关注社工的专业需求和发展，促进双方的良性互动和合作。

四、信访社会工作展望及建议

（一）统一化管理，协同作战

将信访社工纳入信访工作体制（可以单独购买），确保社工的工作能够得到官方的认可和支持，明确社工在信访工作中的作用和地位，赋予权利，最大程度地发挥心理疏导的作用。同时，社工与其他信访工作人员应形成伙伴关系，淡化第三方关系，通过共同制定工作方案、分享信息资源、相互支持配合，实现优势互补，从而促进信访工作的高效开展。

（二）设立心理案例库，个性服务

为了进一步提升信访工作的质量和效率，为信访人建立心理访谈档案。在信访接访的过程中，安排专业的心理咨询师与信访人进行交流评估，通过细致地观察和耐心地倾听，全面了解信访人的心理状态和情绪变化。基于这些心理访谈的结果，将对信访人进行倾向性诊断，并据此为每位信访人制定个性化的心理疏导方案。

后续将采取一对一的形式进行，确保有需要的信访人都能得到专业、有效的心理支持。通过心理疏导，帮助信访人缓解内心的压力和焦虑，引导他们理性地表达诉求和解决问题。通过这一系列的举措，能够构建一个更加人性化、高效化的信访工作体系，为信访人提供更加专业、全面的心理支持和服务，推动信访工作的和谐与高效发展。

（三）多层联动，多方联动，资源共享

在推进社会工作的全面深入发展中，应充分整合省市区、市区镇街的多级资源，构建起三级联动或多层次联动的工作网络，确保各级政府和部门能够协同合作，形成强大的工作合力。同时，积极引入社会组织的力量，通过政府部门与社会组织的紧密联动，实现政策、资源和需求的精准对接，给予更多人文关怀，融化其心结。救助帮扶同步实施，让社会正面力量得以流动，为人民群众提供更加优质、高效的服务。

（作者：李永华，广州市和悦社会工作服务中心理事长；林宝仪，公共政策荣誉硕士香港中文大学（深圳）人文社科院助理教授；黄卫红，心理咨询师、社工师）