绿色低碳发展机制重在政府、市场与社会的多元共治

2024年7月，中共中央、国务院发布《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，强调指出“推动经济社会发展绿色化、低碳化，是新时代党治国理政新理念新实践的重要标志，是实现高质量发展的关键环节，是解决我国资源环境生态问题的基础之策，是建设人与自然和谐共生现代化的内在要求”。党的二十届三中全会指出，健全绿色低碳发展机制，重点在于“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。优化政府绿色采购政策，完善绿色税制。完善资源总量管理和全面节约制度，健全废弃物循环利用体系。健全煤炭清洁高效利用机制。加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施。完善适应气候变化工作体系。建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和”。

我们认为，着眼于我国2035年初步建成社会主义强国、2050年建成社会主义强国的目标，有必要积极构建科学合理绿色低碳发展机制，以及强化绿色低碳转型中的激励约束机制，这无疑关系到经济社会发展绿色转型的最后成败。

一、绿色低碳发展是实现环境经济双赢的必经之路

绿色低碳发展旨在推动经济社会发展全过程的绿色转型，减少资源消耗和环境污染，实现经济增长与生态环境保护的双赢。一是通过减少温室气体排放、能源结构调整、提高能源利用效率、发展可再生能源等途径，降低碳排放强度，实现碳达峰、碳中和目标。二是通过技术创新、产业升级和制度完善，实现经济发展的绿色化、低碳化，提高经济发展的质量和效益。

通过实现经济增长与生态环境保护的双赢，绿色低碳发展不仅有助于减少对自然资源的过度开采，保护生物多样性，改善空气、水、土壤等环境质量，推动生态系统的修复与再生，增强地球的生态承载力；而且可以通过推动产业升级、技术创新、提高资源利用效率等途径，为经济注入新的增长动力，减少因环境污染带来的经济损失，提升经济的可持续性和抗风险能力。与此同时，绿色低碳发展更可以进一步提高社会公众的环保意识和生活质量，推动了社会的公平与正义，尤其是为经济落后地区提供绿色发展的新机遇，促进了区域经济的协调发展。绿色低碳发展在全社会倡导节约、环保、可持续的价值观，促进了社会文化的进步和文明的发展，有助于形成崇尚自然、追求和谐的社会风尚。绿色低碳发展还体现了全球责任和国际合作精神，为应对全球气候变化、推进可持续发展提供了中国方案，大力提升中国在全球治理中的话语权和影响力。

总体上，推进经济发展全面绿色低碳转型，可以在实现经济高质量发展的同时，有效应对气候变化，保护生态环境，实现经济、社会、生态的全面协调可持续发展。

二、我国绿色低碳发展仍面临较大挑战

经过多年的努力，我国绿色低碳发展取得积极成效，但仍然面临不小的挑战。一是绿色低碳整体发展水平不高。经济社会发展全面绿色转型的内生动力不足，基础薄弱，尤其是在产业结构、能源结构和技术创新等方面还存在较大提升空间。二是绿色低碳发展的机制与政策还不够完善。现有的绿色低碳政策和机制尚需进一步健全，特别是在碳市场建设、碳定价、碳排放统计核算等关键领域，还存在制度执行不到位、市场不够活跃等问题。三是绿色低碳发展的行业与地区发展不平衡。不同地区和行业的绿色低碳发展存在明显差异，部分高排放行业的绿色转型进展较慢，导致整体减排效果不均衡。此外，部分地方政府在执行绿色低碳发展政策时，也面临资源和能力的较大差距。四是绿色低碳发展的公众意识和参与度不高。社会公众对绿色低碳发展的认知度和参与度较低，缺乏对绿色生活方式的广泛认同和实际行动，这也限制了绿色低碳发展目标的实现。

具体到绿色低碳发展机制上，我国也面临着政策、技术、市场和社会等方面的多重挑战。一是体现在绿色低碳发展政策的协调上，绿色低碳发展涉及能源、环境、工业、交通等多个领域，需要各部门之间的协调与配合。由于不同部门的利益和职责不同，政策执行中可能会出现不一致或效率低下的情况。

二是体现在绿色低碳发展政策的落地执行上，从中央到地方，政策传导过程中可能出现信息失真或执行力度不够的情况。地方政府可能面临经济增长与环境保护的权衡，导致环保政策执行不力。

三是体现在绿色低碳发展的技术创新上，尽管中国在清洁能源和低碳技术方面取得了一定进展，但整体而言，技术创新能力仍有待提高，尤其是在高端绿色技术领域的突破和核心技术自主化方面。如低碳技术的应用和推广往往面临成本高、市场接受度低的问题，特别是在中小企业中，低碳技术的应用相对滞后。

四是体现在绿色低碳发展的市场结构上，中国经济发展中依然对高能耗、高排放的传统产业存在一定程度的依赖，转型过程中可能带来经济增长放缓和就业问题，影响社会稳定。推动绿色低碳发展需要大量资金投入，特别是对传统高排放企业进行改造升级，其成本高昂，且短期内难以看到收益。

五是体现在绿色低碳发展的社会参与上，绿色低碳发展的社会意识与公众参与度不足。尽管环保意识在逐步提升，但整体社会对于低碳生活方式的接受度和行动力仍有提升空间。个人和企业的环保行为仍主要依赖政策和市场驱动，而非内在需求。公众在环保政策制定和实施中的参与度不高，缺乏有效的监督和反馈机制，导致政策实施中可能忽视公众利益和需求。

六是体现在绿色低碳发展的激励约束上，首先是绿色低碳发展政策激励不足，现有的财政补贴、税收优惠等激励措施虽然能推动部分行业的低碳转型，但对整体经济的影响力有限，激励力度不足，且难以持续。其次是绿色低碳发展的金融支持发展水平不平衡，尽管绿色金融在中国快速发展，但绿色金融产品和服务的覆盖面仍不足，尤其是中小企业难以获得绿色金融支持。绿色金融标准和风险评估机制尚不完善，金融机构对绿色投资的积极性和风险控制能力有待提升。如碳定价机制不够完善，尽管中国已建立全国碳市场，但碳定价仍不充分，覆盖的行业和企业范围有限，价格波动较大，尚未完全发挥市场机制的调节作用。最后是绿色低碳发展约束机制的覆盖面和执行力度不足。主要表现为环境法规执行不力，环境保护法等相关法规在地方层面的执行力度参差不齐，有时因地方经济压力或其他因素，导致企业环境违法成本低、约束力不足。

从上可知，中国在绿色低碳发展机制建设面临复杂而多元的挑战，有必要通过加强政策协同、加大技术创新力度、调整经济结构、提高公众参与度等综合措施来应对。同时，还要进一步完善绿色金融体系，健全碳定价机制，增强企业的参与动力，真正实现经济社会的绿色转型和可持续发展。

三、构建政府市场与社会协同的多元共治绿色低碳发展机制

在绿色低碳发展制度的建设上，国际上有很多成功的经验值得借鉴，这些经验涵盖了政策、市场、技术和社会参与等多个方面。

一是在碳定价机制上，作为全球最早、最成熟的碳市场，欧洲碳交易体系（EU ETS）通过碳配额交易来减少温室气体排放。它涵盖了能源、工业等多个行业，并逐步提高了碳价格，激励企业的碳减排。

二是在绿色金融政策上，英国等国家通过发布《绿色金融战略》来推动金融体系支持低碳经济转型，提出了明确的政策指引，发展绿色债券市场，支持可再生能源和环保项目。

三是在能源转型方面，德国等国家通过补贴、优惠贷款、固定电价支持等措施，大力推广可再生能源，政策的长期稳定性吸引了大量私人投资，使德国成为欧洲和全球可再生能源早期发展的领头羊。

四是在公共参与和教育方面，瑞典等国家通过广泛的环境教育和公众参与，提升了国民的环保意识。政府和民间组织合作，推动社区层面的绿色生活方式，建立了良好的环境文化。

结合国际上的各种成功案例，我们可以发现，基于政府市场和社会协同融合的有效激励约束机制是实现绿色低碳发展的重中之重，在新发展阶段，中国也有必要进一步推进建设政府市场社会多方参与、多元共治的绿色低碳发展机制，尤其是形成行之有效的绿色低碳发展激励约束制度。

一是在政府端，要大力推进政策协调与跨部门合作。可以借鉴德国等国家能源转型中跨部门协调机制的经验，建立部门间、区域间的协调机制，加强各部门政策之间的协同融合，确保绿色低碳政策的系统性和一致性。特别是推动地方政府开展绿色低碳发展政策协同试点创新，可以鼓励地方政府在绿色低碳发展方面进行制度和政策创新，总结和推广成功的地方经验。

二是在市场端，重点在于完善碳市场机制。借鉴欧盟碳市场的发展经验，分步骤扩大碳市场覆盖范围，可以逐步将钢铁、化工、水泥等高排放行业纳入全国碳市场，并通过引入碳金融创新，提高碳排放配额拍卖比例等措施，进一步提高碳定价的市场化水平，以此强化碳价格引导作用，增强市场对碳价的调节作用，推动企业自主减排。同时，有必要加强绿色金融支持和创新绿色金融工具。主要是借鉴国际经验，完善绿色金融标准，尤其是进一步统一绿色金融产品的定义和标准，建立健全绿色金融风险评估体系，确保资金流向真正的绿色项目。同时有必要大力鼓励绿色保险、绿色基金、绿色租赁、绿色担保、绿色并购等新型金融工具的发展，支持中小企业绿色转型和创新。

三是在社会端，要大力提高公众参与和环保教育的水平。加强环境教育，将绿色低碳理念融入各级教育体系，全面培养和培育公民的环保意识和绿色生活方式。推动公众参与，鼓励公众参与环境决策和监督，通过社区活动、媒体宣传等手段，增强全社会的绿色共识和行动力。

作者为复旦大学环境经济研究中心主任

编辑|胡文娟 wenjuan.hu@wtoguide.net