绿色能源转型：巴西的经验
2024-10-21 00:00:00周燕夏菘泽
世界知识 2024年19期
巴西是今年二十国集团（G20）的轮值主席国，将于11月在里约热内卢主办G20峰会。作为G20轮值主席国，巴西主要围绕“与饥饿贫困和不平等作斗争、可持续发展、全球治理改革”等三大主题开展工作，希望能在里约G20峰会上，以此代表“全球南方”国家发声并实现自身诉求。
在三大主题中，可持续发展主题，尤其是该主题下关于能源转型的倡议与实践，有可能是巴西在全球议程上着力拓展话语权的领域。巴西拥有丰富的清洁能源资源和多样化的能源矩阵，在能源转型方面具有丰富的实践，可以被视为发展中国家能源转型的“试验场”。在世界许多国家政治极化现象严重、经济增长疲软、社会矛盾突出的情况下，倡导能源转型并以此弥合社会分歧、促进经济发展，将有助于在国际范围内凝聚更多共识。
拥有多样化的清洁能源矩阵
巴西虽然是世界前十大温室气体排放国之一，但温室气体的排放主要来自森林砍伐和农业土地的使用，而不像很多国家那样是因为对化石能源的使用。巴西是清洁能源大国。2023年，巴西89%的电力来自清洁能源发电，这一比例是全球平均水平的三倍，在G20国家中高居榜首。巴西拥有多样化的清洁能源矩阵，在生物燃料、水力发电、风光发电等方面基础雄厚，目前已开始布局绿色氢能等新型能源领域。
巴西是世界主要的甘蔗种植地之一，因而在使用生物燃料方面具有先天优势。从20世纪30年代起，巴西就制定了以甘蔗为主要原料的乙醇燃料发展计划，以减少石油进口，保证能源供给。20世纪70年代世界石油危机期间，巴西军政府进一步加大了对乙醇燃料的支持，授权巴西国家石油公司可在汽油中添加一定比例的无水乙醇，面向市场进行销售，此后又发明了以水合乙醇为燃料的汽车。尽管自20世纪80年代起巴西显著提高了原油产量，但乙醇燃料作为汽油重要的替代物，仍得以进一步推广。当前，巴西的乙醇生产技术处于国际领先水平，单独以乙醇为燃料的汽车和汽油乙醇双燃料车在巴西汽车市场上有相当可观的占有率。
在水力发电方面，巴西也具有相当的实力，目前国内超过60%的电力供应来自水力发电，伊泰普、贝洛蒙特、图库鲁伊等大型水电站规模位居世界前列。然而，建造水电站带来的环境影响在巴西社会各界一直存在争议，从而延缓了新水电站的审批和建设。此外，全球气候变化和季节性雨量变化对水力发电造成的不确定性，使巴西在旱季经常出现供电不足的情况。因此，巴西在主要依靠水力发电的同时，也在积极发展其他形式的清洁能源。
近年来，巴西的风电和光伏产业发展迅速，发电量占比从2016年的5.8%上升到2023年的21%，风光发电装机容量年增幅仅次于中国。巴西东北部具有丰富的风力资源，几乎全国都具有良好的光照条件，因而风电和光伏产业吸引了可观的国内外投资。
此外，巴西还在积极推动绿色氢能的发展。考虑到风光能源的不稳定性和本国电网系统的脆弱性，巴西试图通过发展绿氢产业实现储能和“垃圾电”的消纳，同时推动降低钢铁产业的碳排放。
政府在各层面推出激励措施
巴西政府在激励能源转型方面推出了众多举措，既对特定能源行业制定了相应法律法规，又出台了整体性的长期发展规划，以及多样化的能源发展扶持政策。
以生物燃料为例，2017年出台的《国家生物燃料政策》，不仅肯定了生物燃料在巴西国家能源矩阵中的战略性作用及其对国家能源安全、环境保护、经济和社会包容性发展的贡献，也规范了生物燃料市场的自由竞争，并强调要提高生物质资源的附加值。
在制定国内能源长期总体规划方面，巴西政府也做了很多工作。例如，1997年卡多佐总统时期颁布的《国家能源政策》，要求在保证石油生产的同时，增加对天然气和其他替代能源的使用，吸引能源生产的投资，促进环保节能，增强巴西在能源市场上的国际竞争力。2007年卢拉政府执政时期，巴西首次开展长期能源规划研究，涉及电力、石油、天然气、生物质能和其他新能源行业。在此基础上，2020年博索纳罗政府执政期间，巴西编写了《2050国家能源计划》，制定了可持续的能源使用和开发政策。
针对新能源行业，巴西实行了多种扶持政策，包括税收优惠、能源拍卖、国家融资等。目前，巴西国家经济和社会发展银行（BNDES）是世界上最大的可再生能源融资机构之一，2004年至2022年期间提供的贷款总额约为350亿美元。2023年，BNDES共批准了51项与能源转型和气候变化相关的业务，包括为可再生能源的发展和电力部门的减排提供项目担保和结构化融资支持，发行绿色债券吸引国际投资等，占该银行全年投资的1/3。
此外，卢拉政府今年1月推出的“巴西新工业计划”，凸显了绿色能源转型在巴西再工业化发展中的重要性。该计划为巴西的工业发展设定了到2033年需要完成的目标，其中一项重点工作就是推动生物经济发展、去碳化进程、能源转型与安全。该计划要求使用更多的可再生能源作为电力来源，促进绿色工业发展，同时将生物燃料在交通运输业中的使用提高50%。为此，巴西政府将在未来三年内投入更多资金用于资助项目。
政府“推力工具箱”十分有限
巴西政府制定的绿色能源转型目标十分宏伟，但实现这些目标却面临诸多挑战。能源转型不仅是技术问题，更是经济问题。对于一个经济体而言，推动自身经济的调整转型意味着需要付出额外的成本，培育新的产业，存在不确定性。在转型过程中，只有发展起来的新产业规模足够大，且能够在经济上实现自主的正向循环时，才有理由判断转型成功。
一个新产业的出现和成熟往往十分缓慢。没有政府的干预，很多产业甚至无法获得发展的机会。尤其是能源领域的绿色转型，由于其高昂的成本，若政府不在政策层面加以引导，难以自发大规模发展。目前世界范围内的能源转型都以各个国家以及国家间的合作机制为主要推动力，企业在这一过程中更多的只是予以响应。因此，在绿色能源转型的过程中，政府必须积极有为，灵活使用政策工具箱进行引导。
然而，基于本国国情，不同国家掌握的工具箱也各不相同。例如，巴西和欧盟国家，在能源绿色转型方面面临的形势有明显差异。借用“推拉理论”，能源转型政策可分为“推力”（将传统能源逐步挤出经济活动）和“拉力”（扩大经济活动对低碳能源的使用）两类。其中，“推力”政策由于涉及惩罚措施，效果更为显著。由于欧盟在全球产业链中处于较高的位置，企业额外增加的能源成本并不会完全消除其在全球的竞争力，因而，欧盟针对传统化石能源产业，制定了大量惩罚性政策。无论是对企业所征收的碳税，还是在航空、海运等领域内强制使用低碳燃料的要求，都将直接抬升传统能源使用成本，从而为低碳能源创造相对优势。而且，政府在执行此类政策时不但无需大量投入，反而会增加财政收入，这进一步降低了政策难度。
但是，巴西的能源产业基础相对较弱，企业对能源成本的变动较为敏感，难以负担能源成本的显著上升。因此，对于包括巴西在内的广大后发国家而言，政府的“推力工具箱”十分有限。目前，巴西只在极小的范围内采取了类似政策，且这一政策遭到了行业内大量企业的抵制或消极对抗。
基于上述原因，巴西目前只能片面侧重激励政策，为转型构建“拉力”。然而，如果很多政策只是止步于原则上的支持，很难实际发挥作用。巴西曾通过较高的拍卖电价成功扶持了陆上光伏和风电产业，并在政策性金融领域采取了大量行动。不过，并非所有计划重点发展的领域都得到了足够的支持。例如，巴西政府明确将海上风电作为重点发展领域，并指定巴西国家石油公司主导此类项目的投资建设和运营。然而，该公司却一直没有找到有意参与投资的合作伙伴。此外，由于巴西目前过高的利率水平，即便政府提供优惠的金融支持，其成本仍然过于高昂。
尽管巴西在能源绿色转型方面面临一些不利条件，仍需看到巴西的碳强度已经处于很低的水平，在水电、生物燃料、风光发电等领域具有得天独厚的禀赋，为巴西奠定了能源绿色转型的基础，使其能够在高起点上进一步发挥优势，取得更加丰硕的成果。里约G20峰会的议题设置充分体现出巴西作为发展中大国，在气候变化与绿色经济转型等领域希望增强自身话语权的利益诉求和关切。作为发展中大国的中国，应当对巴西提出的倡议予以充分关注，与巴西一道，共同借助G20平台为在全球范围内推动绿色能源转型发声。
（周燕为清华大学国际与地区研究院助理研究员，夏菘泽为中国石油国际事业巴西有限公司总经理、经济师）
