阿富汗临时政府执政三年回眸
2024-10-21 00:00王世达
世界知识 2024年19期
6月30日，第三次阿富汗问题特别会议在卡塔尔首都多哈举行，阿富汗临时政府首次派代表团参会引发国际社会广泛关注。尽管国际舆论针对阿方参会仍存一定争议，但阿临时政府认为此次会议取得了成功，与会各方均表达了“与阿富汗合作”的态度，联合国则认为这次会议可成为与阿方继续接触的“开始”。而在此前，2023年5月举行的首次阿富汗问题特别会议阿临时政府并未获邀，今年2月举行的第二次会议阿方虽收到邀请，但由于其与联合国未能就参会条件达成共识，最终未派团参会。
阿富汗塔利班（阿塔）自2021年8月重掌政权至今已逾三年，由当前阿临时政府所处形势可看出，其或有望逐渐获得国际社会的实际认可。这三年来，阿临时政府治下的阿富汗都发生了哪些变化？
西方“经济崩溃论”想象未出现
阿富汗当前既没有出现西方想象中的“经济崩溃”，也没有出现“灾难性人道主义危机”，未来阿临时政府重在寻求经济持久增长动力。
在阿富汗变局之初，不少西方媒体炒作阿富汗“经济崩溃论”：自2001年以来，阿富汗经济严重依赖外部输血，及因服务驻扎在阿富汗的大量美国及其盟友军队而出现的城市第三产业。2021年8月，美国及其盟友军队仓皇撤离后，该国外部输血大规模缩水，此前依附于外国军队存在的大量城市服务业经济也不复存在，因此阿富汗经济势必走向崩溃。更为严峻的是，美英还冻结了阿富汗中央银行90多亿美元外汇资产。今年2月，美国总统拜登宣布，将继续冻结阿富汗外汇资产。这将给阿富汗本已脆弱的宏观经济和财政体系增加额外压力，并导致阿临时政府在提供基本社会服务、进口必需品及保持货币稳定方面捉襟见肘。巴基斯坦分析与安全研究中心主任古尔称，美国持续制裁阿富汗中央银行，还导致阿富汗金融体系与全球金融体系隔绝，极大限制了阿富汗与外部世界的金融交易。
不过，大部分阿富汗人认为，阿临时政府在中央和地方两级的控制力和控制范围都强于上世纪90年代初次掌权时期，更强于本世纪前20年由美国扶持的前政府掌权时期，临时政府在电力供应等基本服务方面的作为也好于前政府，前政府时期存在的大规模腐败问题也得到大幅缓解。此外，截至目前，国际社会普遍担心阿富汗在冬季会出现的灾难性人道主义危机实际也未发生，这是因为国际社会仍持续对阿提供人道主义援助，但更深层原因是阿富汗农牧经济基本盘和少数城市经济相杂糅，其韧性超出了外部想象。
今年5月，世界银行公布《阿富汗发展更新》报告表示，阿富汗经济前景仍不明朗：在2025年前其经济停滞的危险仍将存在；阿富汗实际国内生产总值（GDP）在过去两年缩水26%，预算外支出的外部融资渠道减少，私营部门存在结构性缺陷，支持社会基本服务的国际资金减少；阿富汗一半人口已陷入贫困，1500万人面临粮食不安全问题。展望未来，受制于自身财政能力，阿临时政府施政重点应是维持现有治理结构，但在发展领域恐难依靠自身投入足够资源。因此，如何充分调动外部资源、发展比较优势，寻找支撑阿经济长远发展的引擎，将是阿临时政府未来执政亟需解决的问题。例如，阿富汗矿产资源极为丰富，而包括宝石、贵金属在内的大宗产品在地区乃至国际市场上都有很大需求，但因多年战乱、基础设施严重滞后、面临诸多经济及金融制裁等原因，迄今阿富汗矿产资源未能得到充分开发，没有给阿富汗国家和民众带来应有福祉。
“伊斯兰国”成最大内部安全威胁
安全上，阿富汗正处于“近几十年来最安全时刻”，但系列安全挑8mAQSi3fzL7arZGnc26RrA==战仍然存在。在2021年9月前，阿富汗安全形势极其严峻。以美国为首的驻阿外军频繁发动空中打击和地面清剿，以阿塔为首的各类武装组织则持续发起突袭，并使用路边炸弹、汽车炸弹等方式与美国及其盟友部队、阿政府军对抗。阿塔再次上台后，随着美军等外军的仓皇撤离，战事告一段落，阿富汗暴恐袭击事件发生率断崖式下降，安全形势大幅改善。例如，大部分阿富汗民众认为，当前已是阿过去40年来最安全时刻，民众已可自行从坎大哈到喀布尔旅行，且旅行时间大幅减少。
但也要看到，阿富汗安全仍存重大隐忧，尤其是极端组织“伊斯兰国”已成为阿最大内部安全威胁。“伊斯兰国”自成立至今不仅在中东多国频繁发动暴恐袭击，还在全球各主要地缘板块建立分支机构，其中，袭击范围横跨南亚、中亚和西亚的分支“呼罗珊省”尤其值得关注。2022年2月，联合国安理会评估认为，阿塔重掌政权前后大量囚犯越狱或获释，其中不少是“伊斯兰国呼罗珊省”骨干成员，导致后者战斗人员从2021年的2200人飙升到2022年2月的4000人左右，其中约一半为外籍恐怖分子。2023年2月，安理会报告分析称，“伊斯兰国呼罗珊省”成员应已发展为3000～6000人之间，其中约200人来自中亚。2023年以来，美国高级官员反复强调“伊斯兰国呼罗珊省”的国际威胁。例如，美国国防情报局长贝里尔曾在美国会听证上表示，“‘伊斯兰国呼罗珊’省终将有能力和意图攻击西方，这只是时间问题。”
或有望逐渐获得国际社会实际认可
外交上，阿临时政府外部空间有所增加，有望逐渐获得国际社会尤其是地区国家的实际认可。自2021年9月阿塔宣布建立临时政府以来，其作为新生政权，对外首要任务就是争取国际社会的政治承认。今年2月，联合国组织的第二次阿富汗问题特别会议在多哈召开，阿临时政府以“获知日程太晚，来不及安排”为由未参会，但真正原因是其参会前提条件未得到满足，即“国际社会承认阿富汗伊斯兰酋长国是阿富汗的唯一合法代表”。今年6月，在联合国的支持下，阿临时政府发言人穆贾希德率六人代表团与来自25个国家和五个国际组织的代表在多哈举行对话，这是其代表首次出席联合国组织的此类会议。阿临时政府负责政治事务的副总理卡比尔表示，阿塔“有效参与”此次多哈会议的前提是其诉求得到满足，其中包括继承阿前政府在联合国的席位，女童教育、妇女就业、组建包容性政府等议题不列入会议议程等。
美国作为西方国家的领头势力，其是否承认阿临时政府将影响西方国家在阿富汗问题上的态度。因此，阿临时政府在与美国双边接触及参加联合国主导的多边会谈时，反复要求国际社会承认其是“阿富汗的唯一合法代表”。例如，今年2月，有美媒传出美国可能在喀布尔重开领事馆的消息，阿临时政府发言人穆贾希德就此表示，“我们希望与国际社会打交道。若美国重返阿富汗，我们将为其使团提供必要安全保护。我们希望与美国翻开新的一页，希望大批外国驻阿使领馆能在安全氛围中运作。”
美国迄今虽仍不承认阿临时政府合法性，但并不排斥与其进行技术性接触。2023年7月，阿临时政府代理外长穆塔基率领代表团在卡塔尔与美国阿富汗问题特使韦斯特率领的美国政府代表团举行会谈。阿临时政府发言人表示，双方在会谈中讨论了如何建立信任措施，包括取消制裁和旅行禁令，归还阿富汗中央银行在国外持有资产等。美国阿富汗问题特使韦斯特及阿富汗妇女、女童和人权问题特使阿米里呼吁阿撤销对女童接受中等教育和妇女就业的禁令，并释放被拘留的美国人。美方代表还与阿富汗中央银行、财政部代表讨论了阿经济情况及阿银行和金融系统面临的挑战，并对双方就稳定阿经济形势展开技术性对话持开放态度。除进行双边正式对话外，美国还与阿临时政府代表在联合国等提供的多边对话平台进行技术性接触。
与此同时，阿临时政府在地区面临的外部环境明显向好。今年1月，阿临时政府派遣的驻华大使卡里米向中方递交国书。对此，我外交部发言人表示，作为阿富汗的传统友好邻邦，中方始终奉行面向全体阿富汗人民的友好外交政策，同阿富汗保持外交关系和各领域交流合作。中方接受阿临时政府派遣新任驻华大使，并向中国国家领导人递交国书正本，这是正常的外交安排。希望国际社会加强同阿临时政府的接触交流，鼓励其积极回应国际社会关切，共同帮助阿富汗推进重建发展，支持阿方打击暴恐势力，为地区和平稳定与繁荣作出积极贡献。5月，俄罗斯总统阿富汗特使卡布洛夫表示，俄罗斯相关职能部门已向总统普京建议，将阿塔从俄官方恐怖组织名单上去除，以便未来俄决定是否正式承认阿临时政府。
总而言之，阿富汗局势走向事关地区和平、稳定与安宁，与一些西方国家空谈人权、不负责任一走了之、阻挠国际人道主义援助甚至冻结阿中央银行资金不同，地区国家的对阿政策更加务实，并聚焦政治接触、经济复苏和强化反恐三大领域，形成了初步的地区合作机制和网络。当前，阿富汗仍处于关键过渡期，对于阿富汗问题，当前地区国家有望持续沟通合作，推动阿局势实现平稳过渡。
（作者为中国现代国际关系研究院南亚研究所副所长）
