推动政协协商与其他协商渠道协同配合

【摘要】本文深入分析了政协协商在中国协商民主体系中的重要作用，重点探讨了政协协商与其他协商渠道的协同配合问题。建议增强政协协商与政党协商的协同联动，强调政协协商加强与人大协商的功能对接，倡导政协协商支持和辅助政府协商，鼓励政协协商与基层协商有效衔接，推动政协协商与人民团体协商、社会组织协商联动发展。

【关键词】政协协商；政党协商；人大协商；政府协商；人民团体协商；基层协商；社会组织协商；协商民主制度体系；协同配合

协商民主是中国实现民主治理的重要形式，也是全过程人民民主在中国实践中的基本体现。习近平总书记指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[1]我国协商民主体系主要由七种协商渠道构成，分别是政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。[2]每种渠道各有其适用领域、协商主体、内容、形式和程序等，相互之间错位发展。这七种渠道共同构成了我国协商民主的体系。

中共二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确指出，要完善协商民主体系，丰富协商方式，健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商的制度化平台，加强各种协商渠道的协同配合。

作为我国协商民主的重要平台，人民政协在众多协商渠道中表现出最高的成熟度和规范化水平，对社会主义协商民主制度的构建和完善起到关键的引导和示范作用。因此，必须将政协协商纳入社会主义协商民主体系的整体框架中进行思考和谋划，按照《决定》的部署和要求，加强政协协商与其他协商渠道协同配合的机制建设，实现优势互补，形成协商合力。

一、推动政协协商与政党协商协同联动

在现有的协商渠道中，政协协商与政党协商密切关联着我国的新型政党制度，是我国政治协商的两种基本方式。从制度设计角度看，两者既有各自的边界和规定性，又存在一定的交叉和关联。如何正确把握和处理两者关系，使这两种协商形式既错位运行又衔接联动，从而发挥出“1+1>2”的制度运行效果，是实践中必须回答和解决的重要课题。

政党协商和政协协商的主体和内容等方面存在交叉。各民主党派和无党派人士既是政党协商的主体，又以界别身份参与政协协商。同时，许多民主党派成员和无党派人士在政协机关中任职或担任政协委员，有时同一主体会参与同一议题的政党协商和政协协商。然而，由于协商结果互不相干，这种交叉参与在一定程度上会造成重复协商和资源浪费的问题。[3]

2015年，中央办公厅先后印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》，对两种协商渠道分别进行规范。2022年中共中央印发的《中国共产党政治协商工作条例》，以党内法规形式，从顶层设计高度对这两种协商进行有机统合。一方面，明确了地方党委、党委统战部、政协党组在政治协商工作中的主要职责，对政党协商和政协协商的对象和内容、形式与程序等分别进行规定与规范。这为两种协商形式的错位运行和各自优势的发挥提供了运行机制保障。另一方面，明确要求党委在统一领导和统筹开展政治协商工作中发挥关键作用，包括“加强对政治协商活动的研究部署，统筹安排政党协商和人民政协政治协商，增强协商活动计划性，提高协商议题针对性”，“按照形式与内容相匹配的要求，合理运用协商形式”等。这些规定为政党协商和政协协商的衔接联动、互促互进提供了领导体制保障。[4]

下一步，应按照中央顶层设计，针对实践中两种协商形式协同联动方面客观存在的问题，有针对性加以研究和解决。建议：（1）统一制定年度计划。改变原来政协协商年度计划和政党协商年度计划分开制定的做法，每年年初，由党委办公厅（室）牵头，政协办公厅（室）、政府办公厅（室）、统战部共同制定统一的政治协商年度计划，将政党协商与政协协商统筹考虑、科学安排。（2）优化人员选择。参加政党协商的人选，按规定须是各民主党派、工商联主要负责人以及无党派代表人士，这既体现政党协商的高层性特点，又体现其严肃性。参加政协协商的人选，只要获得本党派授权，能够代表本党派集体意见，具体人选身份可不必作过多限定。（3）错开时间节点。时间节点安排上，政党协商与政协协商应有意识错开，以避免重复和冲突，提升协商效率。（4）扩展和丰富政党协商的形式。加强政协制度化政党协商平台和机制建设，使其成为政党协商的重要环节，不断丰富和扩展协商形式与内容。要继续坚持和完善全国政协全体会议期间中共中央总书记和政治局常委分别与各民主党派界别政协委员座谈、共商国是的协商制度。同时，要健全中共中央委托全国政协党组在政协同各民主党派、无党派人士就统一战线、多党合作、民主监督及人民政协工作等重要问题进行协商的制度。[5]

二、推动政协协商与人大协商功能对接

政协协商与人大协商的协同配合目前总体尚处于起步摸索阶段。每年两会期间，政协委员列席人大全体会议，听取政府工作报告，并就工作报告开展讨论、提出意见，是当前这两种协商渠道功能对接的主要形式。在此基础上，有必要在形式和机制方面作进一步探索与创新。

一方面，政协在协商过程中形成的共识或准共识，可作为建议不仅向党委或政府提出，还可向人大及其常委会提出。对此，现行《中国人民政治协商会议章程》有相关规定。例如，“通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”这里的“国家机关”自然包括作为国家权力机关的人大及其常委会。人大在初步审核后，有权决定是否进行进一步审议，甚至表决形成国家意志，或者决定是否可以基于此开展对政府的刚性监督。另一方面，人大也可以主动将审议前或审议中的某些议案（包括法案）以及拟监督政府的事项交由政协，由政协通过协商形成共识或准共识，然后反馈至人大，作为人大履职的参考。[6]

目前，全国政协已将全国人大拟修改的法律相关问题列为双周协商座谈会的协商议题，近年来先后围绕“著作权法的修订”“社会救助法的制定”等内容开展专题协商。一些省市的政协与人大也进行了相关探索，大致形成了三种模式[7]：四家共文模式，即党委、人大、政府和政协四家联合发文，规范和保障人民政协参与立法协商的模式；二家共文模式，即由党委、人大、政府、政协四大班子中两个机构联合发文，规范和保障人民政协参与立法协商的模式；单一机构独文模式，即由党委、人大或政协独立行文，对人民政协参与立法协商进行规范。

然而，从各地立法协商实践情况看，许多工作仍局限于政协有关专委会及少数委员参与，效力层级低、覆盖面窄，实际可操作性不强。深入开展这项工作，对推进全过程人民民主具有重要价值。下一步应认真总结各地经验，完善政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、秘书长会议和各专门委员会会议的立法协商机制，努力在更大范围、更广领域内推进政协立法协商活动。

具体而言，应考虑由人大全体会议表决的重要地方性法规在全体委员中开展立法协商；探索将人大及其常委会初次审议后的法规项目列入政协委员参与立法协商的范围；政府的年度立法计划也可在各专委会中开展立法协商；党委交办的其他重要地方性法规可在相关专委会中开展立法协商。这将使人大立法最大限度地听取社会各界的意见建议，凝聚广泛共识，提高立法质量，为推动社会主义民主政治的发展提供有力支持。

三、发挥政协协商对政府协商的支持辅助作用

政府协商涵盖民众广泛关注的民生问题，通过倾听民意，政府不仅能够汲取民众智慧，还能照顾各个群体的特殊需求，使得政策能够反映并满足民众的普遍期望。政协协商通过与政府协商的紧密衔接，可以起到支持和辅助的作用，有助于政府吸纳各方意见，回应各种关切，汇聚智慧和力量，为决策提供丰富的民意基础和专业建议。

具体而言，可从以下几方面着手：一是信息共享与沟通。建立定期的信息共享机制，如联席会议制度，使政协和政府能够及时交流工作动态、收集社会反馈，确保各项政策能在制定之前充分听取各方意见和政协委员的专业建议。二是民意收集与反馈。利用政协的优势，组织专题调研和座谈会，广泛收集社会各界的意见与建议，尤其是来自基层的民众声音，为政府决策提供参考。对于涉及民生的热点问题，政协应积极发挥作用，确保民意反馈能够快速有效地传递至政府层面。选择牵涉面较小且相对专业性和行业性的热点难点问题，由政协相关专委会与对口联系部门开展对口协商。通过专委会指导所联系的界别，与相关职能部门开展界别协商，形成协商意见，并以书面形式报送有关部门。三是协商议题的整合。在政府的协商议题中，引入政协的视角，尤其是在涉及重大民生和社会问题的议题上，政协委员可以发挥专业知识和实践经验方面的优势，为政府提供建设性意见。对于政协协商中产生的优秀意见和建议，建立快速通道，使其能够及时反馈给政府部门，助力政策的制定与完善。四是监督与评估机制。加强对政府政策实施过程的监督和评估，政协委员可以通过各类渠道，监督政府在执行政策过程中的情况，确保政策落到实处。通过以上措施，政协协商能够更有效地支持和辅助政府协商，确保决策过程更加透明和民主，从而提升政府治理能力，增强公众对政府工作的信任和满意度。

四、推动政协协商与基层协商有效衔接

政协协商与基层协商在涉及群众切身利益的问题上高度重合，政协协商的建言资政、凝聚共识的目标与基层协商的协商于民、协商为民的价值取向高度一致。两者的有效衔接不仅是功能上的对接，更是在“人”和“协商议题”方面的有机结合，以及在“协商成果”共享方面的充分利用。通过这两种协商形式的有机衔接，可以补齐基层社会治理的短板，延伸政协协商的触角，[5]从而促进政治协商与基层协商的联动，扩展中国民主政治广度与深度。

近年来，全国不少地区坚持“不建机构建机制”的原则，积极开展政协协商与基层协商有效衔接的实践探索。这些探索体现在多个地方的创新举措上，如浙江的“请你来协商”、江苏的“有事好商量”、湖北的“协商在一线”、四川的“有事来协商”和云南的“协商在基层”等。通过政协协商与基层协商的有机结合，这些地区成功解决了不少涉及人民群众切身利益的基层社会治理难题和痛点问题。这种协同机制不仅增强了民众对政策的认同感，还显著提高了基层社会治理的效能。各方共同参与协商，不仅能够整合资源，形成合力，还能促进不同利益主体之间的沟通与理解，推动问题的有效解决。

结合实际，下一步应继续探索政协协商与基层协商有效衔接的载体、形式和平台，完善工作机制，延伸政协协商触角，拓宽政协协商的内涵。建议：（1）以协商主体衔接为基础，引导政协委员积极参与基层协商，围绕具体议题提出有针对性的意见和建议，以确保决策过程更加贴近民意。组织基层群众参与政协协商，围绕涉及群众切身利益的议题，畅所欲言，充分发表意见建议，畅通“双向参与”渠道。（2）以协商议题衔接为纽带，突出基层治理中的难点、群众关注的焦点和身边的具体问题，立足群众需要解决的小事、难事、急事，确保协商议题的及时性、群众性和实效性。对于基层协商中涉及公共性和前瞻性的问题，可视情上升为政协的重点协商议题，以便更高层次地进行深入讨论和解决。（3）以协商平台衔接为依托，推动政协协商与街镇基层协商之间的互联互通，建立更加紧密的协商网络，增强协商的广泛性和有效性。将协商平台向园区、楼宇等更大范围延伸，确保各类利益相关者都能参与到协商中，共同凝聚共识，形成合力。通过以上措施，进一步推动政协协商与基层协商的有效衔接，提升协商的质量与效果，确保协商民主更好地服务于广大人民群众根本利益的维护和实现。

五、促进政协协商与人民团体协商、社会组织协商联动发展

随着经济社会的转型和快速发展，人民团体和社会组织协商的发展仍面临诸多挑战。这些挑战主要包括职能定位不清、制度化的协商机制不健全、开展协商的制度化程度不高以及协商主体的意识和能力不足等问题。这些问题制约了协商民主的深入发展，也影响了人民群众更广泛深入地参与国家和社会事务管理的实际效果。促进政协协商与人民团体协商、社会组织协商联动发展，是解决和应对上述问题与挑战的重要路径。

完善人民团体参与政协协商的工作机制，尤其是在涉及群众切身利益和特定群体权益保障的实际问题上，应充分发挥人民团体及其界别委员的作用。建立健全人民团体参与政协协商的制度化机制，明确职能和职责，确保人民团体在协商过程中的有效参与；提升人民团体及其界别委员的协商意识和能力，通过培训和实践提高其在协商中的实际操作水平；积极组织人民团体参与各类协商、视察和调研活动，确保其在协商过程中的发声和影响力；鼓励人民团体根据调研和视察结果，提出切实可行的意见和建议，推动相关问题的解决；支持和指导人民团体组织引导群众开展协商活动，增强群众的参与意识和能力，确保协商结果能够真正反映民意，解决群众关心的问题。

探索建立政协组织尤其是专委会与相关社会组织的常态化联系机制，定期开展交流和合作，确保信息共享和互动沟通的顺畅。扩大社会组织参与政协协商活动的渠道，通过邀请社会组织参与协商会议、专题座谈、联合调研等方式，使其在政协协商中发挥更大作用；探索政协协商带动社会组织协商的有效形式，如联合举办协商活动、共同开展课题研究和政策评估，推动协商结果的落地和实施；充分发挥社会组织中的政协委员作用，鼓励和支持他们积极参与和组织社会组织的协商活动，将协商结果和意见及时反馈到政协系统；为社会组织及其成员提供必要的培训和支持，提升他们在协商过程中的能力和素质，确保协商活动的高效和有效；制定相应的政策和激励措施，鼓励社会组织积极参与政协协商，推动协商结果的采纳和落实。通过这些措施，可以有效增强政协与人民团体、社会组织的互动和合作，扩大人民团体、社会组织参与政协协商的深度和广度，推动协商民主体系的进一步发展和完善。

作者简介：黄天柱，浙江省社会主义学院教授、参政党建设研究中心主任、统战理论与政策教研室主任，中国统一战线理论研究会理事，复旦大学统战基础理论研究基地研究员。

参考文献

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（2）.

[2]中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[N].人民日报，2015-02-10（1）.

[3]黄天柱.中国政党协商发展中存在问题及未来走向的几点思考[J].观察与思考，2016（9）.

[4]黄天柱.《中国共产党政治协商工作条例》制定实施的重大意义[N].团结报，2022-06-28（8）.

[5]刘佳义.政协协商的理论与实践思考——协商什么、怎么协商、谁来协商[J].江苏省社会主义学院学报，2021（3）.

[6]浦兴祖.国家治理现代化视角下的人民政协及其制度[J].中国政协理论研究，2015（2）.

[7]江国华，肖妮娜.人民政协参与立法协商的法理与机制[J].湖南大学学报（社会科学版），2019（2）.

（编辑：张 栋）