他律与自律： 新时代民主党派内部监督研究

【摘要】政党制度意义上的“律”是一种规范和约束，可分为内生的“自律”和外在的“他律”。他律是加强民主党派内部监督的制度基础，自律是加强民主党派内部监督的内生动力。新时代加强民主党派内部监督需要始终坚持他律与自律相结合，实现民主党派内部监督与外部监督的有效衔接，不断增强监督合力。具体来说，加强民主党派内部监督的实践路向包括坚持党的领导，切实强化民主党派内部监督的政治性；充分发挥多党合作优势，有效增强民主党派内部监督与外部监督的协同性；持续推进自身建设，不断提高民主党派内部监督的实效性。

【关键词】民主党派；内部监督；统一战线；新型政党制度；参政党建设

2018年，习近平总书记对民主党派建设提出“四新”“三好”[1]的要求，为新时代中国特色社会主义参政党建设提供了根本遵循。2019年12月正式印发的《各民主党派中央关于加强内部监督工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）提出了关于民主党派内部监督工作设置专门机构和人员的要求，为实现民主党派内部监督工作的规范化、专业化提供了制度保障。2021年，各民主党派为发挥内部监督的制度保障作用，根据《纪要》要求，结合工作实际，研究制定了加强内部监督工作的相关文件和实施细则，进一步明确了内部监督的总体工作要求、机构设置和工作职能，推动了民主党派内部监督的有效运行。

近年来，学界从不同角度对民主党派内部监督进行了专门研究。有学者强调，加强民主党派内部监督是完善党和国家监督体系的重要内容，需要与司法监督、群众监督、舆论监督相结合，形成“内外联动”[2]的融合机制。也有学者认为，民主党派内部监督的实质是“党派内民主的内在要求”[3]。还有学者认为，开展内部监督是民主党派加强自身建设的重要方式，其属性是由参政党在中国新型政党制度中的性质、政党监督的本质、纪律的特点以及民主监督的实质这四点决定的[4][5]。民主党派内部监督虽已取得了较大的进步[6]，有效推进了监督体系的制度化、规范化、程序化[7]，但是，仍然存在“内部监督太软，外部监督太远，内外部监督衔接不畅”[8]等问题，因此，建立健全民主党派内部监督机制并有效实行内部监督是在新型政党制度中“实现政党现代化的需要”[9]。

综合已有研究，可以看出，学界在研究民主党派内部监督时，更多是“就内部监督谈内部监督”。实际上，加强民主党派内部监督只有始终坚持内部监督与外部监督相结合，才能有效推动民主党派内部监督化被动为主动，切实提升民主党派解决自身问题能力，更好实现“四新”“三好”的高素质参政党建设目标。

一、他律：新时代加强民主党派内部监督的制度基础

他律是指外在的法律制度、政策规章、道德准则或其他人的权威对个体或组织的约束和规范。民主党派内部监督离不开他律，即通过法律规范、政策规制、群众监督、社会舆论等制度、机制和方式从外部进行的监督，他律为加强民主党派内部监督提供了制度基础。

（一）贯彻党的全面领导制度，在大统战工作格局中引领民主党派内部监督

党的领导制度体系是涉及政党关系、党企关系、党与社会关系等方面的制度设计。[10]在中国新型政党制度中，中国共产党作为执政党，与作为中国特色社会主义参政党的各民主党派是亲密友党，实行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，既通力合作，又互相监督。新型政党制度中的党际监督是制度设计的应有之义，这也意味着各民主党派只有深入贯彻党的全面领导制度和多党合作的方针政策，自觉遵守宪法法律，依托大统战工作格局的政治引领，不断强化内部监督，切实加强自身建设，才能进一步履行好民主监督的基本职能，扛起作为中国特色社会主义参政党的历史使命和政党责任。

统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势，是强大法宝，也是制度安排。中国共产党对爱国统一战线的领导是“政治领导”[11]，加强内部监督是民主党派贯彻统一战线“大团结大联合”本质要求的具体方式，因此，要将始终坚持党的领导贯穿民主党派内部监督工作的全过程，[12]进一步突出民主党派内部监督工作的政治属性和本质要求。

（二）依托党和国家监督体系，实现民主党派内外部监督的“同频共振”

民主党派内部监督同样需要依托党和国家监督体系，推动民主党派内部监督与其他各类监督的有机衔接和相互贯通，协调司法监督、舆论监督、群众监督、审计监督等方面力量，形成监督合力，实现内外部监督的“同频共振”。党和国家监督体系是“横向到边、纵向到底的党和国家大监督格局”[13]，意味着从最高领导机构到基层组织都存在相应的监督机制。这种纵向监督机制体现在党中央对地方各级党组织的监督、国家机关对下属机构和公职人员的监督等方面。也就是说，民主党派中所有行使公权力的公职人员都要接受党和人民群众的监督。2018年3月通过的《中华人民共和国监察法》第十五条中明确将民主党派机关的公职人员纳入监察范围内，要求对民主党派成员违法违纪的行为进行查处。《纪要》明确指出，对行使公权力的公职人员进行监督，依国家监察法执行。同时，民主党派成员也受到各自党派章程的约束，例如《中国国民党革命委员会章程》中指出，“内部监督是对各级组织和党员遵守本党章程、履行职责情况的自我监督”。很多民主党派成员是国家公职人员，理应同时受到各自所在民主党派《章程》和《中华人民共和国监察法》的约束。因此，加强民主党派内部监督需要坚持与外部监督相结合，推动各类监督有机贯通、相互协调。

（三）践行全过程人民民主，重点监督民主党派“关键人”

民主从本质上说是对权力运行过程的一种监督和制约手段，对权力进行监督制约的目的也是防止权力的滥用，因此，监督本身就是一种具体的民主实现形式，是现代民主政治制度的重要内容。[14]以民主的方式对民主党派“关键人”（即民主党派各级领导班子及其成员、各级领导机构成员、各级机关的民主党派成员）进行内部监督，目的是确保其能够公开、公正地使用职权，并通过“关键人”带动更多民主党派成员，推动民主党派内部监督向基层延伸。

自觉接受群众监督是民主党派践行全过程人民民主的重要体现，也是对民主党派“关键少数”进行民主监督的重要方式。民主党派作为中国特色社会主义参政党，其政治参与的本质目标也是“为人民谋幸福”[15]，如果脱离了群众监督，民主党派的政党责任也就沦为空谈。邓小平在谈对中国共产党的监督时提到，“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”[16]。对中国共产党的监督离不开群众监督，坚持走群众路线是中国共产党始终保持先进性和纯洁性的一个重要原因，民主党派保持先进性和广泛性也同样离不开群众监督。民主党派成员分散，大多数成员（包括领导干部）所在单位又有各自的监督机构，民主党派对其成员的监督难以全面覆盖，群众监督是对民主党派进行外部监督的有效方式和有益补充。群众监督主要是民主党派各级组织通过问题线索处置制度及相关机制，对群众提供的问题线索进行定期汇总分析，按照问题线索分级受理、分类办理的原则，对查实的重点监督对象的违法违纪行为按规定进行处理。

二、自律：加强民主党派内部监督的内生动力

从组织建设的层面来看，他律是显性的、被动的，自律是隐性的、主动的，自律更为深刻持久。民主党派内部监督作为一种自律性的内控机制，就是通过完善内部监督机制，提升内部监督专业化水平，促进自我管理、自我教育、自我约束、自我完善。自律是加强民主党派内部监督的内生动力和内在要求。

（一）坚持以党为师，主动提升解决自身问题能力

政党建设目标是政党建设的根本性问题，是政党性质、任务、宗旨的集中体现，决定着政党建设的方向、标准和水平。建设目标一旦确定，政党建设的各个方面都必须围绕和服从这个目标。对于民主党派而言，政党建设目标就是“建设一个什么样的参政党”，针对这一问题，习近平总书记强调：“希望各民主党派要努力成为政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全的中国特色社会主义参政党，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。”[17]中国共产党正在以前所未有的气魄和步伐进行一场全面的改革与建设，作为中国特色社会主义参政党，民主党派也必须始终保持进步性，以党为师，主动提升解决自身问题能力，以适应不断变化的形势，才能更好地履行参政党职能作用。

1945年7月4日，毛泽东特邀黄炎培等到家里做客。在回答黄炎培关于中国共产党如何摆脱历代王朝先兴后衰的“历史周期率”问题时，毛泽东坚定地说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[18]中国共产党建党100多年，中华人民共和国成立70多年，中国共产党一直在探索怎样跳出“历史周期率”问题。2013年从中共十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题以来，一直把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。2019年以后，又对推进国家治理体系和治理能力现代化进行具体设计，民主党派是国家治理体系的重要组成部分。2022年10月，中共二十大报告明确指出：“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案。”[19]2024年1月，习近平总书记再次强调：“党的十八大以来，在推进全面从严治党的伟大实践中，我们不断进行实践探索和理论思考，在毛泽东同志当年给出‘让人民来监督政府’的第一个答案基础上，给出了第二个答案，那就是不断推进党的自我革命”[20]。以此为鉴，民主党派要在中国新型政党制度中发挥人才荟萃、联系广泛、智力密集的优势，重点在于坚持内部监督与外部监督相结合，以此主动提升解决自身问题能力。首先，以党为师是要学习中国共产党党内监督的先进经验，把纪律和规矩挺在前面，实现民主党派作风建设“刀刃向内”，营造风清气正的良好内部环境。其次，民主党派“以党为师”，要学习中国共产党党内监督的规章制度和具体做法，推动民主党派内部监督和外部监督有机结合，建立健全民主党派监督制度体系。通过“以党为师”逐渐建立起一套完整的内部监督制度框架，不断优化内部监督的体制机制，形成各类监督有效贯通和相互协调的监督体系。最后，从民主党派作为中国特色社会主义参政党的性质定位来看，以党为师的目标就是要通过加强民主党派内部监督促进民主党派更加积极有效参与国家治理，切实成为中国共产党的好参谋、好帮手、好同事。

（二）优化体制机制，将内部监督贯穿于民主党派自身建设、履行职能全过程

任何政党都必须具有一定的组织形式和组织原则，政党的内部监督制度是政党组织形式的重要组成部分。从监督的本义来看，内部监督实质上就是“通过行使权威来确保其他成员遵守既定的法律和制度”[21]。因此，民主党派完善内部监督制度机制首先要将内部监督贯穿于民主党派自身建设的全过程，确保民主党派没有内部监督的“空白之处”，从而切实提升民主党派内部监督效能。从政治学理论的角度考量，政党内部监督体系的建立与健全是实现政党现代化的必然要求，是政党适应客观环境变化需要，也是不断制度化、规范化、科学化的重要环节。完善的内部监督制度能够促使政党更好地发挥其职能，更好实现政党连接社会的“桥梁”作用，强化政党的利益表达和社会整合功能。完善的民主党派内部监督机制能够通过长期的事前、事中、事后的全链条监督，促进民主党派成员自觉遵守党章纪律和各项制度。

从履行参政党职能的角度来看，加强民主党派内部监督也是促进民主党派能够更为有效参与国家治理的重要方式。中国共产党与各民主党派是在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针指导下形成的“政党命运共同体”[22]。中国共产党是执政党，民主党派是参政党，中国共产党和民主党派是亲密友党，执政党和参政党之间并非西方政党制度中的竞争型关系，而是合作型的政党关系。从“执政—参政”的视角来看，中国共产党对各民主党派的政治领导是建立在共同价值追求的基础上的，是各民主党派自愿接受的。[23]这种基于共识的和自愿接受的领导，以及在组织和法律层面上的党际平等地位，使得各民主党派能够自觉、自主地与中国共产党合作，在参与政治决策、进行民主监督以及参与政治协商的过程中形成相互支持和良性互动。因此，将内部监督贯穿于民主党派履行职能全过程，其目的是要通过对民主党派进行履职监督的方式，更好实现“以监督促合作”“融监督于合作之中”，提升民主党派自觉自主自为的能力，从而更好发挥民主党派在中国新型政党制度中的参政党职能作用，提升参政议政能力，在多党合作中不断推进国家治理体系和治理能力的现代化，充分发挥中国新型政党制度“合作的优势”[24]。

（三）贯彻执行民主集中制，实现民主党派内部监督与内部民主的有机结合

民主党派的内部监督具有组织性和强制性的特点，也正是民主党派内部监督的组织性和强制性的特点为保障民主党派发扬民主作风提供了有效条件。监督权是公民的权利，也是民主党派成员在党派内进行组织活动享有的基本权利。[25]因此，民主党派内部民主与内部监督两者的关系是互为前提要求的，民主党派内部监督是实现内部民主的前提要求，能够保证内部民主的充分落实；同样，民主党派内部民主也是内部监督的前提要求。加强民主党派内部监督就是要发扬民主党派民主作风，贯彻执行民主集中制，既能使民主党派成员能够在党派中更好地表达自己的意见，也能确保集中讨论后的意见能够通过组织化的形式实施，保障民主党派的工作效率，实现发扬民主、包容差异、互相监督基础上的团结合作。

民主党派需要始终坚持自我完善，才能够始终保持进步性，[26]贯彻执行民主集中制是民主党派自我完善的重要内容。因此，民主党派内部监督是民主党派通过设立内部监督委员会、问题线索处置、纪律处分等形式，对民主党派成员在思想建设、履职能力、行为作风等方面作出的硬性约束。《纪要》中将规范开展民主生活会、述职和民主评议、谈心谈话制度作为内部监督的重要形式，要求内部监督委员会成员列席同级民主生活会、述职和民主评议并对其流程进行监督，引导民主党派成员通过自我总结、自我批评与互相批评相结合的方式实现互相监督，以此强化民主党派成员的红线意识、黄线意识，从而保证“团结—批评—团结”这一完整链条的有效进行，凝聚起民主党派成员的最大共识。贯彻执行民主集中制是促使民主党派成员从他律到自律的重要保障，也是对民主党派内部监督中“谁来监督监督者”问题的具体回应，民主党派要实现内部各级间的有效监督机制，离不开这种民主和集中的统一。

三、他律与自律相结合：加强民主党派内部监督的实践路向

新时代加强民主党派内部监督需要始终坚持他律与自律相结合，实现民主党派内部监督与外部监督的有效衔接，不断增强监督合力。加强民主党派内部监督的实践路向包括坚持党的领导，切实强化民主党派内部监督的政治性；充分发挥多党合作优势，有效增强民主党派内部监督与外部监督的协同性；持续推进自身建设，不断提高民主党派内部监督的实效性。

（一）始终坚持党的领导，切实强化民主党派内部监督的政治性

多党合作因共识而生，也因共识而持续发挥优势和效能，筑牢多党合作的思想政治基础是坚持和发展好中国新型政党制度的客观要求。因此，加强民主党派内部监督工作的根本在于坚持党的领导，突出民主党派内部监督的政治性。具体来说，加强民主党派内部监督首先要提高民主党派内部监督政治站位，高举中国特色社会主义伟大旗帜，贯彻党的领导，把准政治正确方向，将党的领导贯穿内部监督工作全过程。把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，教育引导民主党派成员坚守政治信念、站稳政治立场、坚定理想信念、明确政治方向、自觉服务大局，严明政治纪律和政治规矩，不断增强对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，始终和中国共产党想在一起、站在一起、干在一起。其次，是要坚持“以党为师”，既坚持执政党党内监督和民主党派内部监督的共性原则，又结合党派自身建设的具体情况加强内部监督工作。坚持统一战线政治引领，坚守政治底线，严明政治纪律，进一步彰显新型政党制度中民主党派合作的作风和合作的优势，在内部监督程序各阶段中，与中共党委统战部加强沟通。最后，加强民主党派内部监督要密切联系群众，让人民监督权力，是把权力关进制度的笼子里的根本之策，民主党派应发挥联系广泛的优势，依靠群众监督进一步加强民主党派内部监督的系统性和广泛性。

（二）充分发挥多党合作优势，有效增强民主党派内部监督与外部监督的协同性

“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，为中国共产党同各民主党派合作指明了方向。[27]十六字方针中的“互相监督”明确强调了中国共产党和民主党派间的监督应该具备双向性，即执政党和参政党相互之间进行监督，这种监督关系有助于建立信任、加强合作，实现共同的政治和社会目标。加强民主党派内部监督要促进内部监督与司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等监督力量的衔接贯通，形成监督合力。具体来说，加强民主党派内部监督首先要推动民主党派内部监督与国家监察相衔接。通过完善联络员制度，在民主党派内部设置专人与统战部门、监察部门的联络，及时获取相关信息，增强内部监督的协同性，实现监督“同频共振”。其次，是要在中国共产党领导的多党合作制度框架下，加强民主党派内部监督的专业培训，以此提高监委会成员的业务素质。将监委会成员纳入纪检干部教育培训范围，提升民主党派监委会成员的培训范围和培训频次，加强对民主党派内部监督工作的业务指导，为建设高素质的内部监督工作队伍创造有利条件。最后，是要学习借鉴中国共产党党内监督理论成果，加强民主党派内部监督理论的研究，结合民主党派实际，将内部监督的经验做法与存在问题上升到理论高度，探索在中国特色社会主义思想指导下的独具参政党特色的内部监督建设概念、命题和理论。

（三）持续推进自身建设，不断提高民主党派内部监督的实效性

从世界范围来看，政党的自我监督是政党建设面临的普遍性难题。要破解这一国家治理中“哥德巴赫猜想”式的难题，就要从自身建设特别是制度建设出发，制度建设具有根本性、长期性、全局性、强制性和保障性的特征。孟德斯鸠的名言指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的真理。”[28]民主党派在履行职能的同时也在行使权力，因此，新时代加强民主党派内部监督需要把内部监督工作上升到履行参政党职能、推进自身建设的高度进行规范与认识。具体来说，持续推进自身建设不断提高民主党派内部监督实效性首先要开展多层融合监督，压实内部监督主体的监督责任。明确各级领导班子主体责任，监委会专职责任，省市两级工作部门、基层组织、专委会责任，形成融合统一的多层次监督合力。监委会是民主党派内部监督体系的重要组成部分，在各级党派组织设置的专门监督机构中可采取专职与兼职相结合的方式，优化监委会人员构成，更好地发挥监委会的内部监督职能。其次是紧扣重点监督对象。要监督好“关键人”，紧盯领导班子、党派机关等“关键少数”。要监督到“关键处”，鼓励基层组织领导班子主动落实民主生活会和述职评议制度，综合运用审计监督、舆论监督、社会监督等监督方式扭住“人、财、物、事”风险点，在早教育、早警示、早预防上下功夫。要监督在“关键时”，将内部监督触角延伸到基层组织，在换届、增补委员、组织发展、骨干梯队建设等关键节点加强与基层组织的沟通联络。最后是在民主党派内部监督贯彻民主集中制需要深入落实《纪要》要求，通过日常履职述职、谈心谈话、巡查调研等方式，实现上对下监督；通过召开同级民主生活会、谈心谈话等方式，对在关键部门、关键岗位、“高危”岗位（如负责重要项目实施、负责财务审批）的党派成员，特别是民主党派组织负责人、在政府（部门）担任实职的、在人大、政协作出安排的党派成员以及党派后备干部等开展监督，实现同级横向监督。鼓励党派成员在述职、民主评议、座谈会等场合开口说话，形成下对上的有效监督。总之，民主党派要充分意识到加强内部监督工作，促进党派自身建设的重要性、必要性和紧迫性。加强民主党派内部监督工作重点是要对民主党派履行参政议政、民主监督职能的情况进行监督，确保党派成员能够科学参政、民主参政、依法参政，参政参到“点子上”，议政议到关键处。

作者简介：陈志鹏，南京师范大学公共管理学院博士研究生；钱再见，南京师范大学公共管理学院教授、博士研究生导师。

本文系江苏省社会科学重点项目“中国特色社会主义新型政党运行机制完善和效能提升研究”（项目编号：20ZZA001）及“新时代全过程人民民主的理论创新与实践创新研究”（项目编号：22ZZA001）的阶段性成果。

参考文献

[1]中共中央统战部.伟大的政治创造：中国新型政党制度[M].北京：华文出版社，2022：257.

[2]张淑瑛.民主党派内部监督问题研究[J].广西社会主义学院学报，2022（3）：36-42.

[3]常玉洁.民主党派党内监督的障碍性因素分析[J].广西社会主义学院学报，2016（2）：62-66.

[4]王复兴.民主党派内部监督问题研究述评[J].山西社会主义学院学报，2019（4）：21-26.

[5]田野.关于推进新形势下民主党派内部监督工作的思考[J].江苏省社会主义学院学报，2020（6）：66-69.

[6]李玲.全面从严治党视域下民主党派内部监督机制建设研究[J].广州社会主义学院学报，2022（1）：25-29.

[7]崔珏.制度体系化：新时代参政党建设的新特点[J].广州社会主义学院学报，2022（1）：12-18.

[8]李家瑞.建立监察机关监督执法与民主党派内部监督工作衔接机制的几点认识和思考[J].广东省社会主义学院学报，2020（2）：5-7.

[9]郑宪.试析参政党建立党内监督机制的必要性[J].广西社会主义学院学报，2010（3）：27-32.

[10]柯华庆，杨明宇.党的领导法规制度的理论基础[J].学术研究，2020（5）：1-7.

[11]钱再见.从科学到学科：新时代统一战线学学科建设的路径选择[J].江苏社会科学，2023（4）：45-53，242.

[12]熊继军.把党的领导贯穿民主党派内部监督各方面全过程[J].山西社会主义学院学报，2022（S1）：37-40.

[13]杨晓渡.坚持和完善党和国家监督体系[J].党建研究，2019（11）：15-18，35.

[14]王阳亮.人民监督权力：全过程人民民主的内在价值与保障机制[J].探索，2022（3）：50-60.

[15]钱再见.为人民谋幸福：新型政党制度中的政党责任[J].南京师大学报（社会科学版），2021（5）：102-110.

[16]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：332.

[17]习近平同党外人士共迎新春 代表中共中央，向各民主党派、工商联和无党派人士，向统一战线广大成员，致以诚挚的问候和新春的祝福 汪洋韩正出席[J].中国政协，2020（2）：4-5.

[18]毛泽东年谱：中卷[M].北京：中央文献出版社，2013：610-611.

[19]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：14.

[20]习近平在二十届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调：深入推进党的自我革命坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战[N].人民日报，2024-01-09（1）.

[21]孙笑侠，冯建鹏.监督，能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度[J].中国法学，2005（4）：13-24.

[22]林华山.新型政党政治形态的独特方案——以“政党命运共同体”为视角[J].天津市社会主义学院学报，2019（3）：28-32.

[23]何旗.习近平总书记关于中国新型政党制度重要论述的精髓要义[J].统一战线学研究，2023（6）：53-66.

[24]史诗悦，钱再见.合作的优势：中国特色社会主义新型政党制度的内在逻辑与实践进路[J].统一战线学研究，2021（3）：28-34.

[25]黄宁.基于群体理论研究的民主党派内部监督制度设计理念[J].江苏省社会主义学院学报，2010（6）：25-27.

[26]刘国强.建立健全民主党派内部监督机制研究[J].山西社会主义学院学报，2023（1）：31-37.

[27]中共中央统战部.中国共产党统一战线史[M].北京：中共党史出版社、华文出版社，2017：378.

[28]孟德斯鸠.论法的精神上册[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1997：154.

（编辑：刚 罡）