成都市用好RCEP机制提升粮食安全保障能力研究

摘要：本文在分析成都市粮食安全保障现状的基础上，指出成都市粮食安全保障存在粮食供需矛盾较突出、粮食应急保障能力较弱以及成都要素资源禀赋约束增强等困境。RCEP的生效为成都粮食安全保障带来了许多机遇，可助力成都构建多元化粮食进口格局，为推动运粮通道建设带来契机，有利于成都农业“走出去”“引进来”。但是，对标RCEP规则，成都粮食安全保障还存在国际大粮商缺乏、跨国粮食进口供给基地较少、运粮通道还需进一步畅通等短板。最后，提出培育国际大粮商、建立稳定可靠的进口供给基地、建设安全可靠的运粮通道的对策建议，以期进一步提升成都粮食安全保障能力。

关键词：RCEP 粮食安全 保障能力

基金项目：2023年度成都市哲学社会科学规划项目“成都用好RCEP机制提升粮食安全保障能力研究”（2023CZ048）。

作者简介：张秋容（1988—），女，四川成都人，四川师范大学全球治理与区域国别研究院，博士，助理研究员，研究方向粮食安全。

保障粮食和重要农产品稳定安全供给不仅是四川省加快建设农业强省的头等大事，也是新时代打造更高水平的“天府粮仓”的题中之义。但是，在擦亮“川字号”金字招牌、打造更高水平的“天府粮仓”进程中，成都粮食安全保障既面临自然风险、经济风险等传统风险，又面临地缘政治冲突风险、突发公共卫生事件风险和国际粮商垄断风险等新型风险，且风险叠加易形成系统性风险。

2022年1月1日《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效后将进一步增强国际国内两个市场、两种资源的连通性，为成都市粮食产业更有效地融入全球产业链、供应链、价值链提供了重大机遇。RCEP在农产品关税减让、农业服务贸易和农业投资等方面均做出优惠安排，有利于促进成都市与RCEP成员国农业贸易自由化，从而推进我市粮食进口多元化，进一步提升我市粮食安全保障能力。

一、成都粮食安全保障能力现状及存在的问题

（一）成都市粮食安全供给现状

1.粮食综合生产能力。由表1可知，2017年成都市粮食总产量231.9万吨，2018年为230.3万吨，同比下降0.7bfa1a5085a31029192a6ed18ca19103c%。2019年为225.90万吨，同比下降1.9%。2020年为227.9万吨，同比增加0.8%。2021年为230.6万吨，同比增加1.1%。2022年为227.0万吨，同比下降1.6%。由此观之，近年来，成都粮食产能不稳定，波动系数较大。

数据来源：根据2022年四川省统计年鉴整理所得

2.粮食储备管理能力。一方面，地方储备粮管体制机制基本完善。当前，成都市对照中央办公厅、国务院办公厅《改革和完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》修订了《成都市食糖储备管理办法》《成都市市级储备粮管理办法》《成都市市级储备粮轮换管理办法》，进一步规范地方储备粮管理体制机制。另一方面，完成地方储备粮计划。2023年，成都完成地方储备粮124.74万吨、菜籽油10.45万吨计划，并争取到省级储备粮规模10.6万吨落户成都。

3.粮食应急保障能力。目前成都市共设立粮食应急保障企业689个，其中应急供应网点607个、加工企业47个、储运企业19个、配送中心11个、保障中心5个。各类保障企业数量及分布合理，保障主城区平均每3万人至少一个供应网点，非主城区每个乡镇或每条街道至少一个应急供应网点，并保障非主城区至少拥有一个应急储运企业和一个应急加工企业。各配送中心能够辐射市区各地，及周边城市。供应网点以本地大型商超连锁、红旗超市、益民菜市为主，以美团、饿了么等第三方平台为辅，确保各个渠道粮油供应充足。

（二）成都市粮食安全保障存在的问题

1. 粮食供需关系较为紧张。一方面，自2017年以来，成都市常住人口逐年增加（表2）。2017年至2022年分别为1 918.8万、1 981.3万、2 040.9万、2 094.7万、2 119.2万、2 126.8万。随着常住人口的逐年增加，成都口粮需求不断攀升。综合表1和表2数据分析可知，近年来，成都大约以6.6%的粮食产量养活了全省近25%的人口，粮食供需矛盾问题突出。其中，2017年到2022年四川省人均粮食产量分别为0.42吨、0.41吨、0.41吨、0.42吨、0.42吨、0.41吨。据此推算，2017到2022年成都市粮食理论产量分别为805.9万吨、812.3万吨、836.8万吨、879.8万吨、890.1万吨、872.0万吨。对标成都“超大型城市”需求，以及常住人口不断增长、城市建设用地挤压等多重影响，成都粮食供需关系较为紧张。

数据来源：根据2022年四川省统计年鉴整理所得

由表1和表2推算可知，2017年到2022年成都粮食缺口分别为574.0万吨、582.0万吨、610.9万吨、651.9万吨、659.5万吨、645.0万吨，平均每年成都粮食缺口总量大约是其自身产量的3倍。由此测算，从2017年到2022年，成都粮食自给率分别为28.77%、28.35%、26.99%、25.90%、25.90%、26.03%，粮食自给率较低。

2.粮食应急保障能力有待提高。就内部市场而言，尽管目前成都设立了多个粮食应急保障企业和应急供应网点，但仍存在粮食龙头企业带动、产后加工保障储备能力不足等问题。2023年，都江堰市作为重要粮食产粮区，粮食收成后烘干能力却不足，为保障粮食品质被迫调运到邻近区（市）县进行烘干加工。此外，成都市粮食流通能力有待提升，“仓储、物流、加工、交易”各环节点散面广，缺乏一体化规划，全市饲料和食品加工生产原料主要依靠外市调入，内外运输压力较大。

就外部市场而言，成都粮食应急保障能力较弱。据成都海关统计，2023年四川省全省进境粮食加工企业总共为134家，加工粮食种类多为玉米、大豆、小麦、高粱。有108家饲用粮食加工企业，10家食用粮食加工企业，5家食用/饲用粮食加工企业，3家酿酒粮食加工企业，8家食用/酿酒粮食加工企业;成都进境粮食加工企业总共33家，在四川粮食加工企业中的占比为24.62%，其中有23家饲用粮食加工企业，占比21.29%，5家食用粮食加工企业，占比50%，1家食用/饲用粮食加工企业，占比20%，1家酿酒粮食加工企业，占比33.33%，3家食用/酿酒粮食加工企业，占比37.5%。

3.成都要素资源禀赋约束增强。一方面，成都耕地面积有所下降。据“三调”数据显示，成都耕地总面积约为497.99万亩（1亩≈0.067公顷），较2010年减少了140.8万亩。“三调”前成都耕地减少主要集中在邛崃、双流、蒲江、崇州、都江堰、彭州6个县（市、区），减少量均超过20万亩。“三调”后成都耕地减少主要集中在彭州、都江堰、双流、郫都、新津等5个区（市），减少量均超过1万亩。其中，减少的耕地大多变为园地、林地、交通用地、工业用地和其他减少用地。

另一方面，成都粮食价格波动受国际市场影响较大。成都作为粮食主销区，粮食消费需求规模大，在“政府引导，市场主导”的粮库机制下，受2022年全球粮食价格普遍上涨影响延续至今，加之当前成都市粮食储备机制尚不完善，持续增长的常住人口对多元化、高品质粮食消费需求增加等多因素推动，使成都对粮食价格波动较为敏感。

二、RCEP生效为成都粮食安全保障带来的机遇

（一）有利于构建多元化粮食进口格局

近年来，成都粮源供应地主要来自省内产地、皖北、苏北、东北等粮食主产区，粮食稳定安全供给面临严峻挑战。俄乌冲突之后，许多国家采取禁止或限制粮食出口的政策，成都粮食国际供应链面临的挑战加剧。RCEP作为全球最大的自贸区，在全球农产品贸易市场中占有举足轻重的地位。据测算，RCEP区域内稻谷和棕榈油的产量分别接近全球的60%和90%，小麦、牛肉和原糖的产量接近全球的20%。东盟、澳大利亚、新西兰等是成都农产品进口的主要来源地，进口商品多为食用油、牛肉、干鲜瓜果及坚果、成品油等。RCEP生效后，区域内成员国陆续减免部分农产品关税，印尼、韩国、柬埔寨的部分农产品对中国甚至逐步降至零关税。关税减让将极大地降低农产品进出口成本，推动成都与RCEP区域间农产品贸易繁荣，从而为保障成都粮食稳定安全供给提供了更多选择，有利于成都进一步构建多元化粮食进口格局，完善粮食供给保障体系。

（二）有利于进一步推动运粮通道建设

习近平总书记来川视察时强调，四川要强化粮食和战略性矿产资源等生产供应，打造保障国家重要初级产品供给战略基地。但是，当前全球粮食贸易主要由ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚四大跨国粮商控制，并依托其网络化、规模化优势在全球范围内形成了粮食生产、粮食收储、粮油加工、仓储运输、销售等环节为一体的跨国物流运粮通道。这些国际粮食经济寡头垄断了跨国粮食进口物流通道，大大增加了我国粮食进口成本。RCEP生效后，中国与成员国之间农产品贸易增多，客观上将催生运粮通道建设。当前，成都正努力构筑向西开放战略高地，不断突出战略性通道与枢纽保障，矿产资源、能源资源、农产品资源等战略性资源供给保障功能。RCEP的生效，将有利于成都依托中欧班列（成渝）、西部陆海新通道、长江经济带加快构建亚欧大陆物流新通道，从而确保成都粮食和战略性矿产资源稳定安全供给。

（三）有利于农业企业“走出去”“引进来”

推动农业走出去，积极利用海外市场、加强农业国际合作，是缓解中国农业发展面临的资源紧缺问题、保障粮食安全的重要途径之一。当前，成都市耕地锐减及“非农化”“非粮化”情况突出，推动农业企业走出去成为保障粮食安全的重要手段。RCEP框架下，各成员国允许外资进入农业领域，并大幅减少涉农投资领域的限制措施，有利于成都农业企业加快步伐到东盟、日本、韩国、澳大利亚、新西兰投资。同时，成都将完善农业国际投资的财税、金融、人才、市场等政策支持体系，优化提升成都对外开放的政务、法治、市场、人文环境，营造稳定透明的国际化营商环境，为RCEP成员国农业企业来蓉提供投资保护和市场准入保障，吸引更多农业项目落地成都。此外，RCEP实施海关程序简化等贸易规则，将极大地促进区域内农产品跨国物流效率，促进跨境电商的快速发展，为成都中小农业企业走出去提供了便利化。

三、对标RCEP规则分析成都粮食安全保障的短板

（一）国际大粮商缺乏

ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚四大粮商占全球粮油贸易份额超过60%，几乎垄断了全球粮油贸易，其中小麦和玉米贸易份额超过70% ，大豆贸易份额超过60%。不仅如此，四大粮商还通过合资、独资、合作的形式在中国建立了许多粮油加工厂和基地。譬如，嘉吉早在2002年就开始在成都布局建立独资公司从事饲料生产、肉食品加工等业务。相较而言，成都大型粮商还比较缺乏，现认定的农业龙头企业与四大国际粮商相比，还存在较大差距。一是多数加工企业采用单一的加工模式，很少有整合全产业链的经营企业。二是农业企业对外投资较晚，在粮食主产国尚未建立稳定的农产品供给体系，国际竞争力较弱。三是从事国际粮食经营的管理人才比较缺乏，从业人员从事粮食进出口贸易的经验缺乏。

（二）跨国粮食进口供给基地较少

成都粮食进口主要是食用油、牛肉、干鲜瓜果及坚果、成品油，进口来源地主要为RCEP成员国中的越南、马来西亚、澳大利亚、印尼尼西亚、泰国。“中老泰”铁路开通以来，成都逐渐成为泰国、老挝农产品集散地，辐射云南、贵州、甘肃、陕西等地。但是，成都与RCEP成员国之间跨国粮食进口供给基地较少。一是缺少顶层设计，未将RCEP成员国纳入农产品供给战略基地计划。二是RCEP成员国之间跨国粮食进口物流基地发展还不完善，还未形成收储、干燥、加工、包装等完整的物流体系。三是成都铁路场站进境粮食指定监管场地枢纽能级效能还未完全发挥。成都铁路场站进境粮食指定监管场地作为内陆城市直接开展进口粮油业务的场域，对改变传统的贸易发展格局，进一步保障粮食安全具有重要意义。目前，进境指定监管场地（口岸）业务还未常态化开展，还未能满足年进口粮食加工达100万吨的需求。

（三）运粮通道还需进一步畅通

成都作为被划定的中国进口粮食分拨节点之一，依托公路和货运铁路网络，承接来自西北方向的进口粮食，分拨网络覆盖进口粮食西南通道的四川省、重庆市、云南省、贵州省和西藏自治区。成都作为中国进口粮食分拨中心，西安、重庆、泸州、宜宾、伊犁、西双版纳、红河、博尔塔拉等13个口岸城市入境的进口粮食都集拼、运送到成都统一进行分拨，成都能够辐射的粮食进口需求为四川、重庆、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏。此外，成都还与东北、黄淮海和长江中下游三大粮食物流通道建立了紧密联系。但是，成都运粮通道还存在诸多问题。一是粮食物流渠道比较单一，目前大部分粮食调入采用铁路调入的方式，影响物流运输效率。一旦遭遇突发情况，无法确保成都粮食顺畅流入。例如，中国与越南的铁路采用不同的轨距，导致中国到越南进行粮食运输时，必须更换轨道，大大增加了物流成本。二是跨国粮食进口物流通道基础设施陈旧。譬如，连接缅甸仰光和曼德勒之间的铁路设施陈旧，亟待修缮。三是粮食进口中转中心吞吐量较少。成都市粮油储备（物流）中心粮食中转量约71.3万吨，与满足成都巨大的粮食供需缺口还存在较大的差距。

四、成都市用好RCEP机制提升粮食安全保障能力的对策建议

（一）培育国际大粮商

ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚四大粮商凭借自身优势在RCEP区域内开展农业服务、油籽加工、玉米和小麦加工、动物营养与蛋白质、食品配料及应用、工业及金融服务等，几乎垄断了世界粮食贸易、主宰了国际粮食市场。要提升成都粮食安全保障能力，必须用好RCEP机制，培育国际大粮商。一是要依照企业竞争优势，创新资本经营方式，培育中粮集团和新希望集团控股集团成为具有国际竞争力的跨国大粮商。二是要培养跨国粮商的核心竞争力。发挥好天府现代种业园优势，积极支持中粮集团和新希望加强与天府现代种业园合作，在生物育种领域实现突破，与四大粮商比肩。三是要助力跨国粮商打造全球全产业链。利用RCEP规则中的货运贸易最终零关税产品数整体超过90%和原产地规则，成都跨国粮商要积极与RCEP成员国在粮食产业链的上中下游开展合作。在上游，成都跨国粮商可利用RCEP成员国投资承诺，积极投资与东盟国家的粮食生产合作。在中游，成都粮商可探索建立RCEP成员国粮食仓储、物流集成系统。在下游，成都粮商可与RCEP成员国建立粮食贸易销售平台。

（二）建立稳定可靠的进口供给基地

未来几年中，成都进口的农产品主要包括食用油、牛肉、干鲜瓜果及坚果、成品油。随着成都人口的急剧增加，未来食用油、干鲜瓜果及坚果将是成都粮食进口最主要的品种，可以政府扶持、市场主导的方式建立稳定可靠的进口供给基地。一是要加强顶层设计，制定RCEP成员国作为成都农产品供给战略计划。可考虑与泰国、印度尼西亚和越南建立干鲜瓜果及坚果进口供给基地;考虑将澳大利亚作为食用油、成品油进口基地。二是要支持成都物流企业走出去，积极在泰国、印度尼西亚、越南建立收储、干燥、加工、包装等产后环节等完整的物流基地。三是要充分发挥成都铁路场站进境粮食指定监管场地枢纽效能。积极发挥成都进口粮食分拨中心功能，加强重庆、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏粮食进口辐射需求。

（三）建设安全可靠的运粮通道

四大粮商都有针对性地畅通国际粮食物流通道建设。成都市要建设安全可靠的运粮通道，可以从以下几个方面着力。一是加大多式联运通道建设进程。针对粮食调入采用铁路运输方式的单一渠道，大力开辟公路、空运及铁路的多式联运等新跨国粮食物流通道，依托“南向、西向、东向大通道”搭建以铁路、公路、水路直达运输为支撑的亚欧粮食运输通道。二是加强与RCEP成员国物流通道基础设施合作。可重点加快中缅铁路建设进程，借助丝路基金、亚洲基础设施投资银行等国际金融组织贷赠款升级改造中缅公路，修缮缅甸国内物流通道基础设施。三是加强成都粮食进口中转中心建设。鼓励成都粮食仓储企业积极改造和提升现有粮食仓储设施功能，增强粮食进口辐射周边省份的能力。同时，可在成都天府国际机场综合性指定监管场地、成都国际铁路港进境粮食指定监管场地布局一批新的进境粮食加工企业，增强成都粮食进口加工能力。

参考文献：

[1]储霞玲， 郑林秀， 叶高松， 等.广东农业对接《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的思考[J].广东经济，2023（2）：34-41.

[2]李众，王静怡，曲春红.中国农业企业对外负责任投资的实践与启示——以中国农业发展集团在非洲投资为例[J].农业展望，2022（9）：105-110.

[3]丁博.跨国粮食进出口物流通道的探讨[J].粮油与饲料科技，2021（1）：6-8.

[4]李喜贵.国际粮商发展经验对培育我国大粮商的启示[J].中国经贸导刊，2021（4）：29-31.

[5]李德强.中国进口粮食分拨中心布局优化研究[D].陕西科技大学博士学位论文，2023：69.