以江苏省南通市为例谈当前地方储备粮补贴模式与优化建议

摘要：地方储备粮是对中央储备粮的有效补充，加强地方储备粮补贴管理，是确保地方储备企业正常运行、地方储备粮安全的重要保证。在江苏省南通市，地方储备粮补贴模式多样，有政府兜底的，有政府半兜底，也有实行企业包干的，可以说，南通地方储备粮补贴是江苏省乃至全国各地地方储备粮补贴形式的缩影。通过对南通市地方储备粮补贴模式及标准的介绍、研究和总结，分析了各类补贴方式的优缺点，提出优化补贴模式的建议，以进一步促进地方储备粮企业高质量发展，服务粮食宏观调控。

关键词：地方储备粮 定额补贴 差价补贴 优化建议

基金项目：本文为2023 年度“江苏粮油市场”杯一等奖调研课题。

作者简介：凌华（1967—），男，粮食行政管理，南通市粮协理事、通州区粮油商会秘书长、区社会事业领军人才，长期从事粮食问题研究，国家、省多家职能部门特约调研员、研究员，多家中央、省市媒体特约撰稿人、观察员。

引 言

地方储备粮是我国除中央储备粮、托市粮以外的重要政策性粮食，是各地用于调控粮食市场、保障粮食应急供应的重要物质基础，是地方政府平抑本地市场粮食物价、维护粮食市场秩序的重要手段，更是地方政府防范化解本地区局部突发事件的“关键防线”，科学合理地规范地方储备粮补贴，是贯彻落实粮食安全党政同责和党的二十大关于“全方位夯实粮食安全根基”的具体体现，直接关系到地方储备粮存储安全，直接关系到储备企业能否正常运行，直接关系到地方粮食储备企业干部职工工作积极性的高质量发挥。

当前，地方政府储备粮补贴分为保管费用、轮换费用（含少量价差补贴）、占用资金补贴等定额补贴，以及轮换价差补贴等动态补贴，价差补贴之所以视为动态补贴，除了因粮食价格各个时期市场价格不同，补贴金额大小不等以外，还因为其补贴模式并非固定，有的地方实行费用包干，政府不予补贴，有的地方实行政府兜底，全额补贴，也有的实行部分兜底、部分费用包干，即所谓的半兜底。截至2023年，江苏省省级储备粮财政补贴费用实行定额包干，而在13个省辖市中，除南通市以外，苏州、无锡市采用财政兜底的方式，承担地方储备粮轮换价差;其他10个省辖市地方储备补贴参照省级费用管理模式实行定额包干;只有南通市，情况比较特殊和复杂，有的地方实行政府兜底，有的地方实行政府半兜底，而大多数地方实行“费用包干”。所以，研究、探索和总结好南通市地方储备粮补贴，对江苏省乃至全国都要一定的参考意义和借鉴作用。

一、定额补贴内容与标准

在江苏省南通市通州区，截至2023年底，地方储备粮定额补贴是参照2021年11月1日施行的《江苏省地方储备粮省级补贴资金管理办法》执行的，共有3项，包含保管费用、轮换费用以及贷款利息，补贴内容和标准相对比较固定。

1.保管费用补贴。通州区地方储备粮保管费按原粮（小麦、粳稻）100元/吨·年（2021年11月1日开始，江苏省省级储备粮保管费为110元/吨·年）、成品粮（粳米）250元/吨·年、食用植物油（菜籽油）400元/吨·年计算。

2.轮换费用补贴。轮换费用主要包括轮换进出库费用、保管损失损耗、轮换粮食新陈价差在内，按小麦40元·年、粳稻80元·年、粳米250元·年计算，面粉（达国家特制一等粉标准）的储备补贴，折成小麦（面粉数量除以70%）的标准计算。

3.占用资金补贴。即贷款利息，按储备任务×价格×同期贷款基准利率计算（原粮价格按实际存储成本由当地粮食行政管理部门审核，最高不超过国家最低收购价格1.12倍，成品粮价格按大米4000元/吨、食用植物油8000元/吨计算），一般每半年按实给实际承储企业结算一次。

二、价差补贴模式与优劣

由于不同时期，市场不可控因素较多，市场粮食价格不同，加上轮换粮的品质与新粮相比发生了较大的变化，尤其是稻谷，新旧之间存在很大的差异，轮换时新旧粮食价格会出现一定的剪刀差。根据2021年1月1日实施的《江苏省地方政府储备粮管理办法》第五条“地方政府储备粮财政补贴标准和补贴办法由财政部门会同粮食部门制定”的规定，当前，南通市各地对地方政府储备粮差价出台不同的办法，补贴模式也有所不同，具体可归纳为以下三种模式。

（一）政府兜底

1.具体的做法。《江苏省地方政府储备粮管理办法》第五条规定，粮食主销区可以根据本地实际情况，承担地方政府储备粮轮换价差，即：政府兜底，当动用地方储备粮产生的价差收入扣除相关费用后，余额上缴本级财政部门，同理，产生的价差亏损和相关费用（尽管定额补贴中轮换补贴里包含了一定的轮换价差补贴，但是那毕竟是杯水车薪），由本级财政部门据实补贴。地方国有粮食购销企业不直接从事政策性粮食业务经营，只能按照政府委托代购、代销、代储的办法经营政策性粮食业务。这种情况大多出现在粮食主销区和财政收入情况比较好的地区，政府有财力对轮换价差亏损进行全额弥补。

2.具有的优点。在财政紧缺的情况下，对地方储备粮实行财政兜底，降低了企业承担轮换亏损的风险，企业没有轮换经营压力，可以一心一意确保储备粮安全，在轮换时，能全身心地去保质保量完成轮换任务，不需担心是否亏损，很大程度上可以确保储备粮数量真实、质量良好。

3.存在的不足。因为亏损有政府兜底保障，增加了地方财政支出，同时，没有了对亏损的担忧，企业渐渐开始有了保守思想、惰性思维，不能积极根据市场行情调整经营思路，经营者风险意识变差，在粮食价格高的时候不能积极按时轮出，经常错过有利的销售时机;在两季粮食收购时，因为同收入不挂钩，企业职工积极性、主动性较差，收购质量相对欠佳;众多国有粮企轮换时间相对集中，容易造成求大于供，抬高了收购价格，出库时，大家一哄而上，人为造成市场粮食供大于求的局面，降低了出库价格。同时，企业仓容等设施和各种设备利用率较低，有的甚至长年闲置着，也没人操心和过问，不利于粮食产业的高质量发展。

（二）政府不兜底

1.具体的做法。政府不兜底即“费用包干”，与政府兜底相反，一般在产粮区较多。地方储备粮轮入、轮出的成交价格由承储企业根据市场行情和国家相关政策规定确定。轮换费用原则上实行定额包干，承储企业在轮换时，按地方储备粮管理规定，报粮食行政管理部门批准后自行组织轮换，其轮换价差及费用实行“定额包干、超支不补、节余留用”，即轮换风险企业自负，盈余不上缴财政，用于以丰补歉，由于轮换补贴里包括了少部分的轮换差价补贴，因而，轮换亏损财政不再补贴，由企业自己承担。

2.具有的优点。政府只需支付利息补贴、保管费和轮换费等定额补贴即可，不再承担其他费用补贴，无需考虑轮换盈亏，不仅大大减少财政支出风险，也有利于增强企业风险意识、创新意识，增强干部职工闯荡市场的主动性，企业可以自由、灵活、多渠道、多途径快速轮换储备粮，尽管盈亏由企业负责，但是，从长远角度看，企业如果能利用自身优势，抓住市场机遇，在确保粮食安全的情况下，可以实现可观的经济效益。

3.存在的不足。企业承担较大风险，一旦遇到粮食价格跳水、战争、自然灾害等特殊情况，或者仓储等客观原因，容易造成企业严重亏损。加上粮食入库前许多都要进行清杂处理，入库后还要经过多次通风降水降温，损耗不断加大，人员劳动强度增大，而且人工成本上涨，企业利润减少，职工工资奖金难以保障，影响干部职工的工作积极性和主动性。尤其在新陈粮价差过大时，企业亏损太大，无力轮换，往往达不到去陈入新的轮换效果。另外，政府不兜底，企业自负盈亏，不利于地方储备粮承储企业政策性职能与经营性职能分开，增加了人员、实物、财务、账务“四分开”难度。

（三）政府半兜底

1.具体的做法。与粮食销区政府兜底、产区政府不兜底相比，政府半兜底一般在粮食紧平衡区较多。就是对保管难度大、价格相对较高、储备时间短、购买成本大、涉及资金多的稻谷轮换差价实行政府兜底，而对保管难度相对较小、储备时间长、价格相对小些的小麦轮换，实行政府不兜底，实行“费用包干”。

2.具有的优点。有保有放，既能减轻企业经营压力，又能确保粮食安全与企业经营积极性、财政支出三者兼顾，减轻了企业经营压力和难度。

3.存在的不足。稻谷和小麦轮换时，容易出现冰火两重天现象。企业全神贯注轮换小麦，努力抢抓机遇，避免亏损;而对稻谷的轮换，反正是政府兜底的，企业对此的关注度和投入的精力相对减少，不能很好地从节约成本、提高效率的角度考虑轮换，不利于节约财政开支，实现轮换成本的最小化。

三、优化地方储备粮补贴的路径与建议

目前，各地执行的地方储备粮补贴政策，无论是定额补贴，还是轮换价差补贴，都有利也有弊，只有不断完善补贴办法，扬长避短，才能更好地发挥好地方储备粮补贴这个无形之手在确保储备粮安全中的作用，以不断提高国有粮食购销企业转变经营机制积极性，提升市场竞争能力，进一步促进储备企业高质量发展，确保地方储备粮安全，服务地方政府粮食宏观调控。

（一）灵活实施保管补贴

当前地方储备粮保管费用标准为，小麦、粳稻都为100元/吨·年，这个标准至少实行了6年以上，然而近年来，企业人员工资、社保、住房公积金、固定资产投入折旧、保管耗用器材、检测费用、质量管理、安全生产等成本都在增加，专人、专账（卡）、专仓（屯）等管理要求还在不断提高，而保管费用却多年未变。2021年新核定的保管费为110万元/万吨，实际上如果按每万吨设置1.5名保管员，2名化验员，2名财务人员，2名管理层计算，每万吨人员工资50万，社保20万，保管费48万，日常办公经费20万（未考虑房屋折旧费、检测费，码头、计量、安全管理等费用，以及信息化投入都比以前大大增加，还有储备粮原则上按各月末实物库存不低于总量计划的70%开展轮换的要求，也增加了轮换难度和保管成本），加起来达138万元/万吨，大大超出新核定的保管费用。建议保管费应随费用因素和物价上涨指数（包括市场购销形势变化、物价水平等）的变化，适时出台补贴增长机制，实行动态调整，灵活实施保管补贴，改变多年一成不变的不足。另外，稻谷占用的仓容明显大于小麦，且保管难度大、时间短，品质变化大，新旧稻谷轮换价差明显比小麦大，建议适当提高稻谷的保管费用，至少与小麦有所区别，提高企业对稻谷储备的积极性。

（二）灵活实施轮换补贴

与保管费一样，储备粮轮换费用标准已是多年一直没变，目前仍然保持小麦每年轮换包干标准40元/吨，粳稻80元/吨，且这个标准保持了10年以上，而企业轮换费用成本却在不断增加，以江苏省刘桥粮食储备库有限公司为例，2011年的轮换成本与2021年相比，轮换进出库力资增加10.4元/吨;轮换损耗价值5.57元/吨（11.24元/吨-5.67元/吨），加上其他许多因素，实际稻麦轮换平均共性费用增加了24.57元/年·吨。因此，建议储备粮轮换费用实行动态补贴，尤其随着各项费用的大幅上涨，应灵活实施。

（三）灵活实施价差补贴

1.要包干，也要适当兜底。粮食不同于普通商品，从粮食安全角度而言，对于价差政府实行费用包干不兜底的，一旦因不可抗力因素（如重大自然灾害、战争、疫情等突发事件）、粮食市场行情发生重大变化，或者执行国家粮食收储政策、承担应急保供任务造成企业在储备粮轮换中出现重大亏损、损耗的费用，在鼓励企业积极奉献的同时，应由粮食行政管理部门审核，财政部门复核，报当地政府批准后，从实际出发，适当兜底，即酌情予以部分核销，适当予以补贴，而不能由企业自己承担全部损失。

2.要兜底，也要适当考核。对于轮换价差由政府兜底的，因经营管理不善造成损失、损耗的，应查明原因，如果因承储企业管理不善等人为因素造成的，应由承储企业、经营者自行承担部分损失，对此应适当考核，以提高企业风险意识和抢抓市场机遇的积极性，而不能一兜到底，助长经营惰性。

3.要安全，也要兼顾其他。无论是政府兜底还是费用包干，目的都是确保储备粮安全，但是从目前的价差补贴办法中可以看出，各自都有利有弊，能否在确保粮食安全的前提下，兼顾兜底与包干，做到兜底的有所考核，包干的有所补助，只有灵活运用，扬长避短，取长补短，才能进一步做到粮食安全、财政支出和企业经营积极性都能兼而有之，才能真正发挥价差补贴的实际作用。

（四）灵活实施发放时间

《江苏省地方储备粮省级补贴资金管理办法》明确规定，省级储备粮保管费用、贷款利息补贴和省级储备食用油补贴资金按季度拨付给承储企业，轮换费用一年拨付一次，市县储备粮和储备食用油补贴资金每半年拨付一次。而事实上企业支付银行贷款利息是按月支付的，通州区每年的储备小麦利息为：29000吨×2600元/吨=7540万元，储备稻谷利息为：17500吨×3000元/吨=5250万元，按照政策性业务与经营性业务分离要求，企业全额贷款每月需垫支银行利息43.17万元，半年约259万元，平时还要支付正常的保管费用，人员工资。建议市县级储备粮补贴从实际出发，也参照省级储备粮补贴按季拨付，在加大资金监管力度的前提下，有条件的是否可以提前拨付，或者与银行同步拨付，以减轻政策性储备企业的负担，让更多的资金用于改善仓容条件，增加储粮设施，以进一步提高储备粮存储能力和水平，确保粮食安全。

（五）灵活实施激励政策

出台灵活的考核激励政策，激励企业和经营者不只盯着政府财政的钱袋子，而是紧盯市场，尤其是实行“两分离四分开”以后，企业盈利途径明显变窄，积极抢抓市场机遇，激发自我发展潜能，向市场要效益，实现轮换价差盈利的最大化和亏损的最小化显得更加重要。要建立现代企业激励制度，形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，推动企业做强做优做大，不断增强企业抗风险能力。在轮换过程中，要给储备企业一定的拓展空间，当价差盈利时给企业和经营者一定奖励，当出现价差亏损时，让企业和经营者承担一定的损失，实行企业经营与政府“荣辱与共”，实现企业自我可持续发展，并形成良性循环。

（六）灵活实施轮换模式

应鼓励地方国有粮食储备企业根据市场行情，灵活确定轮换时间，保证地方储备粮轮换购得进、销得出、不亏损、有利润，当然，前提是在地方粮食行政管理部门的严格监管和储备粮品质、数量得到有效保证，在满足这种条件下，企业可以在一个轮换周期内进行多次轮换，但总体上补贴只能享受一次，这样可以较好地减少众多地方粮食储备企业一窝蜂统一轮换带来的粮食集中收购或者销售的不足（收购时导致价格上涨，销售时价格下跌），最大限度地避免对粮食市场行情打压，有利于减少企业储备粮收购成本的增加和销售亏损增多等不足，也更有利于粮食市场的有序流通和健康发展。

参考文献：

[1] 江苏省地方政府储备粮管理办法[EB/OL].（2020-12-11）[2024-03-22].http：//lsj.jiangsu.gov.cn/art/2020/12/11/art_

77078_9599987.html.

[2] 江苏省省级政府储备粮轮换管理办法[EB/OL].（2021-07-16）[2024-03-22].http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2021/7/16/art_64797_9889180.html .

[3]江苏省地方政府储备粮省级补贴资金管理办法[EB/OL].（2021-10-18）[2024-03-22].http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2021/10/18/art_64797_10077122.html？gqnahi=affiy2.

[4]江苏省粮食和物资储备局粮食储备处课题组，关于地方储备粮体制机制改革工作的调研报告[R]，江苏粮食和物资储备，2021（12），14-17.

[5]张爱国，规范地方储备粮管理 确保全省粮食安全[N]湖北日报2013-09-04（08）.

[6]刘慧，储备粮如何走出轮换经营困境[J]，农村.农业.农民（A版），2015（07），34-35.

[7]冯建忠，储备粮轮换价差问题的解决途径[J]，商业会计2015，12：65-66.

[8]李永明，建立激励补贴机制，破解地储粮轮换亏损难题[N]，粮油市场报，2019-04-27：B03.

[9]联合参谋学院，储备粮补贴标准低，轮换补贴政策有待完善[EB/OL].（2016-12-15）[2024-03-22].http：//www.360doc.com/content/16/1215/16/202378_615032210.shtml.

[10]江苏省南通市通州区发展和改革委员会、财政局、中国农业发展银行南通市通州支行.关于下达区级储备粮油任务的通知[Z]，2021-06-30.