“一网统管”激发数据要素乘数效应探析

一、引言

要发挥数据要素的乘数效应，必须充分利用数据的放大、叠加和倍增作用，构建以数据为关键要素的数字经济、数字政府和数字社会，这是推动城市高质量发展的必然要求。“一网统管”是一种城市治理模式，是运用先进数字技术赋能城市全生命周期管理，已成为解决“城市病”的最佳方案。

（一）“一网统管”是提升城市治理水平行之有效的方式

城市运行“一网统管”是城市治理体系和治理能力现代化的一种实践方式，通过流程变革、技术支撑、线上线下协同等手段，提升城市的“智治力”。通过发现城市治理当中的关键问题，并对准这些问题，围绕“高效处置一件事”的目标，形成横向整合政府各委办局，纵向拉通各区、各街镇、社区网格，有效进行统筹管理和跨部门协作的现代化治理体系。通过多元主体参与城市的公共管理、公共安全、公共服务，实现更高效的治理，解决城市治理中的堵点、盲点，构建和提升了人与人、人与环境的和谐关系，提高了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

推进城市运行“一网统管”成为“十四五”期间国家推进政府治理流程优化、模式创新的重要抓手。上海在全国首提“一网统管”，从机制改革和平台整合两个层面入手，成立城市运行管理中心，搭建“一网统管”的“三级平台五级应用”，围绕“高效处置一件事”，逐步调整打通跨部门协同治理流程。广东、南京、烟台等省市积极出台“一网统管”行动计划、暂行办法或职责清单，健全“一网统管”协同体系，各地掀起“一网统管”建设热潮。

（二） 激发数据要素乘数效应是推动经济社会发展必然要求

数据要素是数字化、网络化、智能化的基础，将在生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节发挥巨大作用，将显著改善人们的生产方式、生活方式和社会治理方式。数据作为新型生产要素，具有低成本、多场景复用等特点，能够与劳动、土地、资本、技术等传统要素协同作用，发挥乘数效应，有效提高全要素生产率，从而推动经济社会的高质量发展。

《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》提出，到2026年底，围绕工业制造、现代农业、商贸流通、金融服务、城市治理等十五大领域展开重点行动，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景。乘数效应是一个经济学概念，描述某一变量的变化在经济活动中产生的影响远超其初始变化量。数据要素的乘数效应主要体现在三个方面：一是“乘”要素，数据直接作用于劳动、资本、技术等传统生产要素，通过改善微观主体的决策效率提高全要素生产率。二是“乘”场景，数据具有非竞争性和可无限复制、重复使用的特性，通过多场景复用最大限度释放其价值。三是“乘”数据，数据要素规模报酬递增，通过多源融合产生1+1大于2的效果，数据融合引发质变，创造新的信息和知识。

二、数据要素在城市治理领域的价值释放

（一）优化城市管理方式

通过分析时空数据、交通流量、人口密度、能源消耗等数据，可以优化城市规划，合理布局公共设施，提高城市运行效率；在城市应急管理中，数据要素的实时性可以帮助管理者迅速了解突发事件的情况，从而及时调配资源，做出有效响应，实现“被动式处置到主动式发现”的转变。借助数字孪生等技术手段，实时感知城市运行状态，实现各部门高效协同、各层级行动一致、各事件闭环处置，确保城市的安全、稳定和发展。

（二）支撑城市发展科学决策

一方面，利用大数据和人工智能技术，可以构建智能决策支持系统。该系统通过处理和分析城市运行的历史数据，自动收集和整合海量数据，识别规律和趋势，为城市管理者提供有价值的洞察和情景预测。另一方面，决策支持系统和数据监测手段可有效提升突发事件的响应速度，实现信息快速反馈，赢得宝贵时间。系统根据监测数据和分析结果，为决策者提供科学依据和建议。

（三）推进公共服务普惠化

通过深度挖掘和分析城市居民的诉求、行为、消费和社交数据，管理者可以精准了解居民需求和偏好，制定更贴近实际需求的公共服务政策，提高服务的针对性和有效性，提升效率和质量。同时，市民也能更积极地参与城市治理，了解公共服务、政策效果和资源分配等数据，有助于消除公民与政府间的信息不对称，解决治理中的堵点和盲点，使居民更支持和认同政府决策。

（四）加强区域协同治理

数据要素能够推动跨部门、跨区域、跨层级之间的信息流通与共享。在跨部门、跨区域、跨层级协同中，数据的及时、准确流通可以帮助各主体了解其他部门的资源、需求和挑战，从而更加有针对性地提供服务、调配资源和协同工作，决策者可以更加全面地了解城市运行的各个方面，并有助于推动不同主体在决策过程中形成共识，增强决策的协同性，做出更加科学、合理的决策。

三、玄武区推行“一网统管”的现状分析

（一） 面临的困难和挑战

在推进数字政府建设过程中普遍出现的问题：一是盲目分散投入导致资源配置不合理。缺乏统筹规划和统一数字底座往往会造成资源浪费和不均衡发展。二是信息传递不畅导致事件处置效率不高。数据维度少、质量差、延时长往往造成决策者无法获得准确及时的信息，从而影响事件处置的效率。三是技术手段受限导致早预防快处置能力不够。传统、单一的技术方式难以应对特大城市面对诸多不确定因素，很难做到对风险灾害准确预测和及时处置。四是数据壁垒导致公众参与度不高。部门间的数据孤岛容易造成公众、企业诉求解决效率不高，难以获取相关信息，很难有意愿参与到城市治理当中。

（二）玄武区“一网统管”推进情况

一是工作体系基本形成。全区“一网统管”组织架构、工作体系、运行机制基本形成，区、街数治中心全面实体化运作。推进街道“首席数据专员”工作机制，强化数治人才队伍建设。采用“平战结合”工作模式，围绕高效处置一件事，整合多元治理力量实现“一网共治”。二是平台能力持续优化。以“实战管用”为原则，不断迭代平台功能，用数字技术提升基层治理能力，打造辅助决策“驾驶舱”和赋能基层“工具箱”。三是数据治理立竿见影。平台汇聚各类数据资源累计近3亿条，涵盖了市、区两级人口、企业、部件、空间、税务、警情、工单事件、物联设备等十多个部门数据，每日数据交换量达50万次。四是场景应用初见成效。在节假日大客流预警监测、灾害天气预警监测、居民小区电动车风险监测、高龄独居老人风险干预等场景中发挥了重要作用，实现了“早预警、快处置”。

四、“一网统管”激发数据要素乘数效应的玄武实践

（一）构建数字底座，实现数据资源优化配置

玄武区“一网统管”平台整合市区各类数据资源、感知设备和智能算法，统一向全区部委办局和街道社区提供数据资源和技术手段。用户无需重复开发系统、投入设备或收集数据，只需通过无代码操作简单拖拽，订阅相关资源数据，10分钟即可完成一个场景配置，大幅降低开发成本和协调难度。平台收集并分析各部委办局的数据需求、使用频次和利用率，将算法、算力、网络优先分配到“实战”部门，实现资源合理配置，切实为基层减负增效，实现低成本、规模化复用。

（二）共建网格数据，实现时空数据精准治理

接入市级北斗网格数据图服务，通过调用数据打码接口，生成统一的北斗网格码，实现区级数据打码入库和标准化管理。与北斗网格内已接入的市级人口、房屋、城市部件等各类数据共建共享，实现市区两级数据的融合。同时，通过北斗网格时空数据查询技术，可基于GIS信息实现市、区两级各类数据的快速、精准、穿透式查询，为各业务场景提供精准数据支撑。

（三）强化数据驱动，实现线上线下高效协同

围绕“高效处置一件事”为目标，实时接入12345热线、110非警情、领导信箱、随手拍、网格微信群等公众诉求，同时接入AI视频分析、智能感知设备的预警信息，将多维度数据基于位置信息关联，迅速查看周边可调度资源，通过视频、语音、电话等多种方式调度附近社工、网格员、协管人员迅速前往事发地进行查看处置，实现线上线下无缝衔接。平台投入运行以来，部门、街道社区高频使用线上调度，大幅提升处置效率。

（四）挖掘数据潜能，实现城市运行态势感知

针对车辆违停、倚门出摊、占道经营、偷到渣土等违法行为通过视频AI算法自动识别，加装烟感、水质监测、液位仪等物联感知设备，实现无人值守下的城市治理问题自动发现、工单生成、智能分拨、处置闭环。利用LLM大语言模型对客流数据进行统计分析，并通过天气、交通拥堵、实时人口数据构建客流预测模型，预判未来客流趋势，为城市保障资源配置提供决策参考。通过大语言模型自然语义理解能力对12345工单、网格微信群、市民信箱、警情火情等市民诉求进行相识度分析，对“多人投诉一件事”“一人投诉多件事”提及的隐患风险点提前处置。通过部署多模态大模型，将传统小模型的机器视觉分类任务，转化成城市治理场景的图文匹配任务，通过一段提示词能快速监测，灵活应对城市治理中的各种突发性、小众性场景分析。

（五） 释放数据价值，实现城市安全韧性提升

玄武区老旧小区多，电动车消防隐患一直是关注重点。通过分析12345工单、消防警情、房产物业等数据，在55个居民小区的216个车棚部署585套监控和烟感设备，在31个小区安装229个智慧电梯模块，实时监测电动车失火、电动车入梯、拎电瓶入梯等异常情况，推送至小区物业和社区处理。上线以来，累计推送告警信息4.5万余次，有效减少了电动车风险隐患。平台推送监控图像给小区物业和社区，解决电动车被盗、电瓶丢失等问题，提升群众安全感和满意度。定期将高发告警点位数据推送给属地街道、消防和安监部门，加强监督管理，提升安全管理力度。

（六）拉动数据融合，实现城市治理“一网共治”

与南京供电公司探索政企融合网格服务新模式，推进数据、网格和流程的多元治理“一网共治”。一方面，接入用电量、停电通知、涉电诉求等数据，丰富“一网统管”平台的城市监测指标。另一方面，将电力网格员纳入网格化治理体系，打通事件流转渠道，及时上报问题隐患。同时，在街道推行“随手拍”微信小程序，发动约2100名城管协管员、社区网格员、物业负责人、园区和在建工地保安等参与小区治理，执法队员“及时到、及时整”，有效解决一线问题，通过数据融合推动“一网共治”更接地气。

（七）创新共享模式，实现敏感数据“可用不可见”

依托税务部门与市级政务数据交换平台，采用“1+1+1”模式：区各委办局提出数据需求，区税务局收集并审核业务场景和数据需求，市税务局提供安全通道、技术支撑和定制数据产品，通过数据接口在区“一网统管”平台实现功能展现，数据全程“不落地”。这一模式既确保涉税数据安全，又满足区级部门和街道对经济数据的查询分析需求，同时解决了区税务局技术力量不足和查询负担重的问题，充分释放了涉税数据的价值。

六、经验和启发

（一）加强数据多元维度整合

数据是城市数字治理的核心要素，其归集和共享的质量直接影响治理能力。通过横向与纵向资源整合，“一网统管”平台才能展现智慧化水平，并以较小成本实现治理效能最大化。资源整合不仅限于政府部门的公共数据，还应包括企业和社会数据，构建全面、多元、高效的数字治理体系。同时，“一网统管”建设也促进了数据治理的广度和深度。

（二） 强化数据赋能科技创新

大数据和人工智能等新兴技术能够从海量、低价值、分散的数据中提炼高价值、强关联性的治理资源，推动城市管理科学化、专业化、精准化，并提升预测性。随着大模型等新技术的发展，它们的深入融合使数据价值得到充分发挥。在构建“一网统管”平台过程中，应积极拥抱新技术，探索数据潜能，提升城市治理水平。

（三） 坚持守好数据安全底线

“一网统管”平台涉及多样数据源，对数据安全性要求严格。需应对系统故障、数据泄露等安全挑战，妥善处理隐私和数据保护问题，关注数据源安全和安全使用。在确保安全底线的前提下，大胆创新，提升数据治理能力，强化数据安全防护措施，保障城市治理的稳定性和可靠性。

作者单位：玄武区城市数字治理中心