江苏省高速公路过江通道统筹收费研究

摘要 高速公路过江通道相较于一般高速公路项目，投资造价更高、工程技术更复杂，是综合运输网络联网、强链、补链的重要节点，其高质量可持续发展对于高速公路网高效运行至关重要。该文通过梳理总结当前收费政策框架下江苏省高速公路过江通道发展面临的不充分不均衡问题，充分论证统筹收费的必要性，创新性地研究提出另建新线改扩建形式的统筹收费策略，以期为高速公路过江通道收费政策改革创新提供参考借鉴。

关键词 高速公路；过江通道；统筹收费；另建新线改扩建

中图分类号 U491 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2024）18-0168-03

0 引言

长江横贯江苏433 km，串联8个地市，自古以来成为苏南苏北乃至中国南方和北方交往难以逾越的天堑。高速公路过江通道（包括跨江大桥和过江隧道）作为江苏综合交通网络联网、强链、补链的重要环节，对于南北两岸人员物资交流以及深入推进跨江融合战略具有重大意义。截至2023年底，江苏过江通道建成18座，其中高速公路过江通道10座，但过江供给仍是江苏构建现代综合交通运输体系的突出短板，高速公路过江通道仍存在发展不平衡、不充分的问题。在此背景下，为保障江苏过江通道的高质量可持续发展，以统筹收费的思路，探索研究高速公路过江通道收费政策的改革和创新是具有必要性和迫切性的。

1 统筹收费必要性

1.1 是均衡过江流量的需要

近年来，江苏省过江通道流量增长迅猛，2015年全省高速公路过江通道的总流量约51万辆/天，2021年增长至76万辆/天，年均增长率约7%。江苏高速公路过江通道流量在保持高速增长的同时，也存在着过江流量分布不均，过江效率有待提升的问题。江苏省纵向过江需求主要服务徐宁高速、京沪高速、沈海高速和盐靖高速等，横向过江需求主要服务沪蓉高速、沪陕高速等。与这些国家主干线关联度高的过江通道流量较大，如江阴大桥和苏通大桥，江阴大桥设计标准车流量8万辆/天，现状标准车流量已达到14万辆/天，节假日超17万辆/天，长期处于超负荷运行状态。而邻近的部分过江通道功能则未得到充分发挥，未起到明显的分流作用，过江流量分布不均，通道拥堵和利用不足的现象并存，从而影响了江苏整体过江效率。

统筹收费则是缓解部分通道负荷过重，促进过江效率提升的重要手段，统筹收费机制可以根据流量分布、通行效率和营运管理需要，对过江通道的收费标准进行合理制定和调节，充分发挥价格对流量的调节作用，促进过江流量在通道之间的均衡分布，促进江苏长江段过江效率持续提升，江苏省高速公路过江通道日均断面流量详如表1所示。

1.2 是避免流量失衡的需要

统筹收费是避免干线通道到期停收，保障路网稳定运行的必由之路，统筹收费机制基于区域“成本+通行效率”的定价思路统筹考虑整体过江通道的收费年限，可以避免区域内因部分高速公路过江通道到期免费或者实施养护低费率收费导致过江交通流量失衡，从而保障了过江通行效率和综合交通运输网络的高效稳定运行。

1.3 是提升管理效率的需要

在江苏高速路网建设、形成与管理的发展历程里，早期高速公路的投资建设普遍采用“一路一公司”模式，因此存量路桥资产管理主体复杂多元，各路桥公司的经营效益情况不同、管理方式也不尽相同。在“高速公路一张网”背景下，这种较为分散的路桥投资运营体制对高速路网的高效运行产生了一定的负面影响，包括不利于价格调配资源、不利于促进降本增效等。特别是多元管理主体难以发挥路桥资产规模经营优势，导致高速路网内路桥资产和企业发展两极分化现象严重，由于高速公路过江通道投资规模大、运营管理要求更高等特性，分散管理的弊端更为显著。

统筹收费是发挥过江通道规模优势，提升运营管理效率的创新之举，统筹收费机制有利于实现过江通道资产的一体化、规模化管理，降低管理成本，提升管理效率，发挥规模优势，促进社会效益提升。

1.4 是保障投融资可持续的需要

江苏在建及规划待建的高速公路过江通道由于工程量较大、技术复杂等因素，投资规模较一般高速公路项目更大，如海太过江通道投资超过300亿元，过江段单公里造价超过18亿元。并且新建项目多属于路网加密工程，流量不及主干线通道，因此新建项目财务效益普遍较差。总体而言，“十四五”期以来全省过江通道建设呈现“高强度、高密度、快节奏、高成本”等特征，投融资可持续发展面临严峻挑战，也影响了项目的顺利实施落地。过江通道资金平衡问题处理不好可能极易给投资主体带来较大的经营风险和财务风险，甚至存在地方政府隐性债务风险隐患。

统筹收费是实现新老项目以优补差，建立长效投融资机制的有效措施，统筹收费机制使得新老项目具备统筹经营的基础，有利于实现过江通道资产“以优补差”，建立可持续的资金保障机制，有效化解项目收益与融资平衡问题及债务风险，实现全省过江通道的投融资可持续发展。

2 统筹收费可行性

2.1 统筹经营符合网络型基础设施发展特点

典型的网络型基础设施包括交通、能源、水利等，高速公路是典型的网络型基础设施，过江通道则是高速公路联网、补链、强链的重要环节。整体而言，网络型基础设施在经营管理上普遍采取“以丰补歉，统筹优化”的发展策略以兼顾经济效益和公益效益，充分发挥其特有的网络属性。例如铁路网覆盖区域经济发展水平、基础设施完善程度以及客货运输需求差异较大，为保障铁路网络的平稳运行，国家铁路集团实施以“统收统支”为特征的收益分配制度，由铁路总公司统一实行组织与调度，统一清算确认运输收入和支出、统一核算总体经营效益。实践表明，这种以统筹为核心的经营模式对我国基础设施的快速成网及高质量发展中发挥了不可替代的重要作用，过江通道实施统筹收费是顺应网络型基础设施发展特点的重要举措。

2.2 同一控制人为实施统筹收费奠定基础

当前江苏省属高速公路过江通道的投资主体的实际控制人都为同一省级国有交通集团，同一控制人避免了不同过江通道在经营管理上利益冲突，降低了一体化运作的难度，保障了不同过江通道在经营管理上可以实现集约化、专业化、品牌化运作，为新老过江通道探索建立统筹收费机制奠定了现实基础。

2.3 优质存量项目为通道联动发展创造条件

过江通道通过统筹收费解决投融资可持续发展难题的核心在于基于区域过江通道体系整体高效运行和长期收费理念，构建通过区域内新建项目与存量项目联动发展，以优质存量资产收益对冲新建项目亏损的投融资模式和资金平衡模型。当前，江苏高速公路过江通道中一些建成时间较早的项目如江阴大桥、润扬大桥以及苏通大桥运营效益较好，盈利性较强，为后续通过“肥瘦搭配、以优补差”的统筹发展模式实现区域过江通道投融资可持续创造了良好条件。

2.4 政府还贷公路“统贷统还”提供良好经验借鉴

政府还贷公路“统贷统还”制度本质上也是一种高速公路统筹收费模式，政府还贷公路实施“统贷统还”主要通过管辖范围内政府还贷公路的统收统支、收入好坏路段的交叉补贴，以“以肥补瘦、以丰补欠”的方式提高还贷路网整体的还本付息能力，加快债务偿还速度，防范地方政府债务风险，政府还贷公路“统贷统还”制度为江苏高速公路过江通道实施统筹收费发展提供了良好借鉴。

3 江苏高速公路过江通道统筹收费策略

3.1 统筹收费含义

统筹，即通盘筹划，该次研究的过江通道统筹收费是指对具备一定条件的新老过江通道的收费标准、收费年限进行通盘筹划。

3.2 统筹收费原则

（1）通盘筹划收费方案：改变单体项目核算收费方案的模式，以统筹的思路对符合统筹收费条件的新老过江通道的收费标准、收费年限进行通盘筹划。

（2）维持过江系统稳定：统一核定统筹收费项目的收费年限和到期截止日，避免同一走廊内过江通道到期时间不一致导致的流量失衡问题。

（3）充分发挥通道功能：积极利用价格的资源配置和流量调节作用，充分发挥统筹收费新老项目各自的通道功能，提升区域过江效率。

（4）保障投融资可持续：通过统筹收费解决存量项目原本到期后养护资金筹集难题，并利用存量项目现行剩余收费期内的收益以及收费期延长产生的额外收益弥补新建项目的收益缺口，保障过江通道投融资可持续发展和国有资本的保值增值，消除金融债务风险隐患。

3.3 统筹收费路径

高速公路过江通道统筹收费的核心在于改变过去以单体项目为基础的收费定价机制，实现新建过江通道与存量项目能够统筹核定收费标准和收费年限。这种模式下，因新项目的建设，老项目的收费标准和收费年限也得到了重新核定，目前高速公路建成后得以重新核定收费标准和年限的主流做法是高速公路改扩建。

但是，由于过江通道一般难以在原址进行改扩建，建议结合江苏高速公路过江通道实际，按照《国家发展改革委办公厅关于进一步规范国家高速公路拥堵路段扩容工程项目前期工作有关问题的通知》（发改办基础〔2014〕3237号）关于“当既有国家高速公路相关路段不具备原路拓宽条件，或者原路拓宽难度较大（既有路线利用率低于50%），可以采用近距离另开辟新线建设的扩容方案，以增加通道内总车道数供给，提高道路交通容量”的要求，将新建独立桥隧通道认定为相邻已建通道（满足投资主体一致、主体功能一致、在同一过江走廊内、基本平行且相距不超过50 km等条件）的另建新线改扩建工程，建立统筹收费机制，统筹测算核定合理的收费标准和统一的收费期限。

4 相关政策建议

4.1 完善过江通道改扩建制度

建议在《中华人民共和国公路法》《江苏省高速公路条例》《收费公路管理条例》等政策法规的修订中进一步细化关于过江通道改扩建工程的定义解释。对于过江通道项目，因无法在既有过江通道原址进行改扩建，建议明确：新建具有复线等功能的过江通道项目若与既有通道跨江段在同一交通通道走廊内，直线间距不超过一定范围，且服务两岸相同区县，可认定为既有过江通道的另建新线改扩建工程，并在前期规划、项目命名、投融资主体选择时做好超前谋划。

4.2 探索高速公路统筹收费定价机制

积极争取交通运输部、国家发展改革委等国家部委在《收费公路管理条例》修订过程中充分考虑统筹收费制度的必要性、合理性及优越性。改变以单个高速公路项目成本为基础，固定收费年限的收费定价模式，以区域路网为单位，探索建立区域路网“成本+路网运行效率”的统筹收费定价机制，避免路网内因部分高速公路到期免费或者实施养护收费导致路网交通流失衡现象，充分发挥价格机制的资源配置和流量调节作用。

4.3 探索统筹收费项目政府定价调整为指导价

统筹收费的核心目的之一是充分发挥价格对交通流量的配置作用，围绕全面推广高速公路差异化收费的精神，探索具备条件的另建新线改扩建过江通道项目（包括新老两个项目）开展通行费定价方式改革试点，以现有政府定价收费标准为上限，赋予高速公路经营管理单位一定的定价自主权，充分发挥价格的资源配置和流量调节作用。

5 结语

文章主要研究了江苏省高速公路过江通道统筹收费，得到了以下结论：

（1）过江通道统筹收费是均衡过江流量的需要，是避免流量失衡的需要，是发挥规模效益的需要，是保障投融资可持续的需要。

（2）过江通道统筹收费，近中期建议以在建的海太过江通道、江阴靖江长江隧道为重点，探索建立以另建新线改扩建为核心的新老过江通道统筹收费机制，远期探索过江通道“统借统还”制度。

参考文献

[1]周承建.高速公路收费长期化的合法性分析[J].濮阳职业技术学院学报，2017（4）：54-62.

[2]周国光.高速公路收费期限届满的政策探讨[J].中国公路，2022（20）：16-19.