新时代“枫桥经验”融入检察机关司法实践的路径研究

新时代“枫桥经验”是以人民为中心的动态治理范式，旨在以社会治理共同体建设，防范和化解基层社会治理风险。检察机关作为参与社会治理的主要司法力量，应当积极践行新时代“枫桥经验”，通过检察组织网络的基层拓展，开放包容的检察听证制度和规范运作的检调衔接机制，打造新时代检察版“枫桥经验”。尽管新时代“枫桥经验”与人民检察工作的融合取得了一定成效，但仍需完善检察听证机制，坚持诉外治理与诉内治理相结合，通过技术赋能检察工作，持续完善融合机制，巩固融合效果。

“枫桥经验”自20世纪60年代诞生以来，一直是中国基层社会治理的典范，在我国社会主义建设、改革开放和新时代都发挥了重要作用，并从地方治理实践转变为一项全国性政策实践，成为建设平安中国和推进社会治理共同体建设的重要法宝。据不完全统计，截至2019年，习近平总书记曾42次在重要讲话、重要指示中强调要学习推广、创新发展“枫桥经验”。[1]党的十八大以来，习近平总书记就坚持和发展新时代“枫桥经验”作出一系列重要指示，强调要坚持和发展好新时代“枫桥经验”，注重源头治理，建立大调解体系，依靠人民群众，把矛盾和问题化解在基层。

2021年，中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度，引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷。这为检察机关践行“枫桥经验”，依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，探索“枫桥经验”以人民为中心的政治价值与注重程序公平和实质正义的司法实践相结合的新路径，提出了明确的目标要求。

新时代“枫桥经验”与检察机关司法实践的内在联系

从“枫桥经验”的诞生与发展历程来看，在我国的政法体系中，检察机关是与其联系最不密切的政法机关。1963年，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众探索社会治安群防群治的干群合作模式，创造了“矛盾就地化解不上交，捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1980年代，枫桥镇创新司法调解模式，依靠群众进行矛盾调解，以司法机关提前介入的方式，化解社会安全风险，创造了社会治安综合治理的“枫桥式综治经验”，使得传统以“阶级斗争”和“敌我矛盾”为中心的斗争型“枫桥经验”转变为注重“调解人民内部矛盾，防范社会风险”的协调型“枫桥经验”。进入新时代以后，“枫桥经验”不再仅仅以维护社会稳定为其价值核心，而是强调以人民为中心的发展型“枫桥经验”。这意味着检察机关不仅要具有维护司法公正，监督行政权力的法律监督能力，还应当具备参与社会治理、化解基层矛盾和保障协调发展的能力，将“枫桥经验”的人民性、协同性和创造性与检察机关的业务工作相结合，进而有效发挥检察机关的社会治理功能。[2]

从目标上来看，“枫桥经验”与检察工作具有价值目标的一致性。依靠人民群众，就地化解矛盾纠纷是“枫桥经验”的基本特征。因此，就地化处置和社会关系的修复是其两大核心要素。这与新时代检察机关追求“案结事了人和”、实现办案“三个效果”相统一等目标具有相同的价值指向。更为重要的是，“枫桥经验”与检察工作不仅强调“治已病”，更注重“治未病”，注重源头治理和前置介入，以防范基层矛盾纠纷的社会风险化。

从组织形式上来看，“枫桥经验”的本质是依靠人民群众进行治理，体现了社会治理的主体多元化和公众参与的民主价值，而邀请多元主体参与检察办案活动不仅是检察机关的现实需要，而且将专门工作与群众路线相结合也是检察工作的基本方针。[3]近年来，检察机关大力推进“开门办案”，不断完善检察听证制度，通过邀请人大代表、政协委员、人民调解员、律师和专家学者参与检察机关的司法活动，广泛听取群众意见，实现专家建议、群众意见和司法意见的有机结合，兼顾“情理法”，以提高人民群众的司法满意度和社会公平感。

更为重要的是，“枫桥经验”实际上是基层群众自治的有益探索，而社会治理现代化的本质要求是自治、法治、德治的“三治融合”。检察机关作为国家的法律监督机关，引导和维护基层依法自治，监督和促进司法机关和其他公权力机关在基层依法履行职责，检察机关践行“枫桥经验”在一定程度上不仅能够发挥其社会治理功能，还能够通过“以案释法”等司法实践，推动基层社会的法治化。可见，“枫桥经验”与检察工作本身存在功能互补的关系。

新时代“枫桥经验”与检察机关司法实践相结合的基本路径

“枫桥经验”是我国政法领域的一面旗帜，但其并不是包罗万象的“大口袋”。[4]这意味着检察机关将新时代“枫桥经验”融入司法实践应当立足于矛盾化解、平安建设和权力监督，进行职能拓展。结合当前各地检察机关的司法实践来看，可以从平台建设、检察听证和检调衔接三个方面丰富“枫桥经验”的检察元素。

第一，与政府体系和法院组织体系相比，检察机关长期“悬浮”于基层社会，缺乏必要的组织触角和基层工作平台，难以有效回应基层社会的权力监督需求，也容易产生脱离基层群众、信息不对称等问题。为此，检察机关应当主动向基层社会进行组织网络延伸和人员嵌入，建立工作平台，以提升检察机关参与基层社会治理的能力。例如，浙江省绍兴市检察机关通过建立“检察室+联络站+联络员”三位一体的组织网络体系，推动了检察力量和工作的下沉。在构建组织网络的基础上，绍兴市检察机关通过开展检察下乡，巡回检察等专项行动，实现被动处置向源头治理转变。例如，越城区检察院通过将定期下访和日常联络相结合的形式，定期进村入企，走访基层站所，送法进乡村、校园，倾听群众意见，掌握民生诉求，排摸案件线索，积极参与社会治理，有力推动了基层平安社区建设。

第二，新时代“枫桥经验”的人民性要求检察机关的司法实践体现民主性。检察公开听证是新时代检察机关践行“枫桥经验”的重要体现，也是积极践行以人民为中心的发展思想、不断探索增强司法公信力的有益实践，具有独特的价值功能。[5]因此，丰富和完善检察听证制度，是检察机关践行新时代“枫桥经验”的直接体现。所以，检察机关应当拓展检察听证的参与主体，兼顾主体的专业性和代表性；丰富听证会的形式，探索技术赋能检察听证工作，开展线上直播、新媒体互动等新形式；延伸听证会的场所，以送会上门的形式助推听证场景社会化和生活化。例如，浙江省嘉兴市海盐县检察院则对新能源汽车公用充电设施建设运营管理行政公益诉讼案进行公开听证，针对多个行政部门在监管上存在职权交叉、边界不清等问题，邀请县委编办、县消防救援大队、县住建局等相关部门参加，搭建相互理解、有效沟通的平台，合力走出履职困境，助推法治政府建设。

第三，建立健全检调衔接机制，实现“小案不出室（处），大案不出院，矛盾不上交”。一般而言，检调衔接主要有“大调解”和专门调解两种工作模式。“大调解”一般由当地政法委牵头，联合检察院、司法局、信访局、公安局等单位组成大调解中心，专门调解的人员则由检察机关内部抽调人员或处室组成。[6]然而，无论何种模式，都必须具备完善的工作机制，才能有序有效地运转。因此，检察机关应当着力完善“检调对接”案件评估制度、建立首办负责制、情况通报制度和学习交流制度。同时，检调衔接应当建立完备的标准化程序，进行格式化管理。例如，浙江省绍兴市检察院通过建立“一套检调对接台账，一份检调对接责任书，一份检调对接案件管理档案，一本检调对接工作日志”的四个“一”标准，有效推进检调衔接的规范化和制度化建设。

进一步推进“枫桥经验”与检察工作相融合的建议

尽管新时代“枫桥经验”与人民检察工作的融合取得了一定成效，但仍需从以下几个方面深入拓展检察工作的人民性和司法实践的民主性。

第一，完善检察听证机制，建立规范化的检察听证流程，做到“应听尽听”。检察听证机制是确保司法实践公平性和人民性的基础性制度要件，其制度化、规范化和法治化程度直接体现了中国特色社会主义法治国家和检察制度的独特优势。首先，应当将检察听证机制纳入案件审查的必要程序，尤其是将其纳入审查起诉环节部分。通过完善《人民检察院组织法》《人民检察院刑事诉讼起诉原则》等法规章程，为证据不足不起诉和法定不起诉案件等尚未达到起诉条件的案件审理，提供法律支撑和规范程序，以增强人民群众的公平感和正义获得感。其次，建立“公开听证+半公开听证+不公开听证”的梯次差异化听证制度。对于不予起诉案件、刑事申诉案件、诉讼监督案件和公益诉讼案件可采取全面公开听证。其中，对于社会关注度较高或富有重大现实警示教育意义的行政诉讼和公益诉讼可采取互联网直播形式，以扩大案件的社会教育意义，并接受公众监督。对于涉及专业性较强的案件，可采取抽选相关专业人士参与听证的“半公开听证”方式。对于涉及国家安全、商业机密、个人隐私和未成年人保护的相关案件，采取“不公开听证”的方式。最后，应当细化并完善检察公开听证的相关实施细则，建立具有可操作性和指南性的检察听证工作手册，推动检察听证工作的有效落地。

第二，坚持诉外治理与诉内治理相结合，以新时代“枫桥经验”打通诉源治理的“最后一公里”。首先，从“枫桥经验”的核心理念和实践经验来看，事前防范和矛盾纠纷的预防调解是其工作重心。因此，在诉外治理方面，检察工作应当注重法治宣传、强化矛盾纠纷的风险预警与防控，提升化解基层矛盾纠纷的专业能力。一方面，结合公开听证制度的现实要求和典型案件的社会教育意义和法治宣传意义，创新以案说法的形式和内容，以多元化和沉浸式体验增强对社会大众的法治宣传效果，提升其法治意识和参与司法实践的能力，进而强化检察机关的诉外治理职能。另一方面，完善检察机关的派驻体系，在公安机关、监狱管理机关设立相应的派驻检察室，积极参与刑事立案、侦查取证和其他执法和司法活动，增强检察机关的监督能力，严格把控刑事“立案”关。最后，提升检察机关主动介入争议化解的能力，通过建立与基层人民调解组织、政府行政争议热点部门与检察院的信息共享机制，提升基层调解员的专业技能，进而增强检察机关有效参与行政争议化解的工作能力，实现源头治理。与此同时，强化检察机关诉内治理能力。一方面，整合基层矛盾纠纷调解中心、12309检察服务中心和基层人民调解委员会等基层矛盾调解机构，建立“大调解”中心。依托“大调解”中心的平台化运作，推进检察院与法院、公安、司法、信访部门高效联动、数据共享的诉源治理机制，实现“横向”联动配合。另一方面，不断创新工作机制，结合领导包案、巡回检察、不定期下访和专题工作机制，推动检察服务向下延伸。

第三，运用互联网和大数据等数字技术，建立智慧检察系统，推动技术赋能人民检察工作。一方面，通过数字技术将日常工作过程中形成的案件信息和数据进行分类整理，形成可视化的数字地图。例如，在对基层社会矛盾纠纷案件的相关人员、事件和地点信息进行归类整理的基础上，构建专题库和主题库，利用大数据处理技术进行筛查、比对、碰撞、验证，将数据转化为有效信息，形成相应的风险地图，提高风险预警和信息研判能力。另一方面，建立相应的反馈评价系统，增强社会大众与检察机关的持续互动能力。通过利用数字技术建立检察工作数字化平台，设置群众反馈、办案评价和建议征集等数字窗口。同时，明确控申部门坚持对已结案件定期组织回访、开展满意度调查。对群众反馈的重要问题，督促责任部门和责任人进行整改，以强化责任、完善管理倒逼工作提质增效。

参考文献

[1]张文显、朱孝清、贾宇等：《新时代“枫桥经验”大家谈》，载《国家检察官学院学报》，2019，27（03）：3-37页。

[2]石东坡、瞿承健、尹学铭：《检察网格化：新时代“枫桥经验”的检察版》，载《浙江工业大学学报（社会科学版）》，2018，17（02）：121-127页。

[3]曹化、诸春燕、金渊：《社会治理视域下“枫桥经验”的检察植入》，载《〈上海法学研究〉集刊2022年第14卷——社会主义法治文化文集》，2022：201-206页。

[4]彭新华、张芸、金庆微：《检察环节“枫桥经验”的历史回顾与实践启示——以绍兴市检察机关践行“枫桥经验”为视角》，载《中国检察官》，2018（17）：3-6页。

[5]王祺国：《检察公开听证与新时代“枫桥经验”研究——以浙江省嘉兴市检察机关为视角》，载《浙江工业大学学报（社会科学版）》，2022，21（02）：173-179页。

[6]彭新华：《“枫桥经验”语境下的“检调对接”工作机制之探索》，载《中国刑事法杂志》，2010（10）：94-98页。

作者简介

杜 惠 湖北省武汉市黄陂区人民检察院第四检察部副主任、三级检察官，研究方向为行政法学

陈彦杰 湖北今天律师事务所一级合伙人律师、东湖行政法治研究院研究员，研究方向为行政法学