土地征收中宅基地使用权补偿问题探究

摘要：宅基地使用权，作为征地房屋补偿的“链接点”，对其在土地征收中的补偿进行研究具有重要意义。研究结果表明，因国家层面立法未对宅基地使用权在土地征收中如何补偿予以明确规定，现有研究以宅基地使用权在土地征收中所处的地位为切入点，形成无需补偿、分配性补偿、独立性补偿三种不同学说。理论研究的分歧最终传导至实践的管理当中，各地关于《征地补偿安置协议》签订主体、方式以及如何补偿做法不一，导致农户合法权益被侵害、维权难的现象时有发生。本文对立法完善提出建议：在国家层面上，将以土地为中心的征收立法理念贯彻践行到位，对宅基地使用权独立之地位予以明确；在地方层面上，坚持一切从实际出发的基本要求，对宅基地使用权补偿测算方式、价格确定方式以及标准予以明确。

关键词：土地管理；集体土地；宅基地；使用权；土地征收；宅基地补偿

中图分类号：F301.22；D912.1 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0124-06

近年来，随着我国城乡融合进程快速推进，大量农村集体土地被征收，不仅导致农村集体土地所有权的灭失，同时也导致其上宅基地使用权的灭失。所谓宅基地使用权，是指农民对依法取得的宅基地，享有建造住宅和附属设施的权利。宅基地使用权作为农民合法的私有财产权，系民法典所保护的独立用益物权。同时，宅基地上还承载了农民的房屋所有权，这些权利属于宪法所保护的公民基本权利。因此，在土地征收时，宅基地及其上住宅理应获得正当合理的补偿。根据《民法典》之相关规定，它实际上存在对集体土地所有权、宅基地使用权、房屋所有权三种物权的补偿，而宅基地使用权作为征地房屋补偿的“链接点”，它一头连着房屋所有权，一头连着集体土地所有权。因此，如何处理宅基地使用权的补偿显得尤为关键。

1 问题的提出

根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第48 条规定，土地征收应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农民住宅、其他地上附着物的补偿费用。对农用地征收补偿标准及其他土地、地上附着物的补偿标准，均授权省级人民政府确定。其中对宅基地上的住宅，规定可以采取重新安排宅基地建造房屋、提供安置房或者货币补偿方式给予公平、合理的补偿，以保障农民的居住权利和财产权益。以上立法实际上确立了对宅基地上住宅补偿标准及安置方式的原则性规定，即在征收集体土地所有权时，对宅基地上房屋所有权进行补偿，以达到消灭除土地所有权以外其他权利的法律效果。作为规范土地征收的特别法，并未对宅基地使用权补偿作出明确规定[1]，即对于宅基地使用权在征地补偿中应当居于何种地位，能否补偿以及如何补偿等问题没有给予直接回应，由此导致实践中产生大量纠纷和不稳定情况。根据相关学者对地方领导留言板的数据分析，在宅基地征收中，留言的情感色彩以负面留言为主，占比达到 45%，而正面留言仅有17%，有近一半的被征收农户对征收工作存在不满。在被征收农民诉求的关键词中，“补偿”“房屋”和“安置”3 个词语成为农民心目中最关注的部分[2]。由于这一问题关系到被征收农村集体经济组织以及广大农户的切身利益，有必要对此问题予以细致研究，以期对完善我国相关立法提供依据。

2 宅基地使用权补偿的理论研究

关于宅基地使用权的征收补偿事宜，近年来学界进行了大量的理论研究，主要存在以下几种不同观点。

2.1 观点一：非土地征收之对象，无需补偿

持该观点学者认为，我国土地征收的立法概念是以消灭被征收对象的所有权、国家原始取得为内容。宅基地使用权作为用益物权并非征收的对象，而是随着被征收集体土地所有权的消灭而消灭[3]。《土地管理法》中规定的土地补偿费系对集体土地所有权的补偿，不包括宅基地使用权的价值[4] ，宅基地使用权人无需补偿[5]。

2.2 观点二：系间接征收对象，获得分配性补偿

持该观点学者认为，征收直接对象为所有权，宅基地使用权本身不是征收直接的对象，但是宅基地使用权会因集体土地所有权被征收而消灭。因此，宅基地使用权补偿费包含在土地补偿费中，宅基地使用权人有权获得补偿，至于补偿费在使用权与所有权主体之间如何分配属于集体自治范畴[6]。

2.3 观点三：系独立之征收对象，获得独立补偿

持该观点学者认为，宅基地使用权是从宅基地所有权中派生出来的、独立的物权，随着农村土地流转制度改革的推进，宅基地使用权作为独立财产权的理念逐步深入人心。宅基地使用权虽然冠名“使用权”，但因其无偿、无限期使用的特点，在现代物权法律体系下的宅基地使用权实际上已经无限接近于所有权，其本质即为准所有权[7-8]。因此，赋予其独立地位[9-10]，获得独立补偿符合我国农村土地制度的改革趋势[11-13]。在此基础上，有学者进一步提出要根据各地宅基地流转的市场化程度不一，分别采用评估或参照区片综合地价中一定比例的方式确定宅基地使用权补偿数额[14]。

以上理论研究，以宅基地使用权在土地征收中所处地位为切入点，从不同视角对是否需要补偿以及如何补偿得出不同结论，深化了人们对宅基地使用权补偿事宜的认识，为进一步研究奠定基础。由于对该问题的研究不是一项孤立研究工作，对其作出不同的判断必然会影响到规范宅基地使用权补偿的法律法规及规范性文件上，理论研究的分歧最终传导至实践的管理当中。

3 各地方的实践探索

鉴于宅基地使用权补偿事宜的研究结论分歧较大，这一理论问题映射到实际当中则是规范宅基地使用权补偿的地方性文件不统一，各地方做法区别较大。自2019 年《土地管理法》修订以后，广西、辽宁、上海等地方陆续出台地方性法规、政府规章以及规范性文件。从各地方规定来看，做法不一，注重解决个性化实际问题，具有显著的地方特色[12]，而对于宅基地使用权在土地征收中的补偿缺乏系统性思考，不仅各地规定不一，即使在同一个地方，补偿的政策也有所差异[15]。具体如下：

3.1 关于宅基地使用权在土地征收中所处的地位

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十九条规定，《征地补偿安置协议》（以下简称《协议》）示范文本由省级人民政府制定。从各地区《协议》示范文本中规定的签约主体及方式，可以获知宅基地使用权所处的地位。分析各地《协议》文本内容，由于在处理宅基地使用权与集体土地所有权征收补偿关系上存在不同，从而它们的签约主体及方式也不相同，主要分为三种模式。

（1）作为附属的角色，处于征收关系不特定的地位

这一模式以广西为典型。从该地区公布的《协议》示范文本来看，它仅对与土地所有权人签订的《征地协议》文本统一制定并公开，而对《宅基地（房屋）补偿安置协议》文本并未统一制定，从广西公布的《协议文本政策解读》内容来看，它仅在“征地补偿费”部分对农村村民住宅、其他地上附着物等征收补偿费用另行签订协议作出笼统、模糊之规定，但对《协议》文本的具体内容以及谁有权利签订等具体事宜，省级政府并未作明确，导致此时宅基地使用权人（房屋所有权人）之地位处于一种不特定的状态。笔者看来，此种情形主要受《土地管理法》修法之前以土地所有权为中心征收立法理念的惯性思维所致，仍然将宅基地使用权人（房屋所有权人）作为附属的角色。它有故意回避《土地管理法实施条例》第二十九条规定的嫌疑，在实际操作中极有可能演变为文本的制定权层层下放给各市甚至县级政府。因《协议》文本未公开，协议的签订将重返《土地管理法》修法前的不规范状态，即由一些临时成立的机构作为“有关部门”与相关权利人签订协议，一旦出现争议，被征收农户往往因找不到对口政府机构而出现维权难的状况。辽宁公布的《协议》文本，也属于以上模式。

（2）作为用益物权人，处于征收关系人的地位

这一模式以河北为典型。实践中由征收主体一方、宅基地使用权人（房屋所有权人）以及土地所有权人签订三方协议。从河北省公布的《协议》文本来看，一般由征收主体一方一次性将补偿费用支付给作为土地所有权人的村集体经济组织，再由村集体经济组织根据《村民委员会组织法》和村规民约相关规定支付给宅基地使用权人。显然，此时的宅基地使用权人作为征收关系中用益物权人的角色参与补偿款的分配，非独立之签约主体。在其文本中，一般没有对争议的解决方式予以约定。笔者以为这些地区在立法时已经考虑到作为宅基地使用权人此时能否独立维权或连同土地所有权人一起维权抑或是通过土地所有权人维权等情形的复杂性而选择回避。从司法案例来看，此时一旦出现补偿款纠纷，宅基地使用人不能直接向征收主体一方提出补偿诉求，而只能与村集体经济组织通过民事诉讼方式予以解决。中国农村地区作为一种典型的熟人社会，同一村落里，多数村民为亲属或朋友之熟人关系，实践中将如此重要之补偿纠纷化解置身于人情关系中，恐不利于问题的实质化解，导致近些年征地补偿类群体性事件接连发生[2]。天津公布的《协议》文本，也属于以上模式。

（3）作为（准）所有权人，处于被征收人的地位

这一模式以贵州为典型。实践中由征收主体一方直接与宅基地使用权人（房屋所有权人）签订双方协议。其中，贵州省公布的《< 协议> 示范文本填写说明》中已明确备注房屋所有权人系基于宅基地使用权而延伸，以凸显宅基地使用权作为准所有权之独立性。此时的宅基地使用权人可以从征收主体一方直接获得征收补偿款。同时在这些地区的协议中一般会约定，如双方在履行本协议过程中发生争议，可以依法向人民法院提起诉讼。笔者以为，此种方式最有利于宅基地使用权人维权。一方面，在征收补偿谈判阶段，当事人可以更有底气地与征收主体一方进行谈判，为自己争取更多的补偿权益；另一方面，在出现纠纷时，可以直接通过行政诉讼向征收主体一方表达自己的诉求，便于问题实质性化解。上海、湖南公布的《协议》文本，也属于以上模式。

根据各地公布的《协议》文本及其研判，这三种模式中，第一种模式较为普遍（凡未在省级层面制定并公开的地方，多属这一模式），第二、三种模式在实践中相对较少。总体来看，从宅基地使用权人获得补偿款的金额来看，以上三种模式依次呈现递增的规律；从维权的便利程度来看，以上递增之规律依然存在。

3.2 关于宅基地使用权在土地征收中如何补偿

对宅基地使用权进行补偿和安置，是各地出台地方性文件的重要内容。总体来看，各地对如何补偿之规定差别较大，补偿安置名称、测算方式、价格确定方式以及标准不统一，具体情形复杂多样。

（1）补偿名目不一

各地在地方性文件中关于宅基地使用权补偿的名称主要有四种：一是北京称之为宅基地区位补偿价。根据《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》（征求意见稿）规定，实行货币补偿的，宅基地房屋补偿款= 宅基地区位补偿价× 宅基地面积+ 房屋重置成新价。二是上海称之为土地使用权基价。根据《上海市征收集体土地房屋补偿规定》（沪府规〔 2021〕13 号）规定，货币补偿计算公式为：（房屋建安重置成新价+ 同区域新建商品房的土地使用权基价+ 价格补贴）× 房屋建筑面积。三是重庆称之为住房货币安置款。根据《重庆市集体土地征收补偿安置办法》（渝府令〔2021〕344 号，以下简称重庆市政府第344 号令）规定，住房实行货币安置的，货币安置款= 货币安置价格× 应安置建筑面积。从其立法上下文来看，此时的住房货币安置价格即为宅基地补偿之价格。四是浙江称之为宅基地补偿。根据《浙江省土地管理条例》（2021 年浙江省第十三届人大常委员第56 号公告）规定，采用货币方式补偿的，应当评估宅基地和住宅的价值，一并作出补偿。根据掌握的资料及研判，多数地区未直接使用“宅基地使用权补偿”或“宅基地补偿”之名称，而创制出富有地方特色之名称。笔者以为此系各地方有意识回避与上位法《土地管理法》模糊规定之冲突，同时又不得不面对宅基地使用权补偿之群众呼声，为便于开展工作而选择的一种折中方案。

（2）补偿测算方式不一

各地关于宅基地使用权补偿测算方式主要有两种：一是宅基地、房屋独立测算，汇总补偿的方式。如上文所述，北京、上海等地方性文件中规定的测算方式即为此种；二是随房屋一体化测算的方式。如浙江采用的即为此种方式。从浙江各地市实践来看，它通过随房屋一体化的测算方式并以房屋补偿名义进行补偿。这里需要指出的是，在各地公布的《协议》文本中，凡是将宅基地使用权的地位归类为上文第三类模式，即处于被征收所有人地位的，通常会对宅基地、房屋进行独立的测算，这样可以让宅基地使用权人清晰地知晓自己的补偿，避免不必要的误会，但也面临着上位法依据缺乏的问题；而其模式属于上文第一类、第二类，即处于不特定或征收关系人地位，由于未将其作为独立之征收对象，故通常不对其做独立之测算，而是通过宅基地、房屋一体化测算的方式以房屋之名义予以补偿，此时因宅基地补偿未明确列出，也面临着需与宅基地使用权人解释的问题。

（3）补偿价格确定方式不一

各地关于宅基地使用权补偿价格确定方式主要有两种：一是政府定价。如重庆、上海、北京等地区。根据《重庆市政府第344 号令》规定，住房货币安置价格标准由区县人民政府参照征地项目周边普通商品房均价与房屋重置价之差确定。二是评估方式确定。如浙江、安徽等地区。根据《安徽省实施< 中华人民共和国土地管理法> 办法》规定，采用货币补偿的，应当评估宅基地和住房的价值。由于在法律层面对宅基地使用权流转的限制，导致在实践中很难获取其独立的公允市场价值。通常情况下，对采用宅基地、房屋独立测算方式的地区，各地方政府为推进工作，往往通过行政定价方式予以明确。而采用随房屋一体化测算方式的地区，往往通过对房屋价值的评估予以确定。由于政府定价不符合第三方独立性、客观性之要求，宅基地使用权人会对补偿价格公正性提出一定的异议。相对而言，第三方独立评估的方式较为合理，更易于接受。

（4）补偿应安置面积确定标准不一

各地关于宅基地使用权补偿应安置面积确定标准主要有四种：一是按照产权登记的合法面积确定。如江苏、上海、江西等地区。根据《江苏省土地管理条例》规定，对提供安置房的，安置房的面积不得少于原房屋的合法建筑面积。二是按照户籍人口数量确定。如重庆市政府第344 号令、《重庆市人民政府关于公布征地补偿安置标准有关事项的通知》（渝府发〔2021〕14 号）规定，农村集体经济组织的土地被全部征收的，计入被征地集体经济组织总人口且享有宅基地权利的人员全部为住房安置对象。安置对象选择货币安置或者安置房安置的，住房安置建筑面积标准为每人30 平方米。三是按照人均住宅面积设定应安置面积上限或下限，具体再授权各地自行明确。如陕西、北京等地区。根据《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（陕西省十三届人大常委会第83 号公告）规定，采用重新安排宅基地建造房屋或者提供安置房方式的，安排的宅基地面积或者提供的安置房面积不得少于所在地人民政府规定的人均最低住宅面积标准。《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》（征求意见稿）规定，为保障被征收户的居住权，区人民政府可结合宅基地审批原则，以本区上一年度城镇居民人均住房面积标准作为上限核算安置房面积。四是延续《土地管理法》范例，省一级层面不作明确规定，而是直接授权各地自行确定。如安徽、山东等地区。笔者看来，针对一、二两种不同的省级标准，因其在同一省域范围内标准已明确统一，此种方式系“一把尺子量到底”，避免不同市、县“不患寡而患不均”局面的出现，可以有效地保障宅基地使用权人的权利。而针对三、四两种没有在省级明确标准的情况，实践中极有可能导致立法权层层下放，而多数地方市、县级人民政府为征收工作具体实施单位，这种既当“裁判员”又当“运动员”的角色分工，让制定出的补偿安置标准难以保持客观公正，导致农户合法权益被侵害的现象时有发生。

4 立法建议

如上文所述，因国家层面立法并未对宅基地使用权的征收补偿予以直接回应，各地方通过出台地方性文件进行探索和创新，相关规定虽有所突破，但因法律效力层次低、缺乏权威性，同时部分地区立法权又层层下放，再加上对宅基地使用权独立之地位认识不足，导致农户合法权益被侵害、维权难的现象时有发生。要从根本上解决上述问题，必须正本清源，通过对宅基地使用权在征收补偿中的法理、实践问题进行体系化之梳理，从中总结出宅基地使用权补偿的一般规则，并在此基础上寻求立法完善的实现路径。

4.1 在国家层面上，将以土地为中心的征收立法理念贯彻践行到位，对宅基地使用权独立之地位予以明确

《土地管理法》作为土地征收领域特别法，明明是对集体土地所有权征收作出立法规范，但结果却导致宅基地使用权及其上房屋所有权的灭失，这与该法律在立法时将土地作为中心的立法理念有直接关系。按此立法逻辑，土地应当成为立法规范体系之主线，然而从国家层面立法的行文来看，在对宅基地使用权规范上却存在明显的不足，没有对其所处地位、能否补偿以及如何补偿形成系统化的制度规范体系，导致以土地为中心立法理念的内涵和价值没有得到充分的践行和落实[16]。显然与现代法治对独立物权重视和平等保护的理念是不符的。

如上文所述，针对实践中存在征收关系不特定地位、征收关系人地位以及被征收所有权人地位的三种模式，也即意味着对宅基地使用权法律地位的确定存在三个备选方向和制度设计，意味着对《协议》签订方式、补偿测算方式、价格确定方式以及标准等都会产生重大不同，意味着对集体利益、公共利益与农民财产权保护的权衡不同。因此，完善中国特色宅基地使用权补偿制度，必须对这三个可能选项的利弊得失作出评估。首先可以肯定的是，针对征收关系不特定地位之模式，该模式将宅基地使用权视作集体土地所有权之附属，不注重物权之独立性。这一模式明显不符合《民法典》独立物权重视和平等保护的理念，应予以摒弃。其次，针对征收关系人地位之模式，较前一种模式在对现代物权重视程度上已更进一步，承认宅基地使用权作为用益物权的相对独立性。由于宅基地使用权无偿、无期限使用之特点，因此该模式仍然不符合中国特色宅基地制度之特点，同样应予以摒弃。最后，针对被征收所有权人独立地位的模式，它强调其作为准所有权的独立性，尊重农民的财产权，同时其与当下《土地管理法》强调农民房屋独立性之理念不谋而合，因此该模式系最优选项。

为此，在签订《宅基地（住宅）补偿协议》环节，应当赋予宅基地使用权人（房屋所有权人）与地方政府独立签订《协议》之权利；同时，在对外名称上统一称之为宅基地使用权补偿。以上国家层面立法完善，可以让农民清晰地知晓自家的宅基地使用权是否获得补偿，以及在合法权益受到侵害时可以独立维权。

4.2 在地方层面上，坚持一切从实际出发的基本要求，对宅基地使用权补偿测算方式、价格确定方式以及标准予以明确

考虑中国地域辽阔，东、中、西部经济发展水平差距较大，资源禀赋和市场化程度亦不同，针对宅基地补偿补偿测算方式、价格确定方式以及标准上，国家层面要充分考虑各地实际情况，在立法完善时对独立补偿之规定宜粗不宜细，应注重对补偿测算方式、价格确定方式以及安置标准等作出一般性或原则性之规定，而对如何测算，以何种方式定价以及适用的标准等应具体授权各省级人民政府结合实际确定，且明确该权限不得直接层层下放。

省级人民政府在立法完善时应坚持一切从实际出发的基本要求，充分考虑本地的立法沿袭、特色做法以及成效与不足，从中提炼出统一性之规定，本着应明确尽明确之原则，对省域范围内宅基地使用权补偿的测算方式、价格确定方式以及应安置面积标准予以统一、明确，以避免同一省域范围内不同待遇，甚至做法悬殊过大等不公现象。进一步分析，当前完善各地方出台的地方性文件受到以下两个方面的制约和困扰：一是当前农村宅基地及房屋一体化确权登记正在进行中，全面查清现状宅基地底数，系完善宅基地使用权征收补偿一项基础性、前置性工作；二是当前宅基地流转试点工作正在进行中，只有让宅基地流动起来，宅基地才会真正有价值，此项工作对于宅基地征收补偿价格的确定至关重要。以上两项工作，对于显化农民宅基地和房屋财产权利意义重大。因此，各地方宜在宅基地及房屋一体化确权登记基础上，充分借鉴流转试点地区价格成果进行立法完善。

具体为：针对当前农村宅基地及房屋确权登记工作基础较弱且流转市场化价值尚未充分显现的地区，可以考虑宅基地、房屋分开的补偿测算方式，宅基地使用权补偿价格可以通过政府指导价形式确定，如参照所在地征地区片综合价的一定比例系数予以明确。在应安置面积上应更加注重宅基地的社会保障功能，如按照当地宅基地分配政策结合户籍人口数量予以确定。针对农村宅基地及房屋确权登记基础条件较好以及农房试点流转入市有成熟经验的地区，可以将宅基地使用权及房屋所有权通过一体化市场评估方式予以征收补偿[17]，在应安置面积确定上应更多地侧重对宅基地财产权的保障，如按照产权登记面积标准进行确定。

5 结论与讨论

党的二十大报告指出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。宅基地使用权系农民重要财产权利，土地征收补偿关系财产权利再分配。在此背景下，本文对宅基地使用权在土地征收中补偿进行研究具有重要意义。因国家层面立法未对宅基地使用权在土地征收补偿予以明确规定，导致实践中产生了大量的纠纷。现有研究以宅基地使用权在土地征收中所处地位为切入点，从不同的视角对是否需要补偿以及如何补偿，形成了无需补偿、分配性补偿、独立性补偿三种不同学说。理论研究的分歧最终传导至实践的管理当中，各地方通过出台地方性文件进行探索和创新，相关规定虽然有所突破，但由于对宅基地使用权独立之地位认识不足，各地方做法不一，注重解决个性化实际问题，缺乏系统性的思考。同时，因地方性文件法律效力层次低、缺乏权威性且部分地区立法权又层层下放，导致农户合法权益被侵害、维权难的现象时有发生。本文在对以上法理、实践问题进行体系化梳理基础上，对立法完善提出建议：在国家层面上，将以土地为中心的征收立法理念贯彻践行到位，对宅基地使用权独立之地位予以明确；在地方层面上，坚持一切从实际出发的基本要求，对宅基地使用权补偿测算方式、价格确定方式以及标准予以明确。

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