全域土地综合整治支撑乡村振兴用地要素保障：机理与策略

摘要：土地是乡村振兴最根本的基础性要素保障，全域土地综合整治把区域国土空间视为一个有机整体，着眼于“山水林田湖草村”等全要素的整体保护、系统修复和综合治理，对于改变“零散无序”的农村土地利用、支撑乡村振兴用地要素保障具有积极的现实意义。本文深入剖析了全域土地综合整治保障乡村振兴用地要素的内在机理，具体表现为：以“山水林田湖草村”的统筹策应乡村振兴目标的系统性、以工程建设和制度创新的融合保障用地供给的有效性、以破解现实难题提升用地保障的针对性。并提出了相应的策略建议：一是坚持系统思维，实现空间重构；二是坚持政府主导，确保统筹力度；三是坚持村民主体，激发内生动力；四是坚持因地制宜，突出整治实效。

关键词：全域土地综合整治；乡村振兴；用地要素保障；机理；策略

中图分类号：F303 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0144-06

乡村振兴是全面建设社会主义现代化国家的客观要求，土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民致富最根本的资本，更是农村发展最重要的资源，由于面积的有限性和位置的固定性，使土地在农村社会经济发展中的地位要比资本、技术、劳动力等要素更加凸显，并在一定程度上影响着其他要素的配置。为此，土地被公认是乡村振兴最根本的基础性要素保障。然而，长期以来形成的农村“零散无序”土地利用格局与乡村振兴的土地要素保障需求形成了明显反差[1]：一方面，过于追求“公平”的承包地分配方式人为地加剧了耕地的细碎化，难以适应农业现代化的适度规模经营要求；而传统农耕文明下以便于生产为主要原则的村庄建设选址导致了“沿路而建、临水而居、依田而住”高度分散的农村居民点布局，增加了生活基础设施和公共服务设施建设的困难，难以适应“生态宜居”对“人居环境改善”的用地需求。另一方面，形成了建设用地粗放利用与合理建房用地保障难并存的局面，导致因宅基地纠纷而引发农村矛盾重重，影响着乡风文明和乡村治理，也满足不了“产业兴旺”对“三产融合”的用地需求。改变农村“零散无序”土地利用现状，已成为保障乡村振兴用地要素支撑的迫切课题。

与传统的农用地整治、农村建设用地整治、土地开发、生态治理等单一项目不同，全域土地综合整治是把区域国土空间视为一个有机整体，着眼于“山水林田湖草村”全要素的整体开发、利用与保护，已在各地试点实践中表现出对乡村振兴用地支撑的强大生命力。近年来，以全域土地综合整治助推乡村振兴也成为了学术界的研究热点，人们普遍认同全域土地综合整治对乡村振兴用地要素的支撑作用，并在全域土地综合整治助推乡村振兴的实践总结、实施路径等方面取得较为丰富的成果[3-6]。然而，在以全域土地综合整治保障乡村振兴用地要素中，必须立足于当地的自然资源禀赋、社会经济发展条件，以及乡村振兴的具体内容与目标，没有通用的模式可用。只有深入掌握全域土地综合整治支撑乡村振兴用地要素保障的内在机理，才能因地制宜地采取相应措施，取得实效。为此，本文在认识全域土地综合整治时代背景的基础上，结合课题组《浙江全域土地综合整治与生态修复专题调研》的素材，深入剖析全域土地综合整治保障乡村振兴用地要素的内在机理，提出相应的策略，以期为各地开展全域土地综合整治助力乡村振兴提供参考。

1 全域土地综合整治的时代背景

全域土地综合整治起源于传统的土地整治，而土地整治又是由土地整理转变而来。土地整理首次出现在1997年的《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中，是以农用地整理为重点内容、以增加耕地数量为核心目标。随着工业化、城镇化推进带来的生态环境问题开始凸显，生态治理逐渐融入土地整理之中，土地整理也随之改为土地整治。伴随着土地资源紧缺问题的进一步突出，特别是在同一的区域空间内，耕地碎片化、建设用地无序化、资源利用低效化、生态环境退化等多方面问题在乡村同一地域空间内共存，传统的单要素土地整治模式已难以取得成效，全域土地综合整治应运而生，特别是策应了“控制总量、盘活存量、内部挖潜”的农村建设用地管控要求[7]。

全域土地综合整治实践的雏形可追溯至江苏省2008年启动的“万顷良田建设工程”，该工程以区域所有要素作为土地整治内容，统筹耕地、建设用地、劳动力、市场需求与服务资源等，通过耕地的集中连片高标准建设和农村居民点聚集，实现人口、产业、社会、文化等多方面的重构。在《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中，提出要“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率”。为此，浙江省在2018 年率先启动了全域土地综合整治试点，着力打造“千村示范、万村整治”工程升级版，并出台了《全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划》。在2019—2021 年，全省共批准实施3 批599 个全域土地综合整治工程，整治土地超 1140 万亩，建成高标准农田33 万亩，盘活存量建设用地1.4 万亩，在破解“耕地保护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱”等难题上，取得了明显的成效[8]。

为了深化和推广“千村示范、万村整治”工程，2019年12 月，自然资源部发布了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出要以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。2020 年后，全域土地综合整治都出现在每年的中央一号文件中，成为乡村振兴的一条重要路径。

全域土地综合整治的提出，有其特定的历史背景，是社会经济发展到一定阶段对资源要素保障的内在需求：一是贯彻“山水林田湖草”生命共同体理念的内在需求。自然资源是由相互依存、相互作用的各个要素组成的有机整体，在维持自然系统自身平衡的同时，也维系着人与自然之间的关系；二是自然资源管理体制“两统一”的改革需要。统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，是新一轮国家机构改革赋予自然资源部的重要任务，“两统一”改革客观上要求对区域内所有自然资源要素进行统筹整治。

2 全域土地综合整治保障乡村振兴用地要素的内在机理分析

全域土地综合整治是以乡村振兴战略的用地保障需求为目标导向，立足于破解现实中的用地保障难题，统筹“山水林田湖草村”的用地格局，优化乡村生产、生活和生态“三生”的空间结构，从而为乡村振兴提供用地保障，其内在机理如图1 所示，并进而带动乡村人口、资本和技术等其它生产资源的聚集与优化配置，推动乡村振兴各项任务的实现。

2.1 以“山水林田湖草村”的统筹策应乡村振兴目标的系统性

乡村振兴是一个典型的系统工程，其战略目标具有明显的系统性。乡村振兴的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五大目标，是一个相互依存的有机整体。其中产业兴旺是经济基础，但离不开乡风文明和治理有效提供保障，也需要生态宜居作为前提；生态宜居是环境基础，但离不开产业兴旺、乡风文明和治理有效的支撑；治理有效与乡风文明则是完全紧密结合在一起的两个方面，治理有效才能促进乡风文明，而乡风文明又反过来提高乡村治理水平，实现自治、法治、德治的“三治合一”；而生活富裕是乡村振兴的根本性目标，需要产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效的共同支撑。乡村振兴目标的系统性对用地保障也提出了系统性要求，在保障产业用地促进产业兴旺的同时，还要兼顾生活用地和生态用地的保障，且不同用地保障间要相互协调、形成合力。

传统单一项目往往只解决局部的用地问题，而全域土地综合整治通过“全域规划、全域设计、全域整治”，实现“山水林田湖草村”各类用地的统筹，能很好地对应乡村振兴目标的系统性需求。

全域土地综合整治在区域层面统筹各类用地的空间优化布局，既把现有耕地与“空心村”复垦、零星未利用地开发结合在一起，在完成高标准农田建设的同时，实现耕地集中连片，又能促进村庄的优化调整，合理撤并布局零散的小村落。通过生活基础设施和公共服务设施的布置，形成农村人口的集聚规模，构建人居环境可持续运行的长效机制，同时改变农村建设用地粗放利用的状况，缓解人地矛盾，还能修复受损的国土空间生态环境，这一切都吻合了乡村振兴对土地要素保障的系统性需求。如浙江杭州西湖区双浦镇针对耕地细碎化、水体污染严重、村庄用地无序化，特别是对村庄建设用地加工、销售和住宿“三合一”现象存在的诸多安全隐患进行全域土地综合整治，集中开展了人居环境提升、拆除违建、治水剿劣、农田整治等工作，打通了23 条断头河，提升改造30 条劣V 类河道，整治后耕地块数从677 块降至170 块，平均单块面积从26 亩增加到194 亩，新增水田1283 亩，促进了耕地的规模化经营；农村建设用地块数从525 块降至86 块，平均单块面积从36 亩增加到88 亩，农村人均建设用地面积从194 平方米降至122 平方米，提升了建设用地的利用率，提高了人口聚集规模，完善了生活基础设施和公共服务设施，成为了集“生态观光、研学教育、文化体验”等功能于一体的文化特色型美丽乡镇。

2.2 以工程建设和制度创新的融合保障用地供给的有效性

乡村振兴的用地保障，不仅要为各类工程建设项目提供用地支撑，还需要为人地关系调整、区域土地利用结构优化进行土地制度的创新。一方面，对于生活基础设施和公共服务的建设、高标准农田建设，甚至产业园区的建设，应提供相应的用地保障，通过工程建设为区域社会经济发展构建必要硬件条件。另一方面，面对“三产融合”下新产业、新业态发展需求下的用地配置，人居环境改善与持续维护需求下的人口聚集居住规模，涉及承包地的承包权、农村宅基地资格权与使用权等诸多不动产权利的调整，必须开展农村集体经营性建设用地入市、“点状”供地探索、农村宅基地使用制度改革等用地制度创新，以及人口迁移、产权调整、基层自治组织与乡村社会重构等配套制度的创新性建设。

全域土地综合整治，正是策应了乡村振兴的工程项目建设与用地制度创新的需求。全域土地综合整治后，原有承包土地的权属界线不可避免地会发生变化，村庄聚落布局的调整也引发宅基地产权关系的变化，对传统的承包地分配制度、限于本村集体经济组织成员内部使用宅基地等制度提出了新的挑战。

《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》明确要求“要统筹各类项目和资金，整合相关审批事项，建立相关制度和多元化投入机制”，就是要通过制度创新，适应土地要素供给的实际需求。在全域土地综合整治试点的实践中，对于高标准农田建设，往往会结合耕地规模经营，及新产业新业态的发展，推行“确权确股不确权”的承包地分配方式；而对于腾退的建设用地，在保障农民安置、农村生活基础设施和公共服务设施建设等用地的前提下，重点用于乡村产业发展，并允许将废弃的集体公益性建设用地和依法自愿有偿收回的闲置宅基地整治后转变为集体经营性建设用地入市，节余的建设用地指标还可按照“增减挂钩”政策，通过流转最大限制地显化农村土地资产价值，为乡村振兴提供强有力资金支持。浙江温岭市允许打破村界，按照“整村改造、公寓安置、公建配建、公益保障、居产结合”的原则进行村民住宅安置，并创新了“飞地”安置模式，全镇集中建设飞地小微园区，将各村无法就地利用的零星地块进行复垦，盘活指标落入工业园区。而温岭市横峰大道两侧14 个村全域整治项目，在核算安置有效人口基数时，引入了“未来有效人口”概念，即家中有22 岁以上的未婚男性、新婚夫妻尚未生育，以及纯女户家庭，均可增加一个安置人口基数。这些制度创新大大提升了全域土地综合整治的活力与成效。

2.3 以破解现实难题提升用地保障的针对性

我国地域辽阔，广大农村地区之间的经济发展水平、自然资源禀赋千差万别，乡村振兴战略实施的具体目标表现也各不相同，导致各地乡村振兴战略的用地保障需求及存在的现实难题差异很大，相应破解难题的路径与方法也不同，这也是全国难以形成乡村振兴的统一用地保障模式的原因。即使在同一区域，城郊乡村、一般乡村和偏远乡村的乡村振兴目标与用地保障难题也明显不同，城郊乡村是城乡融合的关键区域，生活基础设施和公共服务设施的共建共享客观需要城乡基础设施用地的统筹供给；一般乡村则要通过关键公共服务设施的合理布局来形成对周边人口吸引、促进人口居住规模聚集，重点要破解区域间建设用地的统筹问题；偏远乡村则往往侧重生态保护，重点解决把“绿水青山”转变为“金山银山”的用地供给难题，以及撤村并点的宅基地用地保障。

全域土地综合整治坚持规划先行，而科学诊断当地制约乡村振兴用地保障的具体问题是编制规划的重要基础，需要充分体现全域土地综合整治的问题导向。在用地保障的问题诊断中，可对应“三产融合”和农业规模生产用地需求、村庄人居环境提升、生态环境修复等各项要求罗列具体问题，分别制定产业用地、村庄基础设施用地、生态保护用地保障措施，并落实到具体地块，还要制定规划实施的具体方案，包括项目安排与建设时序、资金保障、组织保障等内容。

由于各地乡村振兴的用地保障现实难题不同，在实施全域土地综合整治时，工作重点和具体任务存在很大差异，采取的土地整治措施具有很强的针对性。如浙江温岭市针对横峰大道两侧村庄鞋业企业“低、散、乱”现象较为突出、断头路较多、农田水利设施相对滞后等问题，对横峰大道沿线区域开展全域土地综合整治，统筹实施安置住宅建设、产业园区建设、基础设施建设、土地水利整治四大工程，探索村改社区治理机制，打通路网脉络，推动优质公共服务资源向农村延伸，实现共享城市优质教育、医疗、就业等资源，实现居产分离，推动形成农田连片与村庄集聚的土地利用新格局。

3 全域土地综合整治保障乡村振兴用地要素的策略

3.1 坚持系统思维，实现空间重构

系统思维是全域土地综合整治之魂。全域土地综合整治并不是把传统单个整治项目进行机械拼凑，而是把农用地整治、建设用地整治、未利用地开发、国土空间生态修复统筹在一起，推动整个区域国土空间布局、产业结构、村庄形态的转型升级，是一个典型的系统工程。

全域土地综合整治的本质是区域自然资源保护与开发利用的国土空间重构，必须充分考虑重构国土空间系统的稳定性，因为只有相对稳定的国土空间系统，才能实现国土空间与人类可持续发展的和谐共存，而这又取决于系统内部各组成要素间的物质、能量、信息交流与转换规律，以及表现出的系统活力、系统稳定性、对外界投入或人类管理的依赖性，这些都是全域土地综合整治中基本的系统思维遵循。

全域土地综合整治必须树立土地、劳动力、资本、技术等各类生产要素统筹配置的系统思维，不仅要考虑国土空间系统自身的系统规律，还应置身于整个乡村社会经济发展整体之中，遵循土地对其它生产要素配置的引领作用及其规律，促进土地、劳动力、资金、技术等全要素优化配置。因此，在全域土地综合整治的具体内容设计中，要与区域产业发展、新型农村社区建设相结合。如在产业用地保障中，必须与区域“三产融合”，特别是新产业新业态发展的需求相衔接；而在宅基地用地配HdQ+QBVtxyCbIIj6tMxQ3g==置中，就必须考虑人口聚集的引导，而人口能否聚集还要考虑文化的融合，特别是生活习俗的适应，以及可能带来的非农就业岗位供应需求、农业现代规模化经营的发展。如浙江省安吉县梅溪镇武康桥村通过全域土地综合整治，建设耕地“千亩方”工程，在实现耕地功能恢复的同时，引入现代农旅企业，发展集稻田咖啡、酒店、露营等农旅项目于一体的未来农场，推动农业现代化建设。

3.2 坚持政府主导，确保统筹力度

全域土地综合整治是一个庞大的工程，几乎涉及区域内所有的用地主体，需要社会各界、各部门、各相关利益主体的协同推进，坚持政府主导，才能确保统筹力度，协调好各主体的关系，形成整治合力。政府搭台、部门协同也是各地试点实践中的一个成功经验。

全域土地综合整治，着力于建成农田集中连片、建设用地集聚集约、生态环境优美的国土空间新格局，既需要各部门各司其职，在管理上相互配合、提高效率，也需要在项目资金使用上进行统筹，为整治提供资金保障。因此，全域土地综合整治中统筹不仅是工作职责内容的统筹，还包括相关项目与资金的统筹，实现土地、资金、劳动力、技术等各类生产要素的同步聚集。

我国已进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，每年的涉农资金在不断增加，对各部门涉农资金与项目进行统筹整合，形成全域土地综合整治合力，是政府主导的重点工作。各级财政应创新管理方式，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各计其功”的原则，在规划的引领下，整合高标准农田建设、“空心村”整治、农村人居环境改造、农村公路建设、农田水利、农村生态环境治理， 以及电力、通信、燃气等相关涉农资金与项目，形成区域建设“一盘棋”，发挥资金综合效益。从目前成功的全域土地综合整治区域看，相关资金的统筹整合是必要的前提条件。

3.3 坚持村民主体，激发内生动力

广大村民是乡村国土空间重构的主体，他们既是全域土地综合整治最主要的利益群体，也是全域土地综合整治最重要的建设者，没有村民的积极支持，乡村国土空间重构不可能得到实现。

要激发广大村民参与全域土地综合整治的积极性、主动性和创新性，真正形成内生动力，必须设身处地地为村民所想，让大家能得到实实在在的利益，通过提升获得感来赢得支持。因此，要加强前期调研，充分掌握村民对提升土地要素保障的实际需求，并有针对性地融入全域土地综合整治之中，让村民对整治充满信心与期待。

针对村民群体不断分化的现状，要充分考虑不同群体的利益诉求，统筹各方的利益关系。首先要获得村民的理解，可通过发放宣传手册、微信公众号、展示规划效果图等手段，让广大村民认识国土空间重构带来的种种好处。二是要健全公众参与机制，从村庄规划的编制、整治重要内容的确定、拆迁安置方案的制定、整治工程的开展，都充分征求广大村民的意见与诉求。三是切实保障群众利益，充分考虑农民实际承受能力，坚决防止不顾条件盲目推进、大拆大建，杜绝盲目建高楼、强迫农民住高楼的现象。四是发挥村集体组织在协调不同群体利益诉求上得天独厚的优势，尤其是村两委，既是村民自己选举的组织，也是与上级政府沟通的桥渠，其民主协商的组织能力很强。五是平衡村民的利益关系。全域整治必定涉及现有的利益格局，甚至可能会让少数村民的利益受损，而增强整治后的获得感、提高生活幸福感是弥补村民利益受损、赢得广大村民积极支持的关键。如浙江温岭市横峰大道沿线全域土地综合整治项目，针对村民希望解决生产用房的诉求，制定了“3：2”的住宅结合厂房的双重安置方案，住宅安置按《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案的通知》等有关政策，提供多种产权置换方式供村民选择，厂房则在工业安置园区集中安置。

3.4 坚持因地制宜，突出整治实效

由于不同区域的地形地貌、水文地质、土壤类型、植被覆盖等自然资源禀赋，以及社会经济条件存在很大的差异，制约乡村振兴的具体用地保障问题也不一样，相应的全域土地综合整治的内容也要体现针对性。因此，全域土地综合整治必须坚持因地制宜。也只有紧扣当地实际，解决制约乡村振兴的关键用地保障问题，全域土地综合整治才能突显成效。

目前，我国全域土地综合整治试点工作进展不一，并没有很好的按时取得预期成效，除了一些地方缺乏必要的资金支撑外，更主要的是没有真正立足于当地的实际，对乡村振兴的用地保障需求剖析不够明晰，对破解用地保障难题的路径不够明确。特别表现在各地的试点区域村庄规划编制中，不同地区的规划方案存在相互雷同的现象，没有深入分析当地乡村振兴具体目标对用地保障需求的种种表现，对全域土地综合整治的具体内容、实施路径缺乏针对性，导致规划方案的可操作性不够，也就难以取得整治实效。

全域土地综合整治不是单一的国土空间重构建，还涉及人口、产业、社会、文化等多方面内容的重构，需要强大资金投入作支撑，这就是为什么东部沿海经济发达地区的全域土地综合整治工作成效要普遍好于广大中西部地区的主要原因。全域土地综合整治内容与目标应与当地的经济发展水平相适应，需要立足于当地的经济实力，坚持循序渐进，成熟一片推进一片。若相互模仿，不切实际地全面推开，只能是事与愿违。因此，全域土地综合整治的前期研究至关重要，必须针对当地乡村振兴实际需求，科学诊断制约乡村振兴用地保障的具体问题表现，进而根据当地的经济发展水平与能力，因地制宜地制定相应的整治内容与路径。

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