储备土地资产价值实现机制探索

摘要：自然资源资产管理体制背景下，建立健全储备土地资产价值实现机制，是完善储备土地资产管理体制的重要内容，也是贯彻“两统一”职责定位，落实自然资源产权制度改革的关键举措。储备土地资产价值是经济价值、社会价值和生态价值的统一体，研究通过分析储备土地资产价值体系构成和价值实现内涵，尝试从“价值发现—价值创造—价值评估—价值实现—价值保护”链条构建储备土地资产价值实现机制，为土地储备政策制定、土地储备规划和计划编制工作、土地储备业务管理工作提供思路和方法。

关键词：储备土地；资产；价值实现；降本增效；保值增值

中图分类号：F061.6 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0077-06

自然资源部组建以后，对自然资源资产价值实现提出了新要求。学术上也从土地储备的土地储备模式、业务运行机制、资金管理等方面的实践运行研究转向储备土地资产、资产规划编制以及资产价值实现等方面研究[1-2]。土地储备管理实践中存在因保护及利用不到位导致经济收益降低、生态和社会价值总体实现程度偏低、生态价值受损等问题，究其原因，土地储备管理工作未能立足于所有者权益视角去配置储备土地资产、构建权能体系、引导储备土地的价值实现，导致在实施过程中出现实施主体不到位[1]、资金平衡难（储备土地出让收入与预期收入相差甚远，财政支撑不足，资金缺口不断扩大）、用地处置难、价值实现不充分等现象。因此，有必要从土地储备管理向储备土地资产管理转型，通过储备土地资产管理实现储备土地的降本增效、保值增值的目的，落实风险防控作用。其中，价值实现是储备土地资产管理的主要目标[2]。鉴于此，本文就储备土地资产价值实现机制进行探索，旨在为土地储备制度制定、土地储备规划计划编制提供思路和方法。

1 储备土地资产的价值体系

储备土地资产是指由政府收储后权属清晰的国有建设用地，是具有可计量的预期收益的稀缺土地资源，具备可由政府调控、有收益、成本及价值可计量三重内涵[3]，储备土地资产立足于所有者权益维度，是经济价值、社会价值和生态价值的统一体[4]（图1）。储备土地资产具备私人属性的经济价值，具体指对资产经营主体产生的经济价值；也具备公共属性的社会价值和生态价值，其价值实现对象为非资产经营主体[5]。虽然储备土地资产的经济价值在价值体系中占主导地位，但其社会价值和生态价值也同样重要。

储备土地资产的经济价值根据货币的归属分为直接经济价值和间接经济价值，直接经济价值是通过市场交易纳入土地储备收入管理的资金，主要是指土地出让收入以及储备土地临时利用取得的收入；间接经济价值是指储备土地供应后形成的利税收入。储备土地生态价值是指资产管理过程中产生的生态效益，具体包括城市污染治理、绿化空间增加、公共空间增加和生态水系提升等。社会价值是指储备土地资产在保持生活稳定、提升人类社会生活品质方面发生的作用，具体包括改造城市基础设施、保障重大项目建设、通过城市更新或低效用地再开发等方式实现保障性住房建设等。

2 储备土地资产规划价值实现的内涵

储备土地资产价值实现是指被所有权人认可并接受，从而完成资源、资金要素投入到收益转化的过程。储备土地资产价值可以通过市场化交易直接实现，也可以通过城乡整体环境提升、税收提升等方式间接实现，前者体现为土地收入，后者体现为城市面貌改善。因此为提高土地收入，改善城市面貌，确保储备土地资产价值实现，在资产管理中应注重收储成本最小化、收益最大化和风险最小化（图2）。

2.1 收储成本最小化

收储成本包括收储资金成本和收储时间成本。收储资金成本最小化是指储备土地资产全生命周期管理过程中形成的土地取得成本、前期开发成本、管护成本、财务成本及其他相关成本最小化。收储时间成本最小化是通过合理组织安排和衔接全生命周期各个环节，加强储备土地的资产监管，减少储备时间投入，尤其是征迁阶段的与利益相关主体博弈时间投入，提高储备效率。

2.2 收储收益最大化

储备土地资产价值实现应注重全生命周期的经济效益实现，包括储备地临时利用等阶段收益。因此在储备土地资产管理工作中，可以通过储备地临时利用避免储备地闲置，充分发挥储备土地资产价值。还应从经济、社会和生态等多个角度进行土地和空间发展的价值分析，保障城市建设资金良性循环和可持续发展，促进土地储备的主动作为[6]。综上，储备土地资产收益最大化包含两层含义，一是经济效益最大化，主要是指以经济价值实现为主的储备土地，其临时利用收入、储备土地出让收入的最大化；二是综合收益最大化，主要是指以社会价值实现或生态价值实现为主的储备土地的综合价值最大化。

2.3 收储风险最小化

现行土地储备管理工作主要通过资金预算控制显性的储备资金风险，对于其他风险的管控不足，如储备土地资产生态损害风险、收储供应量与社会需求匹配的风险、规划调整带来的原储备地难以供应的风险、长期储备造成的管护成本高及财务资金成本高等风险。为实现风险最小化，一要控制储备资金风险，根据《土地储备资金财务管理办法》，试点地区财政安排土地储备资金需纳入预算管理，并进行财政预算绩效考核。但是，项目收储工作因规划计划谋划不足，对土地市场变化预测不足，每年预算安排的收储资金往往不能按预算进度执行。另外，因土地储备专项债券停发，土地储备资金收紧，储备工作开展困难，因此，规范储备土地“资金流”管理（预算管理、成本核算、审计管理、决算管理）对于化解储备土地资金风险很有必要。二要防范资产损害风险，收储之后可能发生储备地被堆放污染物或移除表土、破坏地上建筑物等情况，造成的储备地块环境污染和经济价值受损。苏州“毒地”事件是典型的储备土地资产损害案件，因前期土壤环境污染调查和治理工作不到位造成所有者权益受损。因此，防范储备土地资产损害也是价值实现的重要一环。

3 储备土地资产价值实现机制探索

自然资源资产管理体制下储备土地资产价值的实现是从现有账面价值到综合价值的转变，主要体现在三个方面，分别是经济效益、社会效益及生态效益[7]。通过储备土地资产全生命周期管理，对规划计划—收储—前期开发—管护与临时利用—出库供应全链条业务环节进行资产流和资金流管理，实现储备土地从资源—资产—资本—资金的转换。储备土地资产价值体现在全生命周期管理过程中，价值发现是基础，在收储前期谋划阶段通过储备土地资产清查、储备潜力分析等方式筛选具有价值的土地资源进行收储；价值创造、价值评估是重点，在收储规划计划和前期开发阶段通过价值创造和价值评估实现土地资源到土地资产的转化；价值实现和价值保护是目标，体现了储备土地资产对社会生态经济的综合价值（图3）。

3.1 储备土地资产价值发现

（1）明确资产管理对象，推动全口径收储

一是“全口径”确定资产管理对象。将土地储备机构管理的储备土地（即“纳储”土地）和各类开发区（园区管委会、国有平台公司、乡镇人民政府（ 街道办事处））或相关单位承担具体实施工作的储备土地（即“纳统”土地）全部纳入储备土地资产管理对象。

二是将集体经营性建设用地入市纳入土地储备机构管理范围。佛山南海瀚天科技城开发案例中，为满足村民不愿意卖地又希望有长期稳定收益的想法，通过将集体土地统租给政府统一规划、连片开发，实现区域增值。借鉴瀚天科技城经验，为满足农村集体开发土地的愿意，建立城乡统一的建设用地市场，可以将接受集体经济组织委托，开展集体经营性建设用地储备和前期开发工作的项目纳入土地储备机构管理范围，统一开发。

三是划分资产类别，分类管理。根据储备土地资产价值实现方向，划分经济价值、社会价值和生态价值储备土地，再根据价值类型和价值实现难易程度，分类施策、因地制宜、循序渐进推进资产价值实现。

（2）开展底数摸查，实施精细储备

储备土地资产底数的摸查是土地储备规划、土地储备计划、储备土地资产价值核算、土地储备资产负债表编制等工作开展的基础。通过储备土地资产清查全面摸清土地资源资产时间、空间、权属、价值等基础信息，绘制储备土地资产底图、底数、底色和底板。建立储备土地资产动态发现机制，突出闲置国有资产、土地领域资源资产动态发现，及时跟踪掌握储备土地资产权益归属、实物量和价值量等信息。

3.2 储备土地资产价值创造

储备土地资源本身有一定基础价值（天然价值/ 存在价值），价值创造则是通过规划技术等方法，创造出高于基础价值以外的经济价值、生态价值或社会价值。储备土地资产价值创造通过资产重组、储备土地内部优化和周边基础设施配置等方法实现。

一是资产重组，开展自然资源资产统一收储[8]。厦门市五缘湾片区通过整合片区土地、湿地、海域等自然资源资产，“肥瘦搭配”，统一收储，统筹开展陆海环境的综合整治，优化城市利用结构和空间布局，通过储备走出了生态产品价值实现的好路径。借鉴五缘湾片区经验，打造土地储备优质资产包，通过资产包优势吸引社会主体投资、整备和开发，实现城市空间整体性、系统性的改造和更新，提高储备土地资产综合价值。

二是科学配置经营性用地，打造经济产业载体。东莞寮步站TOD 收储案例中，通过容积率提容和规划用途调整的方法，围绕TOD 站点集中打造集商业、旅游、文化为一体的综合产业片区，促使地区综合效益提升26.3%[2]。借鉴寮步站TOD 收储经验，通过规划统筹实现土地配置、用途调整和用地功能提升，打造地区经济产业载体，提高储备土地市场竞争力。

三是开展环境综合整治，优化储备土地内部和周边基础设施配置。加大储备土地公共基础设施配套投入、土地环境治理、生态环境修复，优化储备土地资产内部和周边的资源配置，不断提升储备土地资产的潜在社会价值和生态价值，从而实现储备土地资产整体价值的提升[9]。

3.3 储备土地资产价值评估

多维度储备土地资产价值评估是价值实现的基础。制定储备土地资产价值核算规范，开展以实物量和经济价值量为重点的资产价值核算，探索建立多维度价值评估指标，从经济指标单一维度评估向兼顾经济价值和各类综合价值的评估转变，优化成本核算和各类收益预测的方法。

（1）优化经济价值核算体系，重视资金收支平衡

一是按规划用途和供应时间预估储备土地资产经济价值。当下房地产市场低迷，土地价值受市场波动较大，为准确预估储备土地经济价值，应对储备土地进行中长期规划，并按中长期规划的规划用途和供应时间预估储备土地的经济价值。对于规划用途不确定的储备土地，可按收储成本价进行预估。

二是建立储备土地资产成本核算标准。根据土地储备流程可以将土地储备成本分为土地取得成本、前期开发成本、管护成本、财务成本和其他成本5 类成本。按“相关且必要”原则明确成本核算范围，按“弹性和刚性相结合”原则确定成本核算标准，可以通过绘制定期更新成本标准化地图、制定征迁成本包干计算方法或明确各项成本测算的参考依据和计算方法规范成本计算标准。同时加强储备土地成本认定和审计工作，规范土地储备成本管理工作。

三是确定储备土地临时利用租赁价格评估方法，对储备资产经济收入进行精准预估。储备土地出让收益的预估相对来说比较精准，但是临时收益因临时利用使用时间、使用范围等权利受限，导致储备地临时用地价格相较于同类型同区域土地租赁价值低。但由市场定价，租金价格主观性较强，不能反映临时土地真正的市场价值，过低的价格也可能引起财务审计风险，借鉴北京等地通过有资质的评估公司参照市场租金水平评估确定的做法，较为准确地估算储备地临时利用的收益。根据经济价值、生态价值和社会价值高低，考虑储备的成本、价值和实施难易程度，安排储备土地资产收储供应。若经济价值较高，且近期内溢价空间大，可以优先收储供应；若经济价值为负，可以通过储备土地资产组合、整体开发的方式配置[10]。

（2）探索建立社会和生态价值规划评估指标

储备土地资产管理应重视社会价值和生态价值评估，亟须建立社会价值和生态价值的规划评估指标，完善储备土地资产价值评估机制。根据生态服务价值与生态补偿、资源环境经济学外部性等理论，从储备实施和评估的角度出发，制定符合储备土地生态价值、社会价值量化标准体系[11]，形成可具象化、可量化的指标，如将重大项目保障实施率、保障性住房供给面积、人均公共服务设施面积等指标设为社会价值评价指标，将人均公共绿地面积、单位土地能耗降低比例等设为生态价值评价指标。合理预估各类储备土地资产生态价值和社会价值，贴上“生态价格标签”“社会价格标签”。

（3）探索编制储备土地资产负债表

储备土地资产负债表是自然资源管理的重要技术手段[12]，可以披露储备土地资产、负债和所有者权益状况，是地方管理工作的集中表现，也是储备土地资产评价考核、监测监管的重要工具。浙江省宁波市作为全国首批土地储备资产负债表试点城市之一，建立了资产负债表、收入支出表和所有者权益变动表的报表体系。资产负债表中，资产包括拟收储土地、在库土地和已出库土地的实物量和价值量信息，负债包括对应资产，包括应还债券、应付账款、其他负债信息；所有者权益是土地储备资产扣除负债后土地所有者享有的权利[13]。收入支出表反映了收储、开发、管护、债券偿还和其他支出情况，以及债券发行、出让、划拨、租金和其他收入情况。所有者权益变动表反映了所有者权益的变动情况。从试点地区的储备土地资产负债表编制情况来看，资产、负债和所有者权益的内涵还不明晰，另外储备土地资产价值量核算方法还需完善。还需结合土地储备资产负债表的用途进一步探索其内涵、编制路径和核算手段。

3.4 储备土地资产价值实现

储备土地资产价值主要通过外部运营实现，要求储备土地所有权人和经营主体在全生命周期链条中贯彻落实“降本增效、保值增值”八字方针。

（1）降低成本，控制储备土地成本支出

一是“连片收储+ 成本分摊”，形成规模效应。整合碎片化土地资源，通过征收、收购、租赁等方式进行集中收储和整合优化，转换成连片优质的“资产包”，形成规模效应，整体推进土地规划、整理开发和入市，提高资产投入和使用效率，采取成本分摊的方式降低单宗地收储成本，提高收储效率。

二是“整体打包+ 统一管护”，降低管护成本。漳州市将市级的储备土地统一委托漳州土地开发服务集团有限公司（国企）管护，同一家企业统一管护不仅可形成规模效益，也可将使用过的围挡、停车充电设备或者其他建筑材料在他处储备土地上重复使用，达到降低管Abnl7OVEXgtVRgWxdxi8rg==护成本的目的。

三是探索多元化资金渠道，减轻财政资金投入压力[14]。肇庆新区肇庆东站TOD 收储案例中，村集体以农用地入股，并与政府联合成立资产管理公司，共享收益分红，政府通过所持的80% 的股权作为引入土地信托和战略投资的接口，引入社会资本。可见通过探索土地使用权入股、储备土地资产未来使用权价值溢价、地区未来运营收益等权益置换融资、募集基金用于土地储备工作具备可行性[15]。

（2）提升效率，减少储备时间成本

一是加强顶层设计，提高土地收储效率。在收储过程中，拆迁谈判耗时长，应从委托代理角度明确收储工作的责任主体、建立收储的责任机制、统一低效用地再开发和政府收储标准、制定收储材料模板、规范等方法，提高收储效率。

二是委托国企管护，提高土地管护效率。规范库存储备土地的管护工作，借鉴中山市公开招标委托管护的方式，委托企业进行管护，应用信息化管护手段，提高土地管护效率。

三是探索承诺制出库，提高出库效率。广州市对存在土壤污染的储备建设用地，由地块储备主体承诺在一年内完成修复，可提前办理出让手续，在交地前必须确保土壤已修复完成即可，该方法解决了因土壤污染治理时间长延缓出库时间的问题。在储备土地资产管理中，也可探索承诺制、容缺受理等方式加快需土壤污染治理、地质灾害治理等类型储备土地出库供应。

（3）保值增值，研判市场提高收储收益

一是“结合市场+ 有序开发”，提升经济价值。应充分结合市场情况，做好社会民生类、产业发展类、居住提升类各类土地收储和出让的计划管控。在合理满足城市需求的同时，按产业优先、产居平衡的理念，在储备土地收益较高供应价值的时点安排供应。在经济环境疲软期，重视储备土地资产管护和临时利用工作，重视产业发展类用地的储备供应，通过产业发展刺激地方经济，带动地方税收，形成良性循环。

二是“以用代管+ 以用促保”，进行土地预热。东莞市鲣鱼洲工业区活化开发项目为预热地块，增加土地价值，保护历史遗迹，采用1.5 级开发模式，由市土储中心公开出租地块土地使用权，租期15 年，期满由市土储中心无条件收回。储备土地“以用代管+ 以用促保”的方式，不仅有助于减少管护成本，增加财政收益，将闲置储备土地“资源”变“资产”，也可以促进历史遗迹的保护，全面盘活储备土地资产。

三是“产业导入+ 资产运营”，提升土地综合价值。加强重点储备区产业用地的属地政府招商统筹，与相关主管部门形成有效联动，建立招商项目遴选机制，前置企业调查，完善企业招商审批程序，重视储备土地后期市场化运营，保障优质储备土地资产能够“用得好”，优质企业运营能够“用得起”，让储备土地资产通过后期运营形成长期的、稳定的税收收益。

3.5 储备土地资产价值保护

储备土地资产价值保护旨在“保值”，提高风险应对水平，规制宏观经济下行、土地价值下跌等系统性风险。

（1）构建储备土地资产损害赔偿工作机制

一是建立储备土地损害监察机制[16]。为维护储备土地资产价值，对擅自占用、处置储备土地或在储备土地非法挖土、采石及弃土、弃渣、弃染等现象，造成储备土地污染、损害的。首先，确定省、市、县在内的分部门监管，搭建多部门联合监管机制。其次，通过信息化手段监测，及时上传损害情况至信息系统，并对损害情况和缘由进行说明，以便储备土地修复工作的开展。最后，进行损害评估，确定损失范围、程度和进行损害价值估值。

二是积极履行“承担责任”的所有者职责。坚持“谁破坏、谁赔偿”原则，储备土地所有权行使主体承担损害索赔的职责，发现储备土地遭受侵害，追究破坏者责任并提起索赔，明确赔偿责任人承担赔偿损失、修复储备土地资产、停止侵害、排除妨碍、支付磋商或诉讼费用、赔礼道歉等责任，并判决其承担储备土地资产受到损害至修复完成期间的经济损失。完善储备土地损害行政执法与司法衔接机制，提高破坏储备土地违法成本。漳州市在储备土地管理中严格按照“谁污染谁治理”的治理原则，追溯原污染人并由其开展土壤污染治理工作，如果原用地企业灭失或者没法追溯原污染人，应由属地政府担责。

（2）构建储备土地管理成效考核机制

联动信息化监管平台，结合最新遥感影像数据、实时监管数据，实现自然资源、住建等部门对储备土地的现状、状态、价格等方面的实时监管并及时采取相应的方式进行保护，并及时对资产管理成效进行体检和评估，并根据评估结果调整土地储备规划和计划，确保国有资产的价值不受损，进而保障所有者权益。

4 结语

储备土地资产价值实现机制尚处于探索之中，目前还没有统一的认识和答案，研究从所有者权益层面对储备土地资产的价值体系和价值实现内涵进行初步探索。尝试从资产价值发现、价值创造、价值评估、价值实现和价值保护五个环节初步构建起储备土地资产价值实现机制，并通过提前发现、创造、评估、实现和保护等具体路径锁定储备土地资产价值，形成资产价值实现逻辑闭环，为降低政府土地收储成本，提高收储收益，降低收储风险，保障政府权益，落实储备土地资产的全生命周期管理，加快政府储备土地资产价值实现提供路径参考和理论支撑。

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