产业高质量发展导向下的工业用地控制线规划路径研究

摘要：立足工业空间发展存在的问题以及产业高质量发展的总体目标，以“东阳市工业用地控制线规划”为例，结合工业用地保护利用的相关理论和国内外城市实践经验，从空间特征、产业业态、用地绩效等方面对东阳市工业用地进行分析，系统构建了从“用地总量控制—划定任务分解—工业用地评价—分级分类划定”的工业用地控制线规划技术路径。在此基础上总结提炼了产业空间优化布局导向下的控制线划定策略以及产业用地提质增效要求下的控制线管控策略，提出相关配套政策建议。探索建构一个涉及各方面的专业管理体系，以期为今后工业用地控制线的划定与管理提供有益借鉴。

关键词：工业用地控制线；产业空间优化布局；产业用地提质增效

中图分类号：F293.22 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0040-06

工业用地控制线是以特定产业空间保障政策为核心内涵实施产业保护与支持政策的工业片区保护线[1]，是保障实体经济发展、落实制造强国战略的有效手段。芝加哥是最早开展工业保护区规划实践的城市，针对工业去中心化发展造成的失业问题，多个社区组织自下而上要求制定保护和刺激工业发展的长期政策。经过长时间的探索研究，逐步形成涵盖区划、用地、基础设施、税收策略等多元内容的工业保护体系[2]，但严格的用地管制也引发了一些质疑的声音。以深圳为代表的珠三角地区城市是国内较早开展工业保护规划的地区，其工业保护规划核心聚焦在保护对象、分级管控、划定规模、动态调整及管理策略等五个方面，强调工业用地总量的保护。

国内众多学者针对工业用地保护利用的方法和策略进行了广泛的研究，并提出了相应的理论方法。例如：从经济高效、用地集约、创新驱动、宜业宜达和生态低耗维度构建工业用地高质量利用评价体系，提出工业用地高质量利用的优化策略[3]；综合多方面因素对青岛市工业园区进行评估分类，提出产业用地布局结构及发展方向，构建一套因地制宜、逐层递进的工业用地保护控制线划定技术方法[4]；以存量开发控制为引领，对宁波市区工业用地空间整合提出“1+2+4”的思路，并对工业用地进行政策分区，以实现对不同级别、类别工业用地的调整管控[5]。目前已有的关于工业用地控制线规划的研究相对较少，定性化分析较多，缺乏定量的研究，尚未形成体系化的理论方法。

本文以“东阳市工业用地控制线规划”为例，结合工业用地保护利用的相关理论和国内外城市实践经验，从空间特征、产业业态、用地绩效等方面对东阳市工业用地进行分析，系统构建了从“用地总量控制—划定任务分解—工业用地评价—分级分类划定”的工业用地控制线规划技术路径。在此基础上，立足产业高质量发展的总体目标，重点研究了基于产业空间优化布局导向下的控制线划定策略，以及基于产业用地提质增效要求下的控制线管控策略。同时，提出相关控制线配套政策建议，探索构建广泛的复合的工业用地控制线管理体系。

1 工业空间发展困境

1.1 工业用地分布散乱

由于缺乏有效的管控与引导，早期的工业用地建设遍地开花，小规模工业地块数量多、分布散，造成土地利用的规模经济效应难以发挥，配套设施的共建共享难以实现，严重制约了工业用地的迭代升级。

1.2 低效用地量大面广

传统粗放的工业发展模式，造就了大量的低效工业用地，突出表现在土地利用效率、亩均产出效益低下等方面。如何推动低效工业用地的盘活再利用，是实现产业提质增效的关键问题。

1.3 工业空间业态杂乱

由于缺乏系统的规划与引导、招商引资急功近利、“链主企业”缺乏等方面原因，大量的乡镇工业集聚区产业业态杂乱，主导产业不明，产品关联度低，产业链建设滞后，发展竞争力不足。

1.4 存量工业用地受到挤压

在城市更新过程中，“工改商”“工改居”日益普遍，而“工改工”则动力不足。区位较好的存量工业用地不断被挤占，造成制造业流失，进一步引发城市产业空心化和工业边缘化的问题，不利于城市的健康可持续发展。

1.5 工业用地管控薄弱

重点产业平台通常成立管委会进行管理，但用地规模占大多数的工业集聚区、工业地块，则缺乏有效的管控手段。近年来，多个城市政府工作报告或政策文件先后提出划定工业用地控制线的决策，以科学配置土地资源，保障实体经济发展[1]。

针对当前工业空间发展存在的问题，为加强工业用地管控，推进制造强国战略，引导工业的高质量发展，亟需进行系统的工业用地控制线规划。

2 工业用地控制线规划技术路径

2.1 界定研究对象及目标

工业用地控制线规划在空间上应尽可能形成一个基本完整的城市功能单元，从用地类型来看，控制线规划对象包括普通工业用地、新型产业用地、以工业为主导方向的发展备用地，以及用于支持工业发展的仓储、货运站场等配套用地[2]。

从建设时序来看，控制线规划对象可分为存量工业用地与增量工业用地两个部分，其中：存量工业用地规划重点是通过工业用地综合评价，将布局合理、优质高效的工业用地纳入控制线，并对控制线外以及控制线内的低效工业用地提出改造提升的具体措施；增量工业用地规划重点是合理确定增量工业用地的规模与布局，推动城市产业空间格局的优化，满足城市产业体系发展的需求。

工业用地控制线规划目标即通过划定工业用地控制线，强化工业用地管控，保障工业用地总量基本稳定、工业用地布局持续优化、工业用地效率显著提升，进而实现工业用地的高质量发展目标。

2.2 构建规划技术路径

东阳市工业用地控制线规划以工业高质量发展为总体目标，立足现状产业基础，突出问题导向，综合考虑工业发展趋势、产业平台体系构建、产业空间格局优化等因素，并与国土空间规划有机衔接，分级分类划定各空间板块工业用地控制线（图1）。

2.3 合理确定工业用地保有量

研究确定合理的工业用地保有量是科学划定工业用地控制线的前提条件，规划从产业结构、用地结构以及就业稳定等多个维度进行分析，综合多种方法预测结果，确定东阳市工业用地发展规模。

产业结构维度：相关研究证明，工业贡献占GDP 比例35% 以上是一条安全线，低于35% 易引发产业空心化的问题[1]。根据东阳工业立市的发展定位，规划确定二产在产业结构中的比重不宜低于40% 的发展目标，则需要保障能够贡献GDP40% 的工业用地规模。根据工业用地调查数据，效益较好的70% 工业用地可以提供占GDP40% 的产值，则规划确定现状工业用地规模的70%为工业用地保有量的下限目标。

用地结构维度：参考珠三角部分城市规划实践经验，工业用地控制线划定规模占总建设用地比例均在30% 以上（表1）。基于东阳市产业基础及发展目标，充分考虑城市用地结构的优化调整要求，规划确定工业用地控制线划定比例占总建设用地比例约35%，控制线内工业用地占比平均按70%计算，得出东阳市规划工业用地保有量目标。

就业稳定维度：工业用地就业岗位为基础性就业岗位，会带动服务性就业岗位的发展。规划将全域工业用地按工业集聚区归并到东阳十大优势行业，通过现状调研得出每种行业的就业密度。根据东阳市人口发展目标，预测工业用地应提供的就业岗位目标，进而测算出工业用地保有量。

2.4 控制线划定任务分解

基于工业用地保有量目标，按行政界线落实工业用地保护任务。综合考虑多方面因素，将定量因素作为一组自变量，工业平台等级作为有序变量，工业发展趋势和规划定位作为分类变量，构建工业用地保护任务分解模型，逐步优化，并进行合理的修正，进而得出各个行政主体的工业用地控制线划定任务要求（表2）。

2.5 工业用地评价

以最新的工业用地调查数据为基础，结合三调工业用地数据及用地权证数据，对存量工业用地进行综合评价。基于数据获取情况，规划选取产业绩效、用地效率、创新驱动、支撑设施等7 个方面9 项因子，构建工业用地综合评价的指标体系（表3）。

对各项指标进行地企对应及数据标准化处理，采用因子分析法进行工业用地综合评价，通过相关性分类得到四大类因子，加权叠加得出评价分值，分值越高，工业地块越优质（图2）。最后，依据工业用地综合评价结果，初步判断各工业地块的利用方向，划分为四种类型：

（1）现状保留：产出高效，绿色低碳，区位良好，配套完善；

（2）保留提升：产出较高，区位较好，配套基本完善；

（3）功能减退：空间分散，集约度不高，配套欠佳；

（4）减量退出：低小散工业用地，配套缺乏。

2.6 控制线分级分类划定

立足存量工业用地综合评价、产业发展规划以及国土空间规划用地布局等，分级划定工业用地控制线（图3）。其中：一级工业控制线保障战略工业资源，注重底线保障要求，严格限制控制线内规划工业用地转化为非工业用途；二级工业控制线维持一定时期内工业用地总量稳定，随着未来增量工业用地的投放，结合城市更新开发时序，逐步引导转型。

同时，规划基于东阳市“重点产业平台—科创产业平台—特色化工业功能区—星级小微园”的多层次产业平台体系，充分考虑不同产业平台改造升级的不同需求，制定多样化的工业用地控制线划定要求。重点产业平台规划以构建综合性产业新城为目标，工业用地控制线划定应注重其城市功能的完整性，应包含基本完善的配套服务设施，控制线内工业用地占比不低于60%；科创产业平台规划立足科创产业发展的需求，注重开放空间的营造与环境品质的提升，控制线内产业用地占比不低于35%；工业功能区规划以打造现代产业集群为目标，应包含必要的产业服务设施，控制线内工业用地占比不低于70%；小微园规划注重特色导向与绿色导向，强调用地效率，控制线内工业用地占比不低于75%。

3 产业空间优化布局导向下的控制线划定策略

工业用地控制线划定应妥善处理城市有机更新、保留工业片区、新增工业片区三者之间的关系，统筹推进东阳市产业空间布局的优化以及工业用地的集聚发展。同时，注重产城关系的协同发展，保障就业稳定，优化就业环境，为工业片区配套服务提升创造有利条件。

3.1 做大做强，构筑高能级战略产业平台

立足现状重点产业平台，充分考虑产城关系与联动发展要求，划定工业用地控制线，完善产业配套服务，保障产业拓展空间，为建设高品质的产业综合新城创造基础条件。东阳市工业用地控制线规划以东阳经济技术开发区与横店电子产业园为主体，打造战略产业平台。其中，东阳经济开发区向东扩，构建万亩千亿新产业平台，与周边乡镇产业园联动发展；横店电子产业园充分考虑园区主导产业发展诉求，高标准推进园区建设，加强集聚发展。

3.2 筑巢引凤，培育科创产业平台

立足产业转型升级的现实需求，选取区位条件便捷、山水环境优越的区域，划定科创产业平台工业用地控制线，培育新动能，助推产业高质量发展。东阳市工业用地控制线规划结合高铁新城优越的交通条件和生态环境，划定科创产业平台建设范围，聚焦研发设计、信息技术等生产性服务业的发展，引领东阳市产业转型升级。

3.3 整合优化，塑造现代产业集群

基于现状产业基础与发展条件，注重设施共建共享以及产业链建设要求，对特色化工业功能区进行整合优化，塑造现代产业集群。东阳市工业用地控制线规划整合优化形成机械制造、木雕红木、塑料塑胶、针织服装等一批特色专业园，完善园区配套服务设施，强化产业比较优势，塑造一批现代产业集群。

3.4 均衡布局，建设高星级小微园

注重特色导向与绿色导向，适当均衡布局小微园，推动乡村振兴及区域均衡发展。东阳市工业用地控制线规划立足乡镇老旧工业片区改造提升与创新创业园建设需求，淘低效，优格局，以集聚提升、创新创业为主线，划定工业用地控制线，塑造一批“企业集中、用地集约、产业集聚”特色鲜明的高品质小微园（图4）。

4 产业用地提质增效要求下的控制线管控策略

4.1 低效工业用地分类盘活

产业提质增效的重点是对低效工业用地的盘活再利用，东阳市工业用地控制线规划基于工业用地综合评价，识别低效工业用地分布，结合工业用地控制线管控要求，分类推进低效工业用地的盘活再利用。

控制线外低效工业用地，多为布局零散、设施落后的工业用地，规划以用地腾退为主，原则上禁止进行“工改工”，结合其区位条件判断改造方向，可按照控制线内工业用地准入要求异地新建，也可整理形成建设用地指标，助推城市高质量发展。

控制线内低效工业用地，针对低效工业用地产生的原因，规划分为闲置工业用地、建设投产滞后工业用地、用地效率低下工业用地、亩均效益低下工业用地等四种类型，分类提出盘活再利用的管理要求。针对闲置工业用地、建设投产进度滞后的工业用地，根据闲置原因建立分类处置方案，并与低效用地盘活再利用的相关政策有机结合，纳入土地资源统筹，按照城市规划和区域功能定位合理利用；针对用地效率、亩均效益低下的工业用地，规划推动“工改工”，在符合规划、不改变用途的前提下，在工业用地上对企业厂房进行改扩建和利用地下空间，提高容积率的，不再征收土地价款差额。同时，在符合规划和产业发展需求的前提下，允许同一宗地兼容两种及以上用途，引导土地多用途复合开发利用。另一方面，建立倒逼机制，逐宗明确低效工业用地盘活期限，到期后仍未完成的，通过细化用地、用水、用电、用能和排污等政策措施，形成优胜劣汰的差别化政策机制，逐步提高工业用地的使用效率与亩均效益。

4.2 工业园区综合整治

针对控制线内各产业平台，研究制定相应的产业发展规划，鼓励以产业链为纽带，在工业园区集中布局相关产业生产、研发、供应、上下游产品服务项目及公共服务项目，促进产业集聚发展[3]。

推动优质企业入驻，针对由于城市更新、土地整备、生态环境保护要求等，需收回用地位于控制线外的重要工业企业，制定相应的奖励措施，吸引企业搬迁到控制线内产业园区继续生产经营，防止优质企业流失。

加强工业片区空间整合，完善园区配套服务，鼓励集中统一设置各类配套服务设施。同时，积极推动工业园区环境整治行动，为消除安全隐患、完善现状功能等目的进行综合整治的，允许增加一定规模的辅助性公用设施，具体规模由相关主管部门核定。

5 控制线配套政策建议

5.1 控制线动态调整机制

规划以控制线划定的工业保护片区为对象，在满足该片区工业用地保护量的前提下，可对片区内工业用地进行优化布局。

一级工业用地控制线因上位规划变化和公共利益需要等，在满足“规模总量不减少、产业布局更合理”的前提下，可对工业用地控制线进行适当调整。同时，限定一级工业用地控制线内工业用地调整的规模，建议不超过该控制线内工业用地总量的10%，以保证工业保护片区的基本稳定，补充工业用地布局宜与规划一级用地工业控制线有机衔接，以保障工业用地集聚发展。

二级工业用地控制线因公共服务设施、市政和交通基础设施、开放空间、保障性住房等公共利益需要调整的，以及市人民政府认定的其他情形，经相关主管部门审议通过，允许工业用地性质变更为非工业用途。

此外，建议将工业用地控制线纳入城市体检系统，结合当地的工业发展情况，对工业用地控制线管理工作进行整体评估，并根据评估结论适时启动工业用地控制线的调整或修编工作。

5.2 用地分类管控建议

建立增量工业用地准入机制，制定产业园区新建制造业项目准入管理办法、设定项目准入门槛等措施，明确项目准入条件、项目入驻程序、项目批后监管等内容，确保进驻园区工业企业符合产业布局、环保要求，达到投资强度、亩均效益、节约集约等硬性指标。规划新增工业用地原则上应安排在一级工业用地控制线内，严格把控用地准入门槛，高标准进行建设。

存量工业用地实施分类管控，对于优质工业用地，给予企业降低税额、削减用能价格、技术创新等政策支持，进一步提升其发展竞争力；对绩效较好、高密度就业型及其他有较好社会效益的工业用地，给予用地、价格、容积率等政策倾斜，并鼓励集聚发展，共享公共服务配套；对于产业亟需转型、低效工业用地及控制线外工业用地，可提高用地、用能价格和排污指标，倒逼企业转型发展，加大清理淘汰力度，逐步实现工业的高质量发展[5]。

以工业用地控制线为管控手段，综合制定工业用地改造、工业园区配套、税费优惠、能耗要求等相关管理政策，构筑广泛的复合的管控体系，以推动工业用地的高质量发展。

5.3 划定低效用地再开发实施单元

结合工业用地控制线及低效工业用地分布，划定低效用地再开发实施单元，构建“工业保护片区- 低效用地再开发实施单元- 低效用地再开发实施项目”三级规划实施体系，以推动低效用地再开发的实施进程。

建议将宗地式、碎片化的低效用地以“单元”模式统筹实施开发建设，实施单元应位于工业用地控制线内（可与控制线重合），且集中连片；单元面积控制在100 公顷左右，原则上不小于50 公顷，以提高低效用地再开发的可操作性；单元内现状建设用地占比应达到90% 以上，低效用地规模不低于现状建设用地的40%，可根据实际情况进行适当调整[4]。规划以低效用地再开发实施单元为抓手，结合国土空间规划用地布局与社会经济发展目标，有序推进低效工业用地的再开发行动，逐步实现工业用地高质量发展。

6 结语

工业用地控制线规划通过划定两级控制线来保障产业发展空间，规范工业用地的保护与管理，引导产业空间的优化布局，完善国土空间规划的管控体系。但工业用地保护不应局限于总量保护，更重要的是以工业用地控制线为管控手段，制定工业用地改造、工业园区配套、税费优惠、能耗要求等相关管理政策，形成广泛的复合的工业用地控制线管控体系，以推动工业用地的高质量发展，而这是一个长期不断完善的过程。

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