产业用地混合利用导向下详细规划编制与实施

摘要：在生态文明和创新驱动时代，围绕单一功能安排的传统控制性详细规划已无法满足产业用地混合利用的发展趋势，亟需进一步发挥详细规划作为实施性政策工具的支撑作用。据此本文以广东省为例，运用案例归纳法和对比分析法，通过梳理广东省政策发展历程和趋势，剖析传统控规的治理掣肘，总结深圳、广州、珠海等城市的规划管理实践，聚焦空间组织模式、编制审批体系、实施支撑体系等方面，提出推动产业用地混合利用的详细规划编制与实施建议，以期为深化创新详细规划对产业用地混合利用的支撑机制和促进产业空间提质增效提供参考。

关键词：产业用地；混合利用；详细规划；编制实施

中图分类号：F293.22 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2024）03-0033-07

在生态文明建设和创新驱动发展的时代背景下，单一功能的用地方式和规划安排已无法响应创新型经济的需求[1]。深化产业用地混合利用的相关规则和政策，成为当前加强土地集约精细利用、深化要素市场化配置改革、实现经济高质量发展的重要方式[2]。2020 年以来，党和国家陆续印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等系列文件，明确强调“在符合国土空间规划前提下，探索增加混合产业用地供给”。2024 年，党的二十届三中全会部署要求“推动土地混合开发利用、用途合理转换”。顶层文件的屡次强调赋予产业用地混合利用更高要求。

目前，关于产业用地混合利用的已有研究主要围绕概念内涵[3]、国内外经验[4-5]、政策设计[6]、治理策略[7] 等展开，并针对规划、供应、建设、监管等环节进行重点探讨[8-9]。研究表明，产业用地混合利用，多指某一尺度下、以工业开发为主、两种或以上的用地功能混合或者建筑用途混合[3，10]，其落地实施是需要通过政策制度体系、空间规划技术等方面的重构和优化，确保产业用地混合利用产生“1+1 ＞ 2”的集成效应[6-7]。总体而言，研究大多关注产业用地混合利用的政策探索，而对于将混合利用管理需求转译并落实到国土空间规划中的研究尚显不足。尤其是在我国国土空间规划体系中，详细规划作为实施国土空间用途管制和城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，是推动土地混合开发和空间复合利用、为土地资源赋值的实施性政策工具[11]，有必要进一步研究如何完善详细规划编制实施对产业用地混合利用的技术支撑，深化实施层面的“规划+ 规则”。

广东省特别是珠三角地区，作为制造业发展的排头兵，在新产业、新业态的迅猛发展和“土地瓶颈”制约下，积极探索面向产业用地混合利用的详细规划管理体系，形成一套贯穿规划编制和实施的实践经验。基于此，本文以广东省为例，运用案例归纳和对比分析的方法，通过梳理广东产业用地混合利用的政策历程与发展趋势，剖析产业用地混合利用导向下传统的控制性详细规划（以下简称“控规”）的治理掣肘，结合省内城市的实践探索，进而提出推动产业用地混合利用的详细规划编制与实施建议，以期为深化创新详细规划对产业用地混合利用的支撑机制、促进产业空间提质增效提供参考。

1 广东产业用地混合利用的政策历程与发展趋势

1.1 初步探索阶段：珠三角城市自发探索产业用地混合利用的管控工具

2015 年前，在原国土资源部《工业项目建设用地控制指标（试行）》允许工业项目建设配套设施的引导下，深圳、广州等珠三角城市为缓解快速工业化和土地供给紧约束的矛盾，逐步完善规划编制方法，初步实现工业项目中常用的用地类别、建筑用途的混合使用。以深圳为例，2010 年，印发《深圳市法定图则土地混合使用指引》，明确法定图则编制中工业用地适建的设施类别范围和规模控制要求；2014 年，颁布《深圳市城市规划标准与准则（2013 版）》，新增土地混合使用章节和新型产业用地门类，规定普通工业用地（M1）和新型产业用地（M0）的主导用途和允许建设使用的其他用途，探索多种用地类别、建筑用途、设施类别的科学合理混合使用。

1.2 规范引导阶段：鼓励各地按规定和实际探索土地用途兼容复合利用

自2015 年起，为扩大工业用地有效供给和推动产业项目转型升级，原国土资源部等多部门联合印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，正式提出“土地用途兼容复合利用”。在此契机下，广东印发《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见（试行）》，提出在符合控规的前提下，各地可按照“用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享”的原则以及“不超过总建筑面积的15%”的要求，因地制宜制定工业项目用地的兼容性地类和相关控制指标，适当安排商务金融、商品零售、住宿餐饮、城镇住宅等建设，推动区域功能融合和产城融合。这一阶段，广东产业用地混合利用的控制要求更为清晰、管理更为规范，而具体的操作细则由各地结合实际进行探索，从而满足市场主体对工业用地用途兼容复合利用的需求。

1.3 全面推行阶段：赋予更大灵活性推动产业用地类型的合理转换和混合

2020 年，随着工业经济进入高质量发展阶段，在国家出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等政策推动以及新型产业用地现实需求的双重驱动下，广东印发《关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》等文件，明确在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，允许新型产业用地建设配套比例提高至总建筑面积的30%，同时，鼓励不低于总建筑面积50% 的工业用途与其他产业用途（商品住宅类除外）混合供应。此外，支持深圳、广州探索二三产业混合用地的规划机制和管理制度。这一阶段，广东放宽比例控制要求、增强操作灵活性，将产业用地混合利用政策进行全面推广，助推各地尤其是珠三角城市加快推进混合利用方式的实践。

1.4 发展趋势

总的来说，为保障产业发展空间并赋能新业态发展，广东产业用地混合利用政策在三个发展阶段中逐步完善，呈现三个方面的发展趋势特点。一是在混合对象上，从“配建式兼容”发展为“用地式混合”，除禁止混合商品住宅类，衍生出更多元用地类别的混合利用模式。二是在混合程度上，从“允许兼容不超过15%”发展为“新型产业用地允许兼容不超过30%”“工业用途鼓励混合不超过50%”，混合程度不断加大，为生产配套设施提供更灵活化布局，为用地混合利用释放更弹性化空间。三是在混合管理上，“政府主导混合”发展为“市场需求混合”，不断强化市场配置和供需对接，结合产业发展和市场需求，适时进行产业用地混合利用的适应性改良。

2 产业用地混合利用导向下传统控规的治理掣肘

2.1 地块控制单一化与新业态发展适应性不足

传统控规直接对地块进行管理。这种方式虽然在一定程度上保证规划的统一性和规范性，但也暴露出一些局限性。尤其是对于新型产业，如芯片制造业、直播电商等，可能需要教育、科研、商务、仓储物流等用地的适度混合；小微创新企业往往需要灵活的空间布局和多样化的功能组合。而传统控规将容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率等控制指标均落实到具体地块，对于开发意向尚不明确、或有二次开发需要的地块未能预留足够的弹性空间，导致与市场动态需求的不匹配，进而引发控规频繁调整。

2.2 建设指标和比例规则的僵化管理

不同行业存在生产工艺和企业发展需要的差异，或者工业生产在扩容过程中可能需要增加地块功能或提升建筑面积，而传统控规的严格限制使得这些需求难以实现。例如，自然资源部在2023 年发布的《工业项目建设用地控制指标》中，分行业明确工业项目用地的容积率、建筑系数和行政办公及生活服务设施用地占比要求，在一定程度上规范了用地结构，但同时也限制了空间复合利用的可能性，不利于小微创新企业的发展。

2.3 规划调整的程序繁冗与周期较长

一旦用地功能比例、开发强度的调整幅度突破控规地块指标的要求，便涉及复杂且严格的规划调整流程。根据现行法律规定，控规修改需要进行必要性和可行性的论证，并经规划委员会审议、原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改方案必须经法定程序审批通过后方可实施。这一过程普遍需要至少半年的时间，甚至可能长达数年。这种漫长的调整周期与企业快速变化的市场响应需求严重不符，严重影响企业的市场灵活性和竞争力。

3 广东省内城市对产业用地混合利用的规划管理实践

3.1 深圳：制定产业用地混合利用双模式，实施分级管控与引导

（1）建立“单一用地性质的混合使用”和“混合用地的混合使用”两种混合模式

为解决用地分类过于单一化、灵活性不足的问题，深圳通过印发历版的《深圳市城市规划标准与准则》，具体细化“单一用地性质的混合使用”和“混合用地的混合使用”两种模式的类别指引（图1）。单一用地性质的混合使用以列举“概括用途”的方式，细分工业主导建筑用途和其他适建的建筑用途，包括仓储、商业、公共服务设施、市政公用设施、交通设施等常见用途。当满足主导用途及其不低于总建筑面积70% 等要求，即可直接弹性转换。混合用地的混合使用则引入“土地用途混合使用指引表”，并辅以三元判断矩阵的形式，规定普通工业用地鼓励混合、可混合以及专题研究确定混合的用地类别。

（2）实行“开发单元”和“综合发展用地”两级管控模式

为更好地适应产业发展变化和规划实施管理的实际需要，深圳结合规划编制技术的分层分级式改革，在前海新区开发建设过程中，创新开发单元和综合发展用地两级管控，规避规划编制过度刚性所造成与后续环节间矛盾。具体的，开发单元主要明确单元整体的主导功能、总用地面积、总建筑规模、配套设施规模等底线管控要求，并提出单元综合发展用地的功能混合类型及其比例引导，为下层级规划预留弹性。随着项目实施，滚动编制综合发展用地的地块细则，通过专题研究和多元利益主体协商沟通，确定具体地块管控指标安排。

3.2 广州：完善产业用地分类体系，支持综合产业用地弹性调整

（1）深化新型产业用地分类标准，明确空间选址和产业准入条件

为适应创新型企业和创新人才的空间需求，提高生产制造与科技研发的融合程度，广州在国家城市用地分类的工业用地（M）基础上，增设新型产业用地（M0）。区别于工业用地，广州明确新型产业用地（M0）主要用于研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施，并支持混合30% 的非独立占地配套服务设施或者10% 的独立占地配套服务设施。此外，严格准入条件，规定新型产业用地（M0）的选址必须在市级或区级的核心区以及轨道交通站点周边500 米范围以外，并对市场主体资质、产业行业类型、投入产出指标等进行要求（图2）。在市层面规定的基础上，南沙区进一步提出融合品牌、营销、结算等的新兴产业园用地（M9），并提高混合配套服务设施比例至40%；黄埔区提出新型产业用地（M1、B29）和新型产业园用地（M1、B29+R），明确其空间与产业准入，为未来创新驱动型产业提供更灵活的载体。

（2）探索城中村改造性质留白，提出综合产业用地规划管控要求

随着城中村改造工作的推进，为创造多元功能载体，广州鼓励针对村集体复建物业用地，探索设置综合产业用地（M/A/B），即在同一地块内，允许兼容一类工业用地（M1）、公共管理与公共服务用地（A）和商业服务业设施用地（B）。探索引入负面清单和管理权下放的形式，对综合产业用地上的具体建筑用途进行动态细化和管控。即在规划编制阶段，确定负面清单和转换管理要求，一并纳入规划条件；在规划实施阶段，在符合规划条件和负面清单管控要求条件下，申请调整该类用地建筑用途无需再申领规划许可或无需调整详细规划，简化审批流程。

3.3 珠海：完善分阶段的产业用地混合规则，简化规划调整路径

珠海构建“用地性质变更转换”“单一性质用地附属建筑类别调整兼容”和“单一性质用地适建内容”三种混合规则，分别对应构建简便易操作的规划编制实施路径（图3）。具体的，用地性质变更转换适用规划编制阶段，在规划条件出具前，以许可或不许可的二元判断矩阵，规定工业用地与其他用地性质进行变更转换的控规动态维护程序。其中，对于许可的类型允许参照控规技术修正进行用地性质变更，简化调整程序；对于不许可的类型，严格落实控规的法定效力，需要依法进行控规调整。单一性质用地附属建筑类别调整兼容适用规划编制阶段，在规划条件出具前，在兼容比例不超过规定要求的前提下，规定工业用地可与工业服务设施、道路交通、居住、物流仓储等用地性质兼容。单一性质用地适建内容适用规划实施阶段，在取得规划条件后，以许可、有条件许可或不许可的三元判断矩阵，拓宽工业用地适建项目类型，满足多样化的产业用地混合利用需要。

3.4 经验启示

综上所述，珠三角城市正在开展产业用地混合利用的规划管理基层实践，逐步形成一套面向规划编制和实施且行之有效的参考经验。

一是健全混合利用的分类体系。无论是深圳的“单一用地性质的混合使用”和“混合用地的混合使用”，以及珠海的“混合用地性质变更转换”“单一性质用地附属建筑类别调整兼容”和“单一性质用地适建内容”，还是广州增设适应创新型产业的新型产业用地，都是为了合理、有秩序地提高产业功能与非产业功能的在用地空间上混合程度。通过构建统一的混合使用分类体系，对工业用地可以复合建设、配套开发的多个不同功能用途予以明确，并分解到同一区域、同一地块或同一建筑等不同层级，合理引导生产空间与生活空间叠加混合配置。

二是细化混合利用的使用规范。实践表明，在产业用地混合利用分类体系的基础上，各地进一步明确混合使用规范。主要采取用地类别适建性、混合使用指引表、判断矩阵等方式，明确混合类别及其比例控制，并针对特定地类设定空间选址、主体资质、产业门类、投入产出指标等准入条件，指引市场根据自身需要，按规定调整土地使用功能，避免造成用地性质的混乱和负外部性的产生，支撑提高生产要素组合配置效率。

三是建立动态适应的规划审批程序。在规划实施过程中，针对传统控规的精准管控属性与当前产业用地混合利用的不适应性，深圳、广州、珠海等地有针对性地探索优化规划的审批和管理程序，形成详细规划实施深化细化机制。即通过分层级、分阶段、分情形明确无需调整详细规划、无需再申领规划许可和详细规划技术修正等具体机制，简化审批流程，以缓解规划管理程序繁冗、周期较长、刚性有余而弹性不足的困境，提高对市场混合型配置产业空间资源要素的空间响应效率。

4 推动产业用地混合利用的详细规划编制实施建议

4.1 明确适用区域和空间组织模式

（1）高端科创需求下的产业用地混合利用

理查德·佛罗里达在《创意阶层的崛起》中提出，与工业社会时期工厂、公司为核心的组织形式不同，创意阶层的崛起、壮大，为城市指向了更为个性、更具人文关怀但同时也更加难以捉摸的发展方向。高端科创区域包括规划的创新园区、产城融合社区，或既有的位于城区内的工业园区转型创新园区。这些地区主要位于城区范围内，需要提供法律、财务、专利等各类专业化的生产服务、医疗、教育、休闲等多元化的生活服务和有利创新的空间环境，并且为围绕高端科创部门服务的各类小微创新企业提供灵活、低成本的空间，主要为工业、商务、公共服务等土地用途。

（2）柔性生产需求下的产业用地混合利用

柔性生产的概念在1965 年由英国Molins 公司首次提出，与传统大规模生产不同，柔性生产强调机器设备的小批量生产能力，以及供应链企业高度集聚形成的敏捷和精准的反应能力。柔性生产区域包括“小单快反”的互联网零售、三维扫描、三维打印等产业集群。这些地区主要位于城区边缘区域，需要提供交通便捷仓储物流、小型化生产场所，以及多元协作的生产部门，配套多样化的产品展示和交流空间，主要为工业、仓储、展示等土地用途。

（3）城市营销需求下的产业用地混合利用

城市营销是运用市场营销的方法论，以树立城市品牌为抓手，提高城市综合竞争力并吸引更多的可用社会资源，从而实现推动城市良性发展和满足人民物质文化生活需求。近年出现的“网红城市”“场景营销”“工业+旅游”等概念，使得产业空间营销成为可能，如饮料、汽车、智能设备等生产厂商纷纷将工业生产车间与品牌宣传、青少年教育等相结合。这些地区集中在单个知名企业形成的大型产业园区内，需要提供游客集散、文化展示、生产体验、观光购物等旅游空间，主要为工业、交通设施、商业、酒店等土地功能。

4.2 深化详细规划的编制审批体系

（1）管控模式：“单元详细规划+ 地块开发细则+建筑设计”分层引导功能用途合理配置和利用

一是在单元详细规划层面，主要面向政府意图落实与公共利益保障，聚焦底线管控、结合片区功能定位、重大项目与公益性设施布局需要，明确单元的主导功能、优化空间结构。对于尚未明确开发意图的产业地区，可以通过“大地块”进行总量管控，明确地块管控范围、主导功能占比区间、开发强度控制要求等。

二是在地块开发细则层面，主要面向项目落地与市场开发需要，明确地块边界和地块管控要求。对于具有功能混合需要的产业用地，可以适度留白，明确需要混合的用地性质、容积率和设施配置要求，提出地块分割合并、容积率转移等实施规则，其他指标通过后续实施方案明确。

三是在建筑设计层面，以实施方案强化实施管控，通过编制建筑设计专章，明确各类功能占比，并在土地出让方案中落实，指导实行“带方案”出让。

（2）配比标准：“总量+ 分项”分类设定混合兼容的管控规模比例

一是分类明确混合兼容的规模比例控制阈值和总量要求。对于单一性质的用地，可以在符合用地兼容性要求的前提下，根据出让时的行业功能，辅以清单的形式，控制建筑面积混合比例上限。如以生产功能为主的传统制造业设置15% 的混合比例，以研发、创意等创新生产模式为主的新型制造业可以适当提高其比例。对于两种及以上用地性质混合的用地，明确用地面积和建筑面积比例等管控规则。

二是细分用地功能，建立功能准入规则。对于等用地面积较小、布局要求相对灵活的生活和生产服务功能，通过正面清单方式鼓励其布局。对于负外部效应较强的危险品仓储、邻避性设施等不宜混合功能，通过负面清单方式明确其布局范围和布局要求。

（3）审批管理：分阶段深化弹性指标及其控制要求

一是明确以地块详细规划作为规划审批依据。按照“决策近期、预留长远”的原则，对近期混合利用的产业用地制定相对详细的规划控制要求，直接落实到地块详细规划中。对中远期计划采取混合利用的产业用地进行留白，在单元详细规划中进行“大地块”预控，暂不编制地块详细规划，待开发意向明确后开展地块详细规划编制审批。

二是对详细规划实施动态优化。将工业和仓储用地互相转化、工业用地容积率提高、公益性设施增加或调换位置等情形作为详细规划动态优化情形，依法依规合理简化审批流程，推动产业用地在符合规定的情况下可灵活变更使用，简化项目审批。

三是允许在详细规划中，将近期开发意图不明确的区域划设为灵活开发区，对于土地出让较慢、基础设施完备、潜在价值较高的地块，综合运用临时用地、先租后让、弹性年期出让等政策，以承租人短期租赁的方式进行过渡性开发利用；待片区条件成熟后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。

4.3 构建详细规划的实施支撑体系

（1）强化规划与土地管理结合，探索“资产包”组合配置

一是加强详细规划与土地管理和土地权益衔接。在详细规划编制前，对产业用地相关地块涉及的存量土地所有权、出租情况、抵押情况等进行深入摸查。在详细规划编制中，充分听取相关土地权利人意见，保障规划方案的可实施性。

二是推动土地成片连片供应，结合增量与存量、国有与集体混杂的空间基底现状，通过“国有+ 集体”“商住+ 产业”“出让+ 出租+ 入股”等方式结合的混合供地模式，引导土地通过股权整合和土地腾挪，并以跨门类资源资产组合打包供应的形式，实现成片连片集中开发。

（2）优化规划实施动态监测评估考核机制，实施“全流程 ”管理

一是根据详细规划编制规划实施方案和土地出让方案，结合过渡性开发区域范围，探索通过综合评价公开出让，由开发主体通过限地价、竞绩效的方式公开竞争获得土地，并将投标时承诺的绩效要求纳入土地出让或出租合同明确约定。

二是数据实时共享，推动多部门动态监测、联合监管。对在约定期限内达不到相关绩效要求的地块，通过提高租金、收取违约费、收回土地等方式进行管制，倒逼用地企业提高土地效益，推动产业用地高效利用。

5 结语

在深入实施创新驱动发展战略的关键时期，产业用地混合利用成为赋能生产要素创新性配置的应有之义，对创新详细规划编制实施提出更高要求。广东珠三角城市正积极探索“区域—地块—建筑”的混合分类体系、“类别—比例—条件”的混合使用规范以及“分层—分阶段—分情形”的规划审批程序，为推动产业用地混合利用的详细规划编制实施提供有益经验。未来，需进一步把握高端科创、柔性生产和市场营销三种空间组织模式，在规划编制中，深化“单元详细规划+ 地块开发细则+ 建筑设计”的管控模式、“总量+ 分项”的配比标准以及分阶段动态优化的审批管理；在规划实施中，重视与土地管理和土地权益的融合，关注动态监测评估考核，通过“资产包”配置和“全流程”管理，为创新产业的用地规划策划、资源整备、开发运营等方面提供支撑。

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