基于案例城市比较的低效工业用地再开发政策研究

摘要：探索低效工业用地再开发政策对推动工业用地节约集约利用、促进产业转型升级和经济高质量发展具有重要意义。我国低效工业用地再开发在规划管控、全过程政策衔接、二级市场高溢价、行业部门联动等方面存在政策难点。文章通过对天津、深圳、上海、北京等城市现行低效工业用地再开发政策的比较分析，得出低效工业用地再开发政策主要由规划编制与管控、盘活利用、土地管控、全生命周期管理等4 个核心环节政策构成。文章据此提出完善规划编制与管控方式、建立全过程的政策链条、完善土地价格核算机制、加强政策融合集成等方面建议，以期为完善低效工业用地再开发管理政策提供借鉴。

关键词：土地管理；工业用地；提质增效；开发利用；案例比较；对策建议

中图分类号：F293.22 文献标志码：A 文章编号2095-1329（2024）03-0021-06

工业用地作为城市可持续发展的基础性资源要素，承载着推动产业发展和经济增长的重要使命。我国很多大城市在经历快速工业化、城镇化后，受产业更新迭代、企业经营不善、园区配套服务落后、区域规划调整等因素影响，工业用地闲置、低效利用的现象屡见不鲜，城市发展空间紧缺与存量工业空间价值发挥不足的现象并存，大量低效工业用地成为城市更新和再开发的主要对象。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出盘活存量土地和低效用地，近年来各地根据实际需求，在低效工业用地再开发的理念范式、技术方法、政策制度、管理方式进行了一系列的创新探索，但在应对多样化的盘活诉求、灵活的管控需求方面仍然存在一些难点。因此，开展低效工业用地再开发政策研究，加强工业用地有效盘活，是对增加城市有效发展空间、优化产业布局、促进经济高质量发展的迫切需求。

当前，在城市发展迈入存量高质量发展的背景下，学界对存量工业用地盘活开展大量研究，主要集中在几个方面：一是低效工业用地识别与判断标准[1-2]，通过建立评价体系、运用时空大数据分析技术，开展工业用地利用绩效评估、低效空间识别、低效标准研究。二是工业用地盘活的影响因素、更新意愿[3-4]，探讨了更新收益、政策法规、政府行为、公众态度等低效用地再开发意愿的影响因素；三是存量产业空间重构[5-6]、再开发模式[7]，提出了甄别重点产业空间、构建集合单元的规划方法和低效工业用地优化模型等；四是工业用地更新路径[8]、空间治理[9-10]，深入分析了更新策略、治理结构、利益统筹等方面思路。既有的研究体现了低效工业用地再开发的单一问题和某个环节政策，并未在政策机制层面提供系统的建议，缺乏对低效工业用地再开发的全过程政策和产业发展先行地区的实证研究。因此，本文通过梳理当前低效工业用地再开发面临的主要问题，选取天津、北京、深圳、上海等建立了相对成熟的低效工业用地再开发政策体系的城市为研究案例，对比分析其主要管理环节及政策内容，总结政策经验，在此基础上提出完善低效工业用地再开发政策的建议。

1 当前低效工业用地再开发面临的主要问题

1.1 规划编制与管控方式难以适应多样化的再开发需求

低效工业用地再开发规划编制是在符合区域发展定位、满足功能需求的基础上，需要综合考量新功能导入、产权关系调整、不同业态引入、空间定制化、成本收益平衡等因素[11-12]，与增量地区规划的侧重点有所差异。现行的专项规划、控制性详细规划一般明确土地使用、功能布局、空间结构、基础设施和公共服务设施、建筑规模指标等内容，通则化的规划内容难以满足低效工业用地再开发规划引导和管控需求。以存量工业用地实施“工业上楼”为例，存量地块较高的产业集聚会对周边区域的交通承载、电力负荷、环境容量、公服配套等方面带来压力，需要统筹存量地块与周边地区人口、交通流量、景观环境等要素的协调平衡，需要在规划层面重点论证研究。

同时，不完善、缺乏规范化的规划管控方式也使得存量土地再开发出现一些障碍，主要包含两个方面：一是不同的低效工业用地再开发路径可能存在容积率调整、土地用途改变、绿地率提高等规划需求，面临规划程序复杂、审批周期长、审批方式不明确等难题，尚未形成差异化的管理路径。例如工业用地“零增地”提容，提容幅度在控制性详细规划确定的规划容积率上限值以内，如果采用规划调整的审批程序，易造成规划审批时间过长，影响项目落地效率；二是节余土地分割转让部分需要设立规划条件，但往往因已建成部分的容积率、建筑密度达到原地块规指标上限，无法通过审批，造成节余土地长期空置，需要在规划层面研究规划参数和利用方式。

1.2 全过程政策的连续性和衔接性不足

低效工业用地再开发具有一个较长的管理链条 [13-14]，主要包括规划编制、盘活路径选择、再利用方式确定、土地管控等多个环节。低效工业用地再开发从规划层面的用途管制和规划管控，到实施中盘活路径选择和再利用，再到引逼结合的政策保障，理应形成连续、有效衔接、跨部门的管理流程和政策链条。但现实情况是，大多数城市尚未形成统一的政策链条，部分政策在实际操作中缺乏明确的实现路径，主要问题聚焦在：存量片区公共空间和公共设施供给不足，公共要素在一个项目或区片中统筹平衡有难度；再开发情景模糊与路径选择困难；再开发中存量土地混合和功能复合利用呼声较高；土地全生命周期管理如何嵌入再开发流程和实施监管等。

1.3 工业用地二级市场高溢价增加了再开发难度

在现有的政策环境下，低效工业用地再开发的积极性不高、再开发动力不足[15]，主要表现：（1）低效工业用地持有成本较低，差别化的用地、用水、用能等资源要素差别化配置机制和执法监管措施疲软，对僵尸、低效企业的倒逼退出作用十分有限；（2）原权利人对持有的工业用地增值预期较高，在再开发过程中肆意抬高土地转让、收储价格，再开发的经济成本、谈判协商成本居高不下；（3）因低效工业用地再开发的投资回报周期长、中小企业的物业更新和产业运营能力存在短板、片区内利益协调难等原因，原权利人自主盘活或引入市场主体再开发的积极性不高。目前，低效工业用地再开发最常见的做法是政府通过收储收回再供应的方式，实现工业用地的循环利用。然而，低效工业用地的收储（收回）往往采用工业用地二级市场价格，远远高于工业用地一级市场价格，使得政府投入大幅度增加而难以为继，同时也偏离了工业用地的公共资源属性特征，给低效工业用地再开发带来难度。

1.4 多部门政策未形成集成融合效应

低效工业用地再开发涉及自然资源、产业、国资、住房、税务、司法等行业部门管理职责，涵盖规划资源、国资考核、产业结构调整、房屋管理、司法处理等行业政策。当前低效工业用地管理存在部门职责不清、管理各自为政、单项政策执行乏力的问题，主要体现：（1）低效用地再开发仍以自然资源部门的规划和土地政策为主，相关部门管理尚未嵌入再开发流程，行业管理政策“散装”，与规划土地政策整合不足，导致管理缺位、再开发推进受阻；（2）不同权属的低效工业用地再开发个性化的政策诉求未引起关注，如国企土地国有资产保值增值监管、产权归集、土地资产划转，集体土地的增值收益、土地权属调整等。

2 案例城市政策比较分析

基于当前低效工业用地再开发面临的主要问题，本文对天津、深圳、上海、北京的低效工业用地再开发政策进行梳理（表1），归纳规划编制与管控、盘活利用路径选择、土地管控、全生命周期管理等4 个低效用地再开发核心环节政策要点，各城市围绕核心环节采取针对性的管控方式，增强不同政策导向下的低效工业用地再开发的内在驱动。

2.1 规划编制与管控

（1）规划编制

各城市结合各自的规划体系和规划审批管理，在规划编制、管控引导和建设管理方面做出了不同尝试。一些城市对于成片低效工业用地更新的，采取编制单元规划来整体安排生产和生活空间、公共空间、基础设施、公共服务配套，提升低效工业用地再开发的规划引导和空间协调。例如上海、深圳在划定城市更新单元的基础上，编制更新单元计划和更新单元规划实施方案，确定片区功能定位、存量工业用地更新用途及相关配套设施。一些城市采取减政放权的规划管控方法，除了地块规划用地性质、地块边界等控制性要素调整而修改法定规划的情形外，简化工业用地再开发的审批程序，提高规划审批效率。例如上海实施工业用地空间差异化管控，规定产业基地和产业社区内的工业用地在容积率（不超过2.0）和建筑高度（30 m 以内）允许调整的范围内，可采取实施深化程序实施控制性详细规划确定的弹性控制指标。城镇开发边界内的工业用地经认定建设“智造空间”的，在满足容积率不超过3.0、不涉及用地性质调整、符合上位规划高度分区的前提下，按照实施深化程序执行。深圳工业用地功能调整只要在土地兼容性规定和相容性规定范围内，则不视为修改法定规划图则。

（2）规模管控

各城市对工业用地规模管控的目标导向基本一致，划定工业用地空间底线或保障线，实施工业用地规模总量管控，锚固空间底线[17-18]，限制工业用地再开发中随意转换用途和违法违规使用，避免工业用地流失。深圳规定工业区块内工业用地面积比例不得低于60%；上海规定产业基地中工业用地比例不低于70%、产业社区内工业用地和仓储用地占比50% 左右，并在产业基地内划定150 平方公里先进制造业“工业保护线”，保障制造业底线空间；天津规定园区管理范围内工业集中发展控制线面积比例不低于70%，可开发建设用地中产业用地（除了其他商务用地外）面积比例不低于70%。同样，上述城市低效工业用地再开发也需遵守工业用地规模管控规则。

2.2 盘活利用路径选择

（1）功能混合利用

各城市对单一工业用地混合功能形成了较为一致的规范，工业主导功能不低于70%，可兼容其他产业用途和生活设施建筑面积比例不超过30%，其中用于生活配套设施的比例不超过15%。各城市对工业用地混合比例、兼容功能、正负面清单管控方面各有特色：（1）在产业配套设施统筹设置方面，可参照深圳、上海的经验，深圳的做法是在规划论证后，允许一类工业用地混合适当的商业用地，在不突破工业用地单宗配套比例的前提下，可集中布局产业配套设施，实现多个园区共享配套设施。为满足特定产业园区内高能级、多类型生活配套需求，上海产业综合用地（M0）政策OpcTkcYNB0J3TjOnsK/dczDl8BI04oPTLxPtWHu8rbw=允许有多宗相邻产业用地的权利人，在同一地块上集中配建生活设施，通过土地合同约定土地使用、用途转换、建设条件，有利于打造产业社区氛围。（2）在用途转换方面，可参照天津、上海的经验，在特定区域或空间内实现部分地类用途转换，更好地应对市场对弹性空间和功能优化的需求。天津规定在经批准的国家、市级园区内，允许工业用地（三类工业用地除外）和其他商务用地用途转换。上海产业用地综合政策（M0）规定，存量产业用地利用在满足产业、环保、安全等行业管理要求的前提下，企业可根据不同生产阶段的实际需求，在同一地块或建筑空间内转换研发与制造功能。（3）在清单管理方面，北京工业用地存量建筑用途转换实施正面清单、用途转换部分不得分割转让等管理，提倡利用存量建筑发展“高精坚”产业和补齐城市公共服务短板。

（2）盘活路径

各城市因地制宜地确定低效工业用地再开发路径，针对产权主体、产业转型、企业绩效等差异，不断丰富低效工业用地盘活路径，满足日益增长的空间再利用需求[17]。深圳从早期以零散工业用地、村级工业区为主的盘活改造，到现阶段以成片更新分区引导、产业集群打造为主的统筹更新，形成了土地整备利益统筹、“工改工”更新、产业空间提容、园区平台盘活等多元低效工业用地再开发路径。上海扩大了低效工业用地再开发的内涵，再开发对象包括国有和集体低效工业用地，再开发方式为建设使用和减量化复耕复林，再开发用途为工业和非工业等；同时，设计了土地收回、土地收储、城市更新、减量化、园区治理等6 大类20 种小类的盘活路径，并以政策工具箱的形式，明确各项政策的适用情形、法律依据、操作流程、部门职责等，打通政策落地“最后一公里”。北京亦庄新城工业类项目盘活路径包括收储、回购、自主升级、整体出租、转型为特色产业园区，以收储、回购为主要盘活方式，突出市场化方式在盘活土地中的作用，其目的是促进工业用地资源加快流转和循环再利用。

2.3 土地管控

（1）地价核算

各城市在地价评估、减免调节、价款支付方式等方面，根据自身特点形成了各自特色做法：（1）在地价减免方面，大多数城市工业用地增加建筑面积不增收地价，达到降低工业企业用地成本，支持企业增强产业功能和扩产升级的目的。上海为推动工业用地集约高效利用，规定符合规划和产业发展导向的存量工业用地提高容积率和增加地下空间，免收土地价款。北京为解决物流仓储设施用地供需失衡的问题，权利人提高自有工业用地利用率、容积率增加的空间，用于仓储、分拨运转等物流设施建设的，免收土地价款。（2）在存量工业用地价格评估方面，相关城市采用类似的评估方法。上海构建工业用地“保量控价”机制，规范存量产业用地综合价值评估方法，一方面，结合“有偿使用”“划拨方式”的原土地取得方式，形成与土地取得方式相适应的评估方法，强制将基准地价系数修正法作为存量产业用地收储收回的一种必选评估方法，采取的估价方法中基准地价系数修正法的权重比例不低于50%；另一方面，结合产业用地综合绩效评估等级、土地使用违反生态环境和安全生产影响情形，对综合评估价值进行系数修正。北京采用房地分估路径评估存量工业征收补偿价格，土地重置成本评估中成本法的权重不高于30%、基准地价修正法的权重不低于50%，有利于抑制存量工业用地征收补偿价格非理性上涨。（3）在土地价款付款方式及标准方面，有些城市为解决历史遗留问题、支持特定土地利用方式，允许分期支付土地价款。北京规定在土地划拨转出让、土地使用条件调整等情况下，土地价款可在1 年时间内分期缴纳，首次缴纳比例不得低于50%。天津规定除商品住宅用地以外的存量土地，涉及混合用地复合利用及土地用途转换，可按照新、旧土地使用条件下市场评估价差额70% 补缴土地价款。

（2）公共空间要素提供奖励

在现行城市更新制度下，相关城市以激励公益贡献为导向，形成了相应的公益资源配置与公共利益保障政策，其共性的做法是低效工业用地再开发后空间再分配，将一定比例土地或建筑空间移交政府用于公共服务。深圳根据不同的再开发路径贡献差异化的公益用地比例，“工改工”类提供20%～30% 的公益用地、产业空间提容类贡献15%的新增建筑面积，促进实施主体、用地主体和政府之间利益平衡。上海针对“工改商”的再开发方式，根据能否设立独立用地、提供公共空间或公服设施、公共要素空间产权移交政府、按标准配置公共要素、在主城区内落位等条件，实行容积率奖差异化奖励，采取0.5～2.0 的倍数奖励经营性建筑面积，奖励倍数根据主城区以内外、轨道交通站点周边、存在邻避影响等区位差异进行修正。天津存量项目盘活方案需论证周边配套设施和公共空间缺口，对区域配套设施有缺口或增设需求，在存量项目用地中增设公共管理与公共服务设施、社区公益性设施和公共开放空间的，给予不超过地上总建筑面积20% 的建筑面积奖励。

2.4 全生命周期管理

为进一步提高土地资源配置效率，各城市相继制定工业用地全周期管理相关政策，通过签订土地合同、产业项目监管协议，监管工业项目的产业准入、产业绩效、违约责任等内容。针对低效工业用地再开发后仍为工业用途的情形，在权利人变更或土地使用条件调整的，通过原履约监管义务转移或重新约定土地利用和产业监管条件等方式，执行土地全生命周期管理政策。上海以土地合同为载体，将土地、产业、环保等要素纳入监管平台，约定工业项目的产业准入、投入产出、土地利用、违约责任、土地退出等条件，不利于各类要素监管的主体职责发挥。深圳工业项目采取“出让合同＋产业项目监管协议”方式管理，在土地出让前签订产业项目监管协议，约定条件与上海类似，推动了土地高效利用和产业创新发展。北京实行产业项目监管协议管理，作为土地出让合同附件管理，土地、产业等部门各自履行监管职责。

3 完善低效工业用地再开发的政策措施

3.1 完善规划编制与管控方式

提高规划编制和管控的科学性，是低效工业用地再开发的先导条件。建议各城市规范低效工业用地再开发专项规划和详细层次规划编制：

一是对于成片低效的老旧工业区，发挥政府对片区更新的统筹作用，提出符合区域发展要求的规划引导和控制要求，规划产业功能、用地方案、配套设施、公共要素、项目再开发时序、利益平衡方案（成本收益与资金筹措）、盘活路径等要素，推动产业集聚区职住平衡、产城融合。

二是对于零星低效工业用地再开发，对接上位规划的用途分区，衔接相关技术指标和政策，分析存量地块再开发的产业功能、市场需求变化、更新的正负外部性，实现低效用地再开发的精细化管理。

同时，适应多样化的低效工业用地再开发需求，针对容积率优化、土地用途改变、建筑高度调整、绿地率变更等地块规划参数变化，差异化完善规划管控方式。建议参照上海等城市经验，再开发后仍作为工业用途的，容积率、建筑高度在规定的调整参数范围内，简化规划审批程序，不再执行规划调整审批流程。

3.2 建立贯穿全过程管理的政策链条

有机整合规划编制与管控、盘活路径选择、地价核算、全生命周期管理等环节，优化全过程管理的政策逻辑，是推动低效工业再开发的基础保障。在国土空间规划实施和土地资源高质量利用的背景下，低效工业用地再开发需要从仅关注支持政策和可实施路径，向统筹低效工业用地再开发的规划管理、盘活利用、土地管控、监管的全过程管理转变，完善再开发核心环节的政策。既可以借鉴天津、北京等城市的经验，制定符合城市更新制度的存量资源盘活、存量土地征收成本核算等政策；也可以参考深圳、上海等城市的做法，从更灵活、更精细的角度，完善低效工业用地再开发的规划管控、公共空间要素提供等政策。此外，针对再开发为工业用途的项目分设土地合同、产业项目监管协议，强化土地、产业、环保等行业部门和属地政府的履约监管职责，提升土地全生命周期管理水平。

3.3 创新土地价格核算机制

破解低效工业用地政府收储收回成本过高的瓶颈，完善工业用地集约高效利用的综合评价体系，一是参照上海、北京的经验，从经济、社会、生态等维度衡量产业空间利用的综合价值，采取科学的评估方法、合理的评估要素，评估国有工业用地使用权收回价格，引导产业用地价格回归理性水平；二是降低企业用地成本，建议参照天津的做法，在遵循地价管理底线的前提下，通过土地价款分期缴纳、适当降低标准、弹性年期价格修正等手段，促进低效工业用地再开发降本增效。

3.4 推动单项政策实施向多元政策协同发力转变

加强多部门协调管理及多元政策整合是健全低效工业用地再开发机制的重要保障。建议参照上海等城市部门协同机制的实践，一是打破部门“条块”管理分割壁垒，建立工作专班及协调联动机制，探索建立各部门数据共享应用、共治共管、协调低效工业用地再开发工作事宜，提高低效工业用地再开发管理效能；二是在政策供给上加强部门融合，加强零散、单项政策组合，推动多元政策形成合力，打造政策工具服务包。在未来的政策制度改革中，可进一步学习上海等城市经验，进一步优化工作机制，市、区、园区、街镇不同层级部门各司其职，其中，市级部门负责再开发工作的条线指导和政策制定，区政府作为再开发的责任主体统筹再开发工作，街镇、园区具体推进项目实施。

4 结论

在土地资源日益紧缺的背景下，低效工业用地再开发政策符合土地集约利用导向，能够促进产业结构调整和存量国土空间提质增效，应予以关注。

（1）低效工业用地再开发面临的问题主要集中在规划管理不适应再开发需求、政策的连续性和衔接性不足、工业用地再开发成本过高、行业政策融合不足等方面；

（2）本文通过分析先进城市低效工业用地再开发实践，结果显示规划编制与管控、盘活利用路径选择、土地管控、全生命周期管理等4 项核心环节政策经验值得关注和借鉴；

（3）完善规划编制与管控方式、优化全链管理政策机制、创新土地价格核算机制、形成多部门政策合力，进一步发挥政策对于低效工业用地再开发的赋能和增效，不断激发城市空间活力和提高土地要素配置精准性、利用率，促进城市高质量发展。

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