论党内法规的法治屏障功能

〔摘要〕 党内法规是中国特色社会主义法治体系中的一个独特法治概念。作为中国共产党治国理政的重要手段，党内法规具有弥合政党与国家、政治与法治、政策与法律间张力的法治屏障功能。党内法规的法治属性和政治属性，是其具备法治屏障功能的重要基础。党内法规的法治屏障功能可分为内外两方面：外部法治屏障功能使形成党内法规的政治意志的贯彻实施获得强制力保障，旨在提升党内法规的公信力和凝聚力；内部法治屏障功能则合理划分了党内法规与国家法律之间的界限，为二者的衔接协同解决了前提性问题。实现党内法规的法治屏障功能应着重厘清三对关系，分别是党内政治话语与党内法规的关系，党内法规与法治体系其他部分的关系，以及党规之治与国家治理之间的关系。

〔关键词〕 党内法规；法治化；法治屏障；党政关系；法治体系

〔中图分类号〕D262.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）04-0089-07

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，而党内法规是中国共产党治国理政的重要手段，对于确保党的领导和党的建设的规范化、制度化具有重要作用。随着全面依法治国的深入推进，党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，不仅彰显了中国式现代化的制度优势，更在推进依规治党和依法治国的有机统一中发挥着不可替代的功能。毋庸置疑，党内法规的主要功能体现为对党员和党组织行为的规范，这是党内法规最直接最首要的功能。然而，党内法规不仅仅是管党治党的手段，还是社会主义法治体系的重要组成部分，这使得其实质上还发挥着更深层次的法治屏障功能。目前，学界关于党内法规功能的研究多侧重于党内治理、全面从严治党、党的领导等方面〔1〕。在党内法规与法治的关系上，学者们认为，党内法规是中国特色社会主义法治体系的政治保障〔2〕，具有保障党对全面依法治国的领导和保证宪法实施的作用〔3〕，有助于形成依法执政能力和依法办事的观念〔4〕，提升社会主义法治体系建设的科学化水平〔5〕。这些研究多侧重于宏观阐述，缺少对党内法规何以具有法治屏障功能的深入分析，理论层面还存在很大探讨空间，也在一定程度上影响了党内法规的法治化建设与长期实施。鉴此，分析党内法规法治屏障功能的内涵、结构基础、内在机理，探究党内法规法治屏障功能的实现逻辑，具有非常重要的意义。

一、党内法规法治屏障功能的概念内涵

作为中国特色社会主义法治体系中一个独特的“法治概念”〔6〕，党内法规的孕育与演进紧密关联于中国共产党长期坚持的“从严管党治党”的生动实践〔7〕，同时，也深受其作为执政党所肩负的独特历史使命与崇高地位的深刻影响。党内法规是一种政党内部治理的“政治规范”〔8〕，承载了政治和法治的双重意义，具有突出的功能价值。就政治价值而言，党内法规体现的是中国共产党的统一意志，凝结着党长期的理论创新和实践经验。党内法规的政治本源性直指创制党内法规的初始问题，即如何进行队伍建设和实现政治主张。政党作为一个完全的政治主体，党内所形成的思想决议具有纯粹的政治性，并依赖于共同体成员的特别义务得以实现。党内法规作为“党的规章制度中规范化程度最高的制度形态”〔9〕，脱胎于政治，也体现着政治，因此，政治性是党内法规的“本质属性”〔10〕。就法治价值而言，党内法规契合了现代国家的民主化、法治化需求，正如习近平总书记所强调的，要以法律作为衡量、规范、引导社会生活的准绳，并加强对立法权的监督。当下建设法治国家是我国现代化建设的重要目标之一，是立足中国国情进行的理论创新与演进〔11〕。法治化的优势在于立法对于权力的精准授予和限制，并提供正当性基础。党的重大执政理念、执政方略需诉诸立法活动，以国家最高权力的方式推动实现具体化。

长期以来，党对执政方式探索的核心就在于正确科学地处理政党和国家的关系、政治和法治的关系、政策和法律的关系。其中第一个问题是本源性的，后两个问题是派生性的，第三个问题则是第二个问题的实体化与具象化。在我国，“党是领导一切的”，这是一个建立在深厚历史实践基础之上的具有广泛共识的政治论断。现代国家治理中的法律主权理论以及《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第5条依法治国条款均要求将一切国家机关、各政党行为置于宪法和法律之下。在此情况下，构建党与国家的制度桥梁，促进党的规范与国家法律深度融合，提升政党政治对国家治理的穿透力，是加强党的领导大命题下的答案之一。在处理政治和法治的关系问题上，理论层面需要明确党的领导是一种纯粹的政治地位还是一种法律所赋予的权力。在奴隶社会和封建社会中，统治行为的正当性只追溯到政治地位取得阶段，即统治者借助原始神话、自然和超自然力量论证权力获得的合理性。现代国家政治形态诞生后，思想界重构了统治正当性的论证模式。周濂在《现代政治的正当性基础》一书中，从“正当性”和“证成性”两个视角探讨了政治权力的评价标准。“正当性”是以回溯视角关注政治权力的来源和谱系，“证成性”则是以前瞻视角关注政治权力的效用和目的〔12〕238-240。其中，法律作为政治权力的一部分，其形式意义促进了政治在道德上的被接受和被遵守。在更微观的政策和法律问题上，政策的执行力需要强大的国家动能和实施稳定性，法律可以将政策固化为基本规范，是对政策合理性和实施力的进一步追认。党内法规作为一种政治规范，实质上便扮演着党和国家的制度桥梁以及党的政策向国家法律转化之媒介的关键角色，可以弥合党与国、政与法之间的张力。在抽象意义上，笔者将党内法规的上述作用概括为法治屏障功能。“屏障”即保护、捍卫，党内法规的法治屏障功能系指由法治体系框架内的党内法规所提供的正当性保护，以帮助法治体系免受“非法治”攻击，促进法治体系的完善。

二、党内法规法治屏障功能的结构基础

结构决定功能，事物特定的结构是产生特定功能的重要原因。因此，对党内法规法治屏障功能之基础的探析，要立足于党内法规的结构。党内法规融合了政治系统与法律系统的要素，具有独特的耦合结构〔13〕，这种结构赋予了党内法规与国家法律不同的属性，使其能够在治理体系中发挥独特的作用。党内法规不仅体现了党的政治意志和组织原则，而且通过与法律体系的互动，增强了党的决策和行动的合法性与权威性。关于党内法规属性问题，学界的认识在不断深化。党的十八大前后，学界在讨论党内法规时，普遍倾向于其具有自治法和软法属性的观点，认为党内法规虽具有一定的国家法和硬法特征，但其基本政治属性依然是政党内部的自我规范，属于反映社会共同体全体成员或大多数成员意志和利益的社会法〔14〕。在党内法规与法的关系方面，有些学者认为党内法规的法属性面临三重障碍：一是立法权障碍，主要表现为政党制定党内法规的立法权暂未证立；二是立法技术障碍，主要表现为党的部分文件格式公文化，与立法条款编排原则不相符；三是道德义务障碍，主要表现为党内法规对党员设立的道德标准高于立法标准。还有学者认为，党内法规的国家法和硬法属性来源于中国共产党特殊领导地位的外溢效益，即党必须对国家公共事务进行治理，政府则对党的方针政策予以刚性实施。

党内法规研究发展至今，基础理论已取得长足进步，党内法规的法属性基本已不存在争议〔15〕。从法概念出发，法具有小中大三重内涵范畴：狭义的法，指《宪法》和由全国人民代表大会及其常委会制定的法律；中义的法，指《宪法》和《中华人民共和国立法法》授权主体所制定的法律规范；广义的法，则指在社会生活中受认可且起调节作用的规则，例如社会共同体的自治规范、不运用国家强制力保证实施的自律规范。谢晖认为法律是具有明确目的性的社会规范体系，发挥规范人们交往行为的预期作用，最终使社会秩序呈现和谐、稳定、公正的样态〔16〕。可见其对法律的理解是宽泛的广义之法。据此种观点，上述三重障碍也可逐一清除。在立法权问题上，获得《中华人民共和国立法法》授权的主体制定国家法律，与党内法规形成并列关系〔17〕。在立法技术问题上，日益规范化、体系化的编撰活动已形成了党内法规“1+4”的基本框架〔17〕，内容遵循章节条款项目等立法规范，制定水平较高。在较高的道德义务标准问题上，党内法规符合的是一种政党道德伦理。政党道德伦理来源于政党的政治追求和政治使命，政党伦理又下含政党制度伦理和党员伦理〔18〕。政党伦理的道德标准高于一般社会道德标准，党内法规所固定的内容依然属于基本规范。

综上所述，党内法规具有法属性，但其不等同于一般国家立法。所谓党规姓“党”，政治属性是党内法规抹不去的底色〔10〕。政治性强调决策与执行、立场与方向、站位与效果，是执政者意志的延伸，起到巩固统治和促进治理的功效。政治性往往昭示着社会发展更高层次的价值追求，与起到基础秩序维护和权利保障的中义法律是位阶交错的。2021年习近平总书记在第二次全国党内法规工作会议召开前强调，“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用”〔19〕。政治性是党内法规制度设计和功能实现的核心要素，它深刻塑造了党内法规的制度形态和实施机制，确保了党内法规与党的政治路线、方针政策和组织原则的一致性。这种政治性导向使得党内法规在规范党员行为、加强党的建设、维护党的团结统一以及推动党的政策和决策实施等方面具有显著的指导和保障作用。通过强化政治属性，党内法规进一步巩固了党的领导地位，促进了党和国家治理体系的协调发展。不可否认，虽然政治性和法治性在最终目的上将殊途同归，但二者选择的实施路径是不同的。党内法规作为结合政治性和法治性的独特制度安排，旨在实现政治效率与法律价值的平衡。政治性要求决策的迅速执行，强调效率至上；法治性则侧重于价值的均衡和权利的保护，强调权力的合理制约。党内法规必须在这两种属性之间找到平衡点，既要确保决策的高效实施，又要保障价值和权利的均衡。通过这种平衡，党内法规能够充分发挥其政治保障和法治保障的双重作用，促进政治决策与法治原则的和谐统一。

三、党内法规法治屏障功能的内在机理

（一）党内法规法治屏障功能的实践旨归

党内法规的法治屏障功能旨在实现政治正当性和法治正当性的双重目标。政治正当性目标要求党内法规与党的政治路线和方针政策相一致，体现了党的意志和要求；法治正当性目标要求党内法规与国家法律体系的协调一致，符合法律规范和法治原则。这两者的有机结合，为党内法规提供了坚实的合法性支撑。

习近平总书记强调，“要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局”〔20〕。党内法规的政治正当性目标，可以概括为两方面：一是维护执政和促进治理，二是进行党内建设和全面从严治党，核心是坚决维护党中央权威和集中统一领导。党内法规将党的集体意志凝结为具有强制执行力的社会规范，完成了政党内部意志的法制化。因此，保障党内法规的法治地位和法治权威性是实现这一规制过程的内在需求。

法治正当性目标既需要内在的合理性和道德性，也需要外在程序的正当性和公正性。其中，合理性体现在党内法规应当符合宪法与法律的一般要求，不得违背基本法治原则。党内法规严于国家法律，但是不代表党内法规可以突破现行法律所构筑的权利框架。道德性要求党内法规应当符合大众对于社会伦理的一般理解，体现和谐社会的公平政治，且与社会主义核心价值观相契合。程序正当性要求党内法规应当遵守既定的制定程序，且在主体、权限、事项上遵循《中国共产党党内法规制定条例》的规定。公正性要求党内法规在制定实施过程中遵循中立、客观、平等的原则，保障个人权益和社会公益的均衡，提升党内法规的公信力和正义性。

我国是一个二元规则体系的国家治理模式，党内法规体系作为执政党的规则体系，可直接为党领导法治中国建设提供一定的制度依据，是我国法治建设的有力保障〔21〕。党内法规所要实现的法治正当性目标具体体现在三个方面：第一，强化中国共产党执政行为的合法性和实施效率。党的执政思想和执政方针需要通过党内法规予以落实，党内法规可以先于国家法律制定，并可以进一步转化为纯粹的国家法律。无论是党内法规还是国家法律都具有长期性和稳定性，以此保证具体执政举措的统一性和可持续性。第二，为中国共产党行使公权力提供立法依据和行为规范。党在合法取得统治权后，还需要持续保持统治权行使的政治规范化。如何坚持党对一切工作的领导，就需要运用党内法规和宪法法律规范捍卫党的执政权力，同时规范党的执政行为。现行党内法规主要规范的内容包括党的组织建设、党内工作流程和标准、党员的行为规范以及党内监督问责等，在组织建设、作风建设和纪律建设等方面，党内法规的规范作用显著。党内法规通过明确规范党组织和党员（特别是党员领导干部）的行为，进一步规范了中国共产党的执政实践。党内法规将党的领导活动纳入规范范畴，明确党内法规规范的半径要延伸到“党的事”所及之处，确保了党的领导活动的规范化，为依法执政、依法治国提供了坚实基础。第三，实现党内法规与国家法律的衔接互补。党内法规与国家法律具有价值统一、功能互补的关系，党内法规是党的统一意志和主张的集中体现，国家立法是人民意志的体现，而党全心全意为人民服务的宗旨决定了党的意志与人民意志具有一致性，因此，党内法规与国家法律具有价值的统一性。在功能上，党内法规主要规范党组织和党员的行为，而国家法律则规范社会关系和社会秩序，具有普遍性。党内法规在某些方面具有更严格的要求，而国家法律则提供了更广泛的规范和保障〔22〕。随着法治建设的不断推进，一些党内法规可能会转化为国家法律法规，以更好地体现党的主张和人民意志的统一〔23〕。

（二）党内法规法治屏障功能的作用机制

党内法规的法治屏障功能可分为内外两方面：外部法治屏障功能使形成党内法规的政治意志的贯彻实施获得强制力保障，提升了党内法规的公信力和凝聚力；内部法治屏障功能则合理划分了党内法规与国家法律之间的界限，为二者的衔接协同解决了前提性问题。实现党内法规双重目标的关键就在于，充分发挥党内法规内外两个方面的屏障功能。

政治正当性目标的重要议题是厘清党与国的关系。坚持中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势。中国共产党以马克思主义为指导，坚持从中国实际出发，团结带领中国人民追寻民族复兴的伟大理想。党的纲领、路线、方针、政策具有极强的社会认同和指引作用，将人民群众紧密团结起来，形成社会发展的强大动能。因此，坚持党的领导、巩固党的执政地位是毫无疑问的。同时，现代国家需要法治予以保障，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。法律是民主的产物，《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。民意通过人民代表大会制度上升为法律，人民代表大会制度是我国的政治组织形式。在过去很长一段时间，立法机关都将法律视为政治和社会生活之间的防火墙，以是否具有法定依据为判断标准，阻止政治人物的私人意志对社会活动的肆意干扰，即阻止政治对私人的直接渗透。实现人民意志和党的意志的高度统一和步调一致，是厘清党与国关系的根本方法。在这个过程中，党内法规发挥法治屏障功能至关重要。一方面，党内法规属于广义法律，已形成党内法规的党内意志可以抵御“非法治”攻击。实施成熟的党内法规可以通过立法程序成为国家法律，进一步实现党的意志和国家意志的融合。另一方面，同党内规矩、党内规范性文件等相比，党内法规是党的制度体系中的“核心部分和高级形态”〔24〕，未上升至党内法规的党内意志应当服从国家法律的调整，不能超越或突破现行法律规定，以防止政治意志对于社会生活的直接作用。

法治正当性目标的重要议题是厘清政与法的关系，即在统一的中国特色社会主义法治体系下，如何理解党内法规和国家法律之间的关系。从执政的角度而言，党对一切工作的领导是政治领导、思想领导和组织领导，而不是直接进行具体工作领导，传统国家机构则依据法律授权负责具体工作实施。但政治领导为具体工作指明方向，组织领导为具体工作选定人员，思想领导为具体工作的实施设立价值基础，由此可见，党所施之政更为抽象且笼统，法则更加具体和明晰，法规范着政，政塑造着法。国家机构改革让党政合署办公、发文的情况越来越多，当前党内法规和国家法律正走向衔接和协同，实现这一目标必须发挥党内法规的内部法治屏障功能。正确把握党内法规与国家法律关系的本质在于，要避免党内法规对于国家法律的混同和直接渗透，避免以党内法规代替国家法律的情况出现。当前，二者之间还存在着调整范围交叉、衔接不畅、功能重叠等问题，党内法规的内部法治屏障功能要求党内法规必须经过制定程序才能创设新的法律关系，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的事项，只能由党内法规作出规定。此外，党内法规应当符合党章的原则与内容，内部体系不得产生冲突和抵牾。党内法规的内部法治屏障功能将党内法规与国家法律严格阻隔开来，有利于党内法规和国家法律在各自轨道上运行，并形成协同作用的良好态势。

四、党内法规法治屏障功能的实现逻辑

党内法规的法治屏障功能集中表现为促进党的领导方式和执政方式的科学化法治化、防范政治对法治的不当干预，以及推动党的意志和人民意志的统一。为充分实现党内法规的法治屏障功能，党内法规建设应着重厘清和平衡以下三对关系：党内政治话语与党内法规的关系、党内法规与法治体系其他构成部分的关系、党规之治与国家治理之间的关系。

（一）党内政治话语与党内法规之间的“立”与“废”

党内法规是优秀党内政治文化的集中体现〔25〕。作为党内政治文化的重要组成部分，党内政治话语包括以党章为根本、以民主集中制为核心、事关党的组织建设、领导建设、自身建设和党员监督保障等内容的所有党内政治理想、政治理论、政治决策。党内法规具有类似国家法律的强制性和实施力，对于优秀的党内政治话语，应当通过特定党规制定程序将其上升为党内法规，促进优秀政治文化落实为实体制度和行为规范，以推动政治目的的实现，加强党组织的战斗力。党内政治话语与党内法规之间存在筛选机制，有“立”有“废”：对于体现党的实际需求、贯彻党的路线方针、符合党的执政要求、推进党的民主执政等内容的重要党内政治话语理应上升为党内法规，从而保证党内法规方向正确、内容明确、逻辑严密、表述准确，具有可操作性。对于发展暂不成熟、实用性不强的党内政治话语，则不应当纳入党内法规的制定之中，从而保持党内法规的简洁性。对于与党的路线方针相抵触、脱离法治框架的不良党内政治话语，应通过党内法规予以禁止。

党内政治话语是否需要穿透党内法规制定屏障，成为法治体系的一部分，关键在于该党内政治话语与公共行政事务的关联性。总体而言，四方面的党内政治话语必须通过制定程序上升为党内法规。其一，政治引领性话语。此类话语主要是对于国家治理和社会生活起到核心统领作用的政治理念。其二，组织建设性话语。组织领导是中国共产党主要的领导方式，组织建设包括党在组织体系和组织工作方面的内容，组织建设关系到党组织的功能实现和干部选拔任用，组织建设的程序规则深刻影响着公共行政事务的实施。其三，纪律监督性话语。此类政治话语通过监督和规范党员干部个体行为，能够防止个人不法行为侵蚀公共权力和公共利益，维护党组织的公信力和纯洁性。从实用性角度而言，纪律监督部分的内容具有责难性，会对党员干部个体的实际权利义务作出实质处分，必须上升至党内法规才符合《宪法》与法律的规定。其四，社会治理性话语。社会治理性话语是指党组织在具体工作中，为贯彻落实党的方针政策，针对实际情况所制定并发布的具有规范性、指导性的言论或指示。例如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《中国共产党浙江省委员会农村工作实施办法》等党组织为履行经济社会发展职责所制定的党内法规。这类规范是党组织开展组织活动和地方工作的重要遵循，直接关系到社会治理的具体实施细节，与行政权的行使息息相关。除上述四类政治话语之外的党内政治话语应当与党内法规自觉区分，同时负责法规工作的中共中央办公厅法规局应通过备案审查、解释修改、定期清理等程序对党内法规进行全流程监管，以确保党内法规的科学性、权威性。

（二）党内法规与法治体系其他构成部分之间的“合”与“分”

中国特色社会主义法治体系要求国家法律与党内法规并重，协同推进依法治国、依法执政、依法行政，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家法律和党内法规是当前法治建设的两大重要板块，二者的法理地位是泾渭分明的。但在实践中，党内法规与国家法律常常出现混同、融合、交叉的复杂样态，究其原因在于二者的价值追求、制度目标、实施方式和规范对象存在近似性。党内法规与国家法律所维护的根本政治主张和政治制度是完全一致的，从制度目标来看，二者共同服务于推进社会主义现代化建设，实现第二个百年奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的伟大梦想。从实施方式来看，二者都由国家强制力保证实施，通过预测功能和惩戒功能对于不当或违法行为进行纠治。从规范对象来看，党内法规针对党员和党组织，法律针对公民、法人和其他组织。党员同时拥有的双重身份——党组织的一员以及国家公民，导致其行为表现出双重意涵，并因此受到来自党内法规以及国家法律的双重约束，此为党内法规与国家法律的“合”，二者相互衔接、相辅相成、相互促进，协同发挥作用。

虽然党内法规和国家法律有着千丝万缕的联系，但二者必须保持独立。从法理层面分析，虽然党内法规具有先行先试的立法功能，但是未经立法程序转化为国家法律的党内法规，不能作为规范全体公民的规则，必须在法律面前保持谦抑。从政治层面分析，党内法规所体现的政治性较为灵活，随着社会实际和政治目标的变化而改变〔22〕。政治的灵活性和法律的稳定性如不加以区分，会危害社会的安定繁荣。从实际情况分析，党内法规和国家法律之间的区别客观存在：其一，制定主体和程序不同。党内法规由党组织依据法规制定程序制定，与之相关的法规审议权、解释权、修订权由党组织行使。国家法律由立法机关通过立法程序制定，相关权力由法律所规定的国家机关行使。其二，保障机制不同。党内法规的实施和保障由党的纪律检查机关负责，而国家法律依靠司法和行政力量落实。其三，惩治方式不同。党内法规具有独特的惩处追责方式，《中国共产党纪律处分条例》规定了警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种纪律处分措施。此外，党内法规要求在政治层面进行追责，例如以问责制为代表的停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等。国家法律的责任承担形式为个人法律责任，极少数情况还需追究单位责任。此为党内法规和国家法律之间的“分”，二者在各自领域内独立运作、界限清晰，但同时又相互尊重、互不干涉，确保各自职能的有效履行与平衡发展。

（三）党规之治与国家治理之间的“进”与“退”

中国共产党的执政党地位以及党的领导嵌入中国特色社会主义政治事实，使得党内法规在调整对象、调整空间和调整事项三个方面均存在着效力外溢的现象〔26〕。关于党内法规的效力外溢问题，学界虽然在解释路径上存在差别，但均认可党内法规外溢至党外进而调整国家事务和社会事务的正当性和必要性，即党内法规在国家治理中的“进”〔27〕。概括而言，党内法规介入国家治理的表现主要体现在三个方面：首先，对于具有高度政治性的事项，党内法规通常会直接予以调整，以实现党的绝对领导或直接领导。例如，基于党管干部的原则和党对军队的绝对领导要求，党内法规往往会直接将干部、军队纳入调整对象之列。相较之下，国家法律在高度政治性事项上的立法要明显少于党内法规。其次，党对国家事务和社会事务的领导还体现在宏观要求上，在经济、文化、社会、生态文明等更适合由国家法律调整的领域，党内法规通常会作出原则性要求，发挥间接领导作用。最后，在部分党的领导与国家治理交叉性较强的领域，通常会采取党政联合发文的方式调整普通公民、法人或其他组织的行为。

党内法规效力之所以能够外溢至党外，与“党是领导一切的”的政治事实密切相关。然而，如何避免党内法规对国家事务和社会事务的过度“激扰”〔13〕，则是党内法规效力外溢问题的核心和难点。党内法规如果过多干涉国家事务和社会事务，可能会因无法真正落实而损害党的领导的权威性，这就需要做好党内法规在国家治理中“退”的工作。从党内法规的法治屏障功能所要实现的目的来看，理论上有三类事项应当排除在党内法规的调整范围之外：首先，纯粹私法的领域。如果规范事项涉及党组织和党员之外的公民、法人的实体性权利和义务的变动，应当以国家法律法规的形式加以规范〔28〕。其次，仅涉及国家机关间关系的领域。如果规范事项涉及国家机关之间的权限争议、赋予国家机关新的职权、设立新的国家机关、撤销或合并国家机关等内容，则应由国家法律法规予以调整。最后，仅涉及国家机关与公民、法人之间关系的领域。如果规范事项涉及行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为而不涉及党的机构的职权，不宜由党内法规予以调整。

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责任编辑 梁华林