政府与市场协同：乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展机制与路径

摘 要：乡村振兴重点帮扶县产业振兴过程中，政府失灵与市场失灵同时存在且相互交织，宜充分发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”在资源配置中的协同效应。在理论分析与四川三州实践基础上，为推动四川三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展，本文创新提出：一是统一县域市场，实现与县域农村生产要素的进入与退出、农村土地制度改革等联动发展，并充分发挥县域完整且最低层级的政府部门对产业高质量发展的保障作用；二是构建有效市场，对内以县域特色优势资源为本底和以数字经济为引领构建具有绿色生态特色优势的现代产业体系，对外以特色优势资源为纽带和以飞地园区为载体全面推进跨区域合作，夯实产业高质量发展动能；三是打造有为政府，建立供给端、需求端和市场端协同应对市场风险以及乡村产业项目投资运营风险的动态监控破解机制，完善“人”“地”“钱”要素保障体系，保障产业高质量发展的稳定性与持续性。

关键词：政府与市场协同；乡村振兴重点帮扶县；产业高质量发展；有效市场；有为政府

文章编号：2095-5960（2024）05-0009-09；中图分类号：F327；文献标识码：A

收稿日期：2023-12-11

基金项目：国家社科基金一般项目“市场与政府协调下的农村土地制度与户籍制度系统联动改革研究”（19BJY110）；国家社会科学基金一般项目“知识嵌入性视角下科技驱动产业集群升级的模式差异与路径选择研究”（18BJY097）；四川师范大学经济与管理学院一般项目“有为政府与有效市场协同推动重点帮扶县共同富裕的理论逻辑、效应检验与优化路径研究。

作者简介：史敦友（1986—），男，河南光山人，博士，四川师范大学经济与管理学院、四川师范大学西南土地资源评价与监测教育部重点实验室讲师、硕士生导师，研究方向为区域经济；韩立达（1957—），男，贵州晴隆人，博士，四川大学经济学院教授、博士生导师，研究方向为区域经济。

一、问题的提出

为集中支持做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，确保到2035年基本实现农业农村现代化和到2050年全面实现农业强、农村美、农民富，中央农村工作领导小组办公室、国家乡村振兴局于2021年在全国10个省份确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县，其中，四川有25个，全部位于甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州（以下简称“三州”）。在国家乡村振兴重点帮扶县基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于确定国家乡村振兴重点帮扶县的意见》明确要求，各省可从脱贫摘帽县中自主选择一部分县作为省级乡村振兴重点帮扶县并给予政策支持。据此，四川又确立了25个省乡村振兴重点帮扶县，而三州有17个。由此可知，中央和四川对三州实现“让脱贫基础更加稳固、成效更可持续”高度重视之决心。

在理论研究中，尽管党的十八届三中全会确立了“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用”的政府市场关系论断，但基于研究对象差异，关于政府与市场在乡村振兴中的功能定位也各不相同，诸如政府主导与市场机制协同^［1］，有效市场与有为政府衔接^［2，3］，有限政府与有效市场良性互动^［4］，政府、市场与农村社会协同共治^［5］，政府、市场与农户有机连接^［6，7］，市场推动、政府干预与农民行动协同共进^［8］等不同模式。作为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重中之重的乡村振兴重点帮扶县，理论界从乡村人才^［9，10］、公共服务^［11］、治理转型^［12］、推进重心^［13］及巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的战略思考^［14］与质效评价^［15］等方面作了一些探索，为本文研究提供了有益思路。在乡村振兴重点帮扶县推进乡村全面振兴过程中，产业振兴是关键，如何借助政府与市场协同助推乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展，当前还没有文献专门研究。作为集全国最大彝族聚居区、全国第二大藏区、全国唯一羌族聚居区以及革命老区、高原地区和“三区三州”深度贫困地区等多种特征于一体，研究政府与市场协同驱动四川三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展问题，可以为其他国省乡村振兴重点帮扶县推进产业振兴与实现共同富裕提供借鉴和启示。

本文研究政府与市场协同驱动四川三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展问题，其特色和创新之处为：一是构建起政府与市场协同驱动三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展的“理论逻辑—现实困境—实践路径”研究框架；二是提出通过“统一县域市场、构建有效市场和打造有为政府”驱动三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量、可持续、稳定性发展的可行可操作的实践路径。

二、政府与市场协同驱动乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展的理论逻辑

新结构经济学理论认为，在市场决定资源配置时，政府需要因势利导，在产业发展与转型升级过程中提供良好的发展载体和制度环境，降低交易成本，为市场机制发挥作用提供正外部性补偿，以弥补各种隐形制约。^［16］因此，必须精准厘清政府与市场协同驱动乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展的理论逻辑。

（一）乡村振兴重点帮扶县产业发展过程中的政府与市场失灵问题及有为政府与有效市场协同效应

如何发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”在乡村振兴重点帮扶县资源配置中的协同效应，实现有为政府与有效市场更好结合？回答好该问题，必须首先要明晰政府与市场在乡村振兴重点帮扶县产业振兴中的功能定位。从市场看，古典经济学以经济人为前提假设，追求的是个体效应最大化，但缺乏个体之间的协调性，故市场失灵时，就需要政府发挥积极作用。从政府看，其通过行政命令和政策引导对市场进行调控，实现市场各行为主体协同联动，能够有效破解市场失灵。当然，政府行政命令和政策引导也会出现失灵，如产业振兴会偏向投资见效快、易出政绩的产业项目以及重视样板示范与形象工程的“锦上添花”等有利于领导干部晋升的产业项目，造成产业项目资金利用结构失衡和经营风险时有发生。

正因为政府失灵和市场失灵同时存在且相互交织，所以在乡村振兴重点帮扶县产业发展过程中，有必要探讨何为有效市场和有为政府。所谓有效市场，是指通过价格机制调节城乡区域间要素流动与优化配置，以实现有效率的乡村产业振兴。但乡村振兴重点帮扶县市场体系不健全、市场发育不充分等现实普遍存在，导致生产要素流动不畅、资源配置效率低下、微观经济活力不强等问题比较突出，以市场机制驱动产业高质量发展难以有效实现，还必须依靠政府发挥作用。所谓有为政府，是指通过构建集强制性制度和诱致性制度于一体的长效制度体系以弥补乡村振兴重点帮扶县市场机制缺失问题。而且有为是一个动态过程，随着乡村振兴重点帮扶县市场机制的完善，政府“看得见的手”将逐渐退出非必要领域，为有效市场腾挪空间，而以维持市场经济发展的相对稳定为最终目的。

总之，鉴于政府与市场失灵同时存在且相互交织这一难题，必须构建有效市场和打造有为政府并实现二者在助推乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展的协同效应。

（二）乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展必须坚持市场机制在区域资源配置中的决定性作用

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，乡村振兴“四梁八柱”制度框架已基本建立。在市场机制下，基于城乡客观存在生产要素边际报酬差异，生产要素自发地从边际报酬较低的区位向边际报酬较高的区位流动，城乡融合加速了城乡间生产要素互动与交换频率，乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展既要遵从这一市场规律也应充分利用这一市场规律。

一方面，各类生产要素在乡村振兴重点帮扶县的集聚重组，依托区域特色资源优势，大力发展乡村旅游、民宿、特色农产品、民族文化产品等资源型产业，助推产业内生式崛起。而且，随着数字技术在乡村振兴重点帮扶县的不断发展与广泛应用，以数字技术为依托的智慧农业改变了传统农业的发展方式，为传统农业发展带来新技术、新理念、新模式、新场景、新业态，大幅提升了农业科技进步贡献率，加速传统农业现代化进程。另一方面，在跨区域协作机制推动下，发达地区土地、能源、减排等制约明显，而乡村振兴重点帮扶县土地、劳动力等要素价格低、供给相对充足，由此降低了发达地区的要素边际报酬而提升了乡村振兴重点帮扶县的要素边际报酬。加之西部地区市场需求空间巨大，向乡村振兴重点帮扶县转移产业已成为发达地区一些行业扩大规模和转型升级的必然路径，形成“发达地区研发+乡村振兴重点帮扶县制造”等跨区域产业协作模式，成为支撑乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展的外生动力。

总之，在要素自由流动、信息透明、竞争充分的市场结构中，城乡要素边际报酬差异和农村特色资源的本地属性必将驱动各类生产要素从边际报酬相对较低的城市地区向边际报酬相对较高的农村地区流动。更进一步地，乡村产业越发展，要素回报率越高，吸纳优质要素的能力就越强，乡村产业振兴由此步入良性循环发展态势。

（三）通过更好发挥政府的作用建立起完善的乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展保障机制

如何更好发挥政府的作用呢？福利经济学第二定理指出：在完全竞争市场机制下，任何有效率的资源配置都可以通过市场竞争获得，政府所要做的只是改变个体间要素禀赋的初始分配状态。即政府可以通过制定诱致性制度和强制性制度建立起乡村振兴重点帮扶县生产经营主体的激励约束机制，着力改变初始要素初始分配状态，以实现各类要素的科学合理配置与高质高效利用。

一方面，建立乡村振兴重点帮扶县培育有效市场的制度保障。在区位交通、要素资源等具有比较优势且适合产业发展的地区，政府通过制定诱致性制度与强制性制度，有序引导社会资本、职业农民等生产要素进入农村进行农业及其关联产业的长期稳定投资，但各类生产要素进入农村投资也需要满足一定的条件，如投资领域、投资规模、技术水平、生产资质、环境影响、就业数量等一系列强制性规定。另一方面，建立乡村振兴重点帮扶县打造有为政府的制度保障。乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展同样需要政府为自身建立起集诱致性制度与强制性制度于一体的长效激励约束机制，例如，对项目招引、产业发展、园区建设、营商优化等方面工作卓有成效的领导干部给予物质激励或职位晋升；而对表面文章、形象工程、数字游戏等投机主义以及表态多、行动少、落实差与慢作为、不作为、乱作为等懒政怠政的领导干部及时予以批评惩戒，严重者严肃追责。

总之，在乡村振兴重点帮扶县市场决定资源配置基础上和保障有效市场与有为政府实现的制度体系建成后，社会资本和职业农民携带先进的生产技术、专业的管理模式、现代的经营理念等要素自发进入这些地区，有效盘活各类低效及无效利用的土地以及其他闲置资源，带动小农经济向农业农村现代化迈进，实现驱动乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展。

三、政府与市场功能错位引致三州乡村振兴重点帮扶县产业振兴的实践困境

根据对四川三州乡村振兴重点帮扶县产业振兴实践的长期实地走访调研情况看，国省政策支持是三州乡村振兴重点帮扶县产业发展的最大外生推力，但现实结果表明，三州乡村振兴重点帮扶县产业发展并没有达到国省政策预期，主要表现在：一是园区建设滞后，全部县域属于国家级和省级限制开发区域，普格、昭觉、金阳、美姑、木里等县域当前还没有工业园区。二是产业结构单一，全部县域几乎都以农业、农产品加工和旅游为主，其中壤塘、阿坝、若尔盖、新龙、德格、色达、稻城、甘孜等县域2022年工业增加值占GDP比重还不到5%。三是农产品精深加工受限，县域内农产品供给难以支撑一个大型农业龙头企业长期规模化生产需求，生产车间不能全年运转，甚至超过半年处于闲置状态^①【①在凉山州某乡村振兴重点帮扶县调研了解，作为全县乡村振兴重大项目招引的知名农产品精深加工龙头企业投资经营不到3年便因农产品供给不足而倒闭。】，导致只能初加工，难以精深加工，造成农产品加工链条短、产业附加值不高。四是矿产资源产业附加值极低，大多数县域矿产资源禀赋突出，但由于专业技术人才制约，难以引进企业发展矿产资源精深加工和高端装备制造，当地只能进行采矿、洗选等低附加值业务^①【①调研了解，凉山州政府打算到宁波市（对口协作凉山州）招引磷矿企业在雷波（国家乡村振兴重点帮扶县）构建磷采矿、洗选、磷酸、磷酸盐、磷化工产品等产业链，宁波市某企业明确表示，没有人力资源支撑，在该地建设磷资源精深加工产业链是行不通的，坚决不来投资。】。五是农文旅产业融合发展不足，特色农业、民族文化、民俗文化、长征文化、生态环境等资源富集，但是这些县域并没有将农文旅资源完全有效融合创新发展旅游新业态、新模式。可以说，产业基础差是当前三州乡村振兴重点帮扶县产业发展的最大现实，除了自然环境客观制约外，政府与市场功能错位是当前三州乡村振兴重点帮扶县产业振兴不佳的首要主观因素。

（一）市场机制缺失与政府政策主导交织致使乡村振兴重点帮扶县产业持续发展动力不足

国家乡村振兴战略实施以来，政府信贷、土地、税收、补贴等政策支持以及东西部协作、定点帮扶等人才、资金和技术扶持，是驱动三州乡村振兴重点帮扶县扶贫产业兴起和发展的基本保障。在脱贫攻坚完成后，随着乡村振兴的常态化推进，未来政策支持必然逐渐减弱^［17］，但三州乡村振兴重点帮扶县扶贫产业自主发展能力还未形成，持续发展能力依然不足^②【②调研了解，某驻村干部争取近亿元专项资金打造一个乡村产业振兴示范项目，驻村结束后由于政绩优异被提拔调走，但继任者难以获得足够资金继续培育该项目，导致该项目目前入不敷出、难以为继。】。更何况，由于乡村振兴重点帮扶县普遍存在产业创新投入不足等实情，缺少产业现代化转型所必需的技术人才和创新环境^③【③凉山州某国家乡村振兴重点帮扶县调研发现，2022年财政支出是其收入的11.5倍，财政缺口巨大。因此，国家及省州财政转移支付都是优先保障民生项目，产业转型升级、创新投入、人才引进等资金投入都存在于“蓝图”里和“口号”上。】，未来若失去政策支持，在激烈的市场竞争中将难以生存。另外，依靠政府扶持形成的产业，短时间内呈现爆发式增长，但普遍存在竞争力不足、抗风险能力不强等特征，还没形成相对完整的市场化产销体系。据了解，某乡村振兴重点帮扶县依托其对口支援高校收购本县土豆，即便作为免费福利，高校所购土豆或没有老师认领，或认领了放在办公室坏掉，这种发展模式显然不可持续。总之，缺乏市场机制，仅有政府政策及其帮扶单位支持，难以支撑乡村振兴重点帮扶县产业持续发展。

（二）市场机制缺失与政府过度干预叠加致使乡村振兴重点帮扶县产业发展同质与导向失位

在乡村振兴推进过程中，中央和四川大力支持打造样板和示范项目，如《农业农村部 国家乡村振兴局关于开展2022年“百县千乡万村”乡村振兴示范创建的通知》和《四川省县（市、区）实施乡村振兴战略分类考评激励办法》等，目的是通过示范项目建设的典型经验，引领、辐射和带动周边地区产业振兴。但在三州乡村振兴重点帮扶县调研发现：一是示范项目建设容易“锦上添花”，特别是资金过多用于中央和省领导视察和指导过的点，不利于全县整体乡村产业“协调振兴”和“普惠振兴”^④【④在某乡村振兴重点帮扶县调研访谈时，一位副县级领导干部对课题组提出该观点。】。二是特色小镇示范项目建设形式主义严重，注重外延式的高大上建设而忽略支撑产业发展的营商环境等“软”投入的内涵式打造，产业空心化和业态同质化态势明显，一些特色小镇由于过度商业化经营，加之距离大城市较远，经营困难^⑤【⑤四川省人民政府办公厅先后于2021年和2023年出台《关于公布四川省特色小镇名单和创建名单的通知》都没有涉及三州乡村振兴重点帮扶县，间接表明三州乡村振兴重点帮扶县特色小镇的建设成果与《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》对特色小镇的建设要求还有较大差距。】。除了产业振兴“样板”项目存在过度打造外，政府干预过度的另一个突出表现就是产业振兴跟踪模仿严重与本地特色不足。自脱贫攻坚以来，三州先后派遣大量干部去东部沿海发达地区学习产业扶贫经验，以此推动本县乡村产业振兴，但也导致一个产业化项目只要成功就会吸引邻近县域跟踪模仿，特别在政绩考核压力下，急功近利的“短平快”项目更多，在短期内容易形成供大于求和低水平同质化竞争，最终损害广大农民的切身利益^⑥【⑥课题组调研发现，东部现代化农业移植到三州乡村振兴重点帮扶县并进行区域推广成为普遍现象，调研的5户农户及其1家农业企业中，农民人均年收入从原来的平均不足5000元最高增长到约2万元，翻了两番。但是近两年农产品销售市场出现瓶颈，价格降低明显，最典型的就是凉山阳光玫瑰，价格甚至已经降到每斤10元以下。】。

（三）市场决定资源配置与政府制度缺位杂糅致使乡村振兴重点帮扶县产业振兴风险时有发生

“企业+合作社+农户”作为小农户和现代农业有效衔接的重要模式，通过这种利益联动机制实现利益共享和风险共担，形成产业联合体，实现资源变资产、资金变股金、村民变股民，让村民的土地收益达到最大化，已成为农业现代化的“流行”模式。但在三州乡村振兴重点帮扶县调研发现，为加速推进乡村产业振兴，一些县域只注重项目引进，没有做好项目健康发展的成长培育、整体配套、市场开发等系统工作，在市场前景良好时，“企业+合作社+农户”的利益衔接机制的确能够有效带动乡村产业振兴，然而一旦企业和工商资本面临发展困境时，就可能出现“人去楼空”与留下项目“烂摊子”的恶性局面^①【①如某乡村振兴重点帮扶县酿酒企业与当地合作社和农民签订了苦荞种植协议，农民种植的苦荞成熟后，企业组织收割和收购，但近年来酒业环境整体形势不好，该企业出现了资金困难，不兑现责任，导致成熟的苦荞在地里没有人收割，更没得市场，合作社因为没有财力也没法承担责任，风险还是农户承担。】。另外，乡村振兴重点帮扶县对发展富有本地特质资源禀赋、民俗文化底蕴和民族乡土创意的产业缺乏指导，任由市场资本“胡作非为”。以民宿行业为例，三州乡村振兴重点帮扶县民族、民俗特色文化资源丰富，在乡村振兴政策支持下，社会资本大量进入民宿产业，致使民宿产业跟踪模仿严重，商业化、产业化氛围浓厚，特色化不足，加之三年疫情冲击，大多数民宿客房全年使用率不高，投资回报率不容乐观^②【②四川民宿业发展研究报告，https：//tjj.sc.gov.cn/scstjj/c105849/2021/11/2/ae81fb1f74b449b191c4c83b1bfd6ed4.shtml。】。

四、三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展的推进路径

鉴于三州乡村振兴重点帮扶县产业振兴过程中市场失灵与政府失灵普遍存在且相互交织这一事实，本文以有为政府与有效市场协同为着力点，创新提出通过统一县域市场、构建有效市场和打造有为政府助推三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量、可持续、稳定性发展的可行可操作的实施路径。

（一）统一县域市场：联动全域生产要素推进乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展

通过市场机制来配置相应的乡村资源和相关权利，进而引致各类生产要素在某一行政区空间范围内的城乡之间自由流动，实现优化区域资源配置和提高资源利用效率。但乡村振兴重点帮扶县建设统一市场需要恰当的市场单元，过大或过小都不利于乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展。在理论上，市场越大越有利于提升市场效率，而且《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求，要“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”，但乡村振兴重点帮扶县特殊性在于，当高于县级层面如州级层面，容易导致本来就稀缺的资源向州府驻地、交通站点、平原河谷等资源优势地区流动和聚集，造成更大的不平衡，起不到全部乡村振兴重点帮扶县产业振兴的目的；反之，当低于县级层面如乡镇或村级层面，乡村社区分散的人口布局和过小的市场规模，难以聚集相当规模的各类生产要素发展现代农业和与之配套的生产性服务业，也很难发展具有较高分工水平和生产效率的市场经济，而且全县“遍地开花”式的产业布局，既不符合市场经济发展规律，也不符合时下乡村产业振兴大势。权衡之下，以县域为基本单元建设统一市场，可以实现联动全域生产要素，更好地推进三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展。

1.可与县域农村生产要素的进入和退出实现联动发展

一方面，积极推动以县城为重要载体的城镇化建设。从人均耕地面积看，2021年三州42个国省乡村振兴重点帮扶县农村人均耕地面积为2.49亩，低于全省平均水平0.29亩。深入分析发现，这些县域的城镇化率普遍较低，平均仅29.95%，略高于全省城镇化率的一半，导致农村人口规模相对较高，不利于农业的规模化和产业化。因此，要积极推进以县城为重要载体的城镇化建设，探索建立自愿有偿退出办法，为资本、科技、人才等要素下乡腾挪出规模化的农业用地供给。另一方面，统筹全县各类生产要素有序进入乡村。乡村振兴重点帮扶县需要引导人才、资本、技术、管理等生产要素进入乡村以推动乡村产业高质量发展，但各类生产要素在乡村聚集是否能有效推进乡村产业振兴，还需要全县通过强制性制度和诱致性制度统筹协调。如针对社会资本投资农村，要选择优质资本，控制资本有序流动，坚决制止农地“非农化”行为，避免出现损害农民利益的“以强欺弱”事件，还要谨防发生社会资本赚了钱就跑路和获得政府补贴不做实事。

2.可与农村土地制度改革实现联动发展

党的十八大以来，农村土地制度改革在紧锣密鼓地推进。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、承包地制度改革等都是以县域为基本单元推进，经过多年的试点改革，农村土地制度改革已经总结积累了大量可复制可推广的经典案例，同时也推动出台了一批顶层设计的改革方案。到目前为止，农村土地制度改革已经具备全国全面推广的可行性，三州乡村振兴重点帮扶县可以因地制宜地以县域为基本单元推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、承包地制度改革的一项或几项。在此基础上，以县域为基本单元可以乘农村土地制度改革的东风实现与农村土地制度改革联动发展，为乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展提供稳定可靠的土地保障。

3.可发挥县域完整且最低层级的政府部门的保障作用

三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展，还需要政府相关职能部门通过出台诱致性制度和强制性制度创造良好的产业高质量发展营商环境。具体来说，农业农村局和乡村振兴局负责乡村产业规划、项目布局等前瞻设计，商务和投资部门负责重大产业项目招商和社会资本引进，财政部门负责政府性投资以及基础设施与配套设施建设项目的财政拨款，文体旅部门负责文化旅游产业规划和建设，国土资源部门负责建设用地规划和保障产业用地供给，组织部门负责乡村人才引进和干部任命，乡镇、街道、园区等部门协同县级各部门负责项目落地，等等。在县委县政府的坚强领导下，全县各部门密切配合，加强产业项目谋划，完善产业项目库建设，形成储备一批、开工一批、在建一批、竣工一批的滚动推进与良性循环，确保产业可持续发展。

（二）构建有效市场：依托市场赋能激发乡村振兴重点帮扶县产业发展动能和提升产业发展质量

1.以特色优势资源为本底和以数字经济为引领构建具有绿色生态特色优势的现代产业体系

一是坚持依靠县域特色生态资源培育发展特色优势乡土产业。三州乡村振兴重点帮扶县依托矿产资源、农牧环境、民族文化、自然生态等特色资源，打造具有绿色生态特色优势突出的现代产业体系。例如，文化旅游以藏羌彝文化旅游走廊、长征红色旅游走廊、茶马古道历史文化走廊为牵引，重点发展民族文化、民俗风情、长征文化、宗教探秘、休闲康养、研学旅行等特色文化旅游业态。二是坚持依靠数字经济赋能传统产业转型升级。三州乡村振兴重点帮扶县数字基础设施当前已经有了明显改善，具有发展数字经济以支撑构建绿色生态特色优势的现代化产业体系的硬件支撑。以农业为例，以“新业态、新功能、新技术”为主要特征的数字经济可全面赋能农业生产经营体系，加速对传统农业各领域、各环节的全方位、全角度、全链条的数字化改造，推动生产、管理、销售、服务深度融合与纵向一体化，可有效提升农业整体现代化水平。三是坚持依靠三产融合创新培育新产业新业态新模式。如在三州乡村振兴重点帮扶县内沿川藏、成兰（西）、成昆等干线交通物流通道，布局农产品加工与物流枢纽一体化基地，重点对接成都都市圈，大力发展中央厨房、直供直销等融合业态。

2.以特色优势资源为纽带和以飞地园区为载体全面推进跨区域产业合作

一是依托浙川东西部协作加快发展跨省飞地产业合作。根据新一轮浙川东西部协作，加大甘孜与杭州、金华、台州，阿坝与温州、湖州、嘉兴以及凉山与宁波结对县域的产业对口合作，采取飞入县出土地、资金、技术、人才、管理等生产要素与飞出县出劳动力、资源、能耗、碳排放等生产要素的合作形式，在浙江相关县域国省级园区建设飞地产业园，大力发展飞地经济^①【①积极探索三州乡村振兴重点帮扶县农业资源与矿产资源等在飞出县完成初加工并获得一次产业附加值及税收，然后在飞入县的飞地园区进行精深加工及装备制造而后进入市场，通过利益分割再获得一次产业附加值及税收。】，充分利用东西部协作在东部沿海地区开拓三州乡村振兴重点帮扶县产品销售市场。二是进一步深化与成都平原城市的省内跨州飞地产业合作。三州乡村振兴重点帮扶县与成都平原城市的飞地产业合作和飞地园区建设具有较长的发展历史和成熟的合作经验，已相继规划建设了成阿、成甘、成凉、甘眉，德阿等飞地园区。全面建成小康社会后，为促进这些飞地园区继续带动三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展，顶层设计最为重要，建立和落实四川三州飞地园区建设联席会议制度，加强对三州乡村振兴重点帮扶县飞地园区高水平建设和飞地产业高质量发展的规划落实、统筹协调和监督考核。三是依托有利条件创新探索州内跨县飞地产业合作。州内跨县飞地经济相对前两类在组织领导、统筹协调、资源配置和利益分配等方面更容易操作，而且州内跨县飞地经济能够就近有效集聚邻近县域农产品进而破解单个县域农产品因规模不足难以精深加工等阻滞问题。如凉山可以西德冕喜同城化为契机，推动全州乡村振兴重点帮扶县在拥有省级产业园的西昌、德昌、冕宁3个县域建立飞地园区；甘孜和阿坝通过向国省相关部门申报在州府驻地或主要交通干线沿线县域适度扩大工业用地规模，发展州内飞地园区。

（三）打造有为政府：统筹诱致性制度与强制性制度保障乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展的稳定性与持续性

1.建立产业供给端、需求端和市场端协同应对市场风险的动态监控破解机制

从产业供给端看，积极支持三州乡村振兴重点帮扶县培育发展与成都平原错季产品。农业领域推广中晚熟特色优质水果标准化种植，规避水果市场旺季竞争和延长水果上市时间；畜牧领域重视产业多元化、差异化，支持发展在市场上具有竞争优势的高原畜牧养殖业；旅游领域创新开发滑雪、探险、登山、攀岩、环湖徒步等户外旅游项目，推动特色景区景点的区域平衡发展和季节平衡发展。从产业需求端看，通过政策积极调节市场需求破解三州乡村振兴重点帮扶县“谷贱伤农”现象。如农产品市场供过于求时：一是可以发挥政府及其国有企事业巨大的餐厅消费功能进行采购，二是可以通过就地加工与冷链物流等途径为农产品去“库存”，三是依托浙川东西部协作等合作平台实现特色农产品销往长三角、粤闽浙沿海等东部市场，四是通过政府收购大宗农产品及高原特色小宗农产品消纳。从产业市场端看，三州乡村振兴重点帮扶县通过长短期结合完善市场机制和发展多元市场。以旅游市场为例，在短期，如在2022年7、8月高温时期，人们“逃离成都”进入三州大山深处避暑度假，导致318、317国道等交通干道严重堵塞及景区景点严重拥挤，酒店、民宿等也乘机涨价，严重破坏景区景点经营生态。为此，一是通过景区APP、微博、抖音等客户端推送景区景点即时信息提醒游客合理安排行程，二是通过市场监管严惩酒店、民宿等恶性涨价行为，三是通过加强重点交通道路引导和管制。在长期，由政府统一规划，探索通过短期宅基地出租、合作等方式，规范化、规模化、集约化、产业化经营农民的闲置农房和宅基地，增加市场供给弹性，破解旅游旺季餐饮、民宿供给不足问题。

2.建立乡村产业项目投资运营风险的动态监控破解机制

鉴于“企业+合作社+农户”利益衔接机制存在收益与风险在农户与企业间的不对称性，除了加强收益共享和风险共担外，还要探索集完全成本保险和种植收入保险于一体的全产业链农业保险制度，大力发展以“保”代“补”、以“保”代“奖”，不断扩大农业保险范围，以农业全产业链保险制度扎实筑牢“企业+合作社+农户”的利益衔接机制，确保乡村振兴重点帮扶县农业龙头企业、农业种植大户无后顾之忧。与此同步，为防止三州乡村产业振兴项目投资造成样板化、非农化、同质化、烂尾化以及产能过剩，必须构建项目投资事前、事中、事后全生命周期动态跟踪监管机制，约束和规范主政者权力及市场主体投机行为。事前严格要求科学立项，一般投资项目可由县级层面组织第三方平台进行市场可行性、必要性测评，并报州级部门审批；重点投资项目须由州级层面组织第三方平台进行市场可行性、必要性测评，并报省级部门审批；重大项目必须由省级部门组织立项和审批。事中严格要求项目主管部门和依法对项目负有监督管理职责的其他部门采取在线监测、现场核查等方式，加强监督检查项目月度季度年度推进情况。事后高度重视项目运行的可持续性，落实直接负责人，谨防因换届或调离等原因造成“烂尾工程”和“烂摊子”。

3.完善乡村产业高质量发展的“人”“地”“钱”要素保障体系

一是完善乡村振兴重点帮扶县产业人才支撑。统筹推进和分批建设农村创新创业和孵化实训基地，加强乡村工匠、文化能人、手工艺人和经营管理人才等创新创业主体培训，引导农民工、大中专毕业生、退役军人、科技人员等返乡入乡人员和“田秀才”“土专家”“乡创客”创新创业。充分发挥浙川东西部协作人才帮扶效应并给予帮扶人才职称晋升绿色通道，建立健全科研人员校企、院企共建双聘机制与股权分红等激励机制，健全领导干部“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的常态化选人用人机制。二是激活乡村振兴重点帮扶县农村存量建设用地。依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，以延伸农业产业链为路径重点保障农产品生产、加工、仓储、冷链物流、产品展示、消费体验、农村电商、旅游观光等环节产业用地，鼓励通过自营、出租、入股、合作等方式因地制宜发展农家乐、乡村民宿、乡村文旅文创、农产品初加工、电子商务等农村产业。三是建设乡村振兴重点帮扶县产业振兴资金。以中央和省上资金为依托、以社会资本为补充，以县城、中心镇、中心村等为核心载体，大力培育发展新型农业经营主体，引导新型农业经营主体带动小农户发展乡村特色产业，着力打造一批“一村一品”的特色产业亿元村、“一乡一业”的农业产业强镇和“一县一特”的农业品牌强县。

五、研究启示

四川三州乡村振兴重点帮扶县基本位于高原地区，这些县域尽管产业基础差，但是在清洁能源、矿产资源、农特产品、文化旅游等领域具有比较优势，所以本文提出三州乡村振兴重点帮扶县产业高质量发展路径为：在统一县域市场的基础上，对内通过以县域特色优势资源为本底和以数字经济为引领构建具有绿色生态特色优势的现代产业体系，对外通过以特色优势资源为纽带和以飞地园区为载体全面推进跨区域产业合作，并通过政府统筹诱致性制度与强制性制度保障产业高质量发展的稳定性与持续性。然而，全国仅国家乡村振兴重点帮扶县就有160个，还有大量省乡村振兴重点帮扶县，而且新疆和西藏全域参照国家乡村振兴重点帮扶县执行，故国省乡村振兴重点帮扶县数量庞大。这些国省乡村振兴重点帮扶县涵盖高山、高原、荒漠、丘陵、山地、草原、库区等众多类型，由此导致资源禀赋、产业基础、发展环境等各不相同，针对不同类型的国省乡村振兴重点帮扶县，应根据各县发展实际，在市场内生动力培育和政府外部政策支持协同下，因地制宜制定本县产业高质量发展具体策略，以实现产业高质量和可持续发展，最终实现乡村振兴重点帮扶县全面振兴。

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Coordination between Government and Market： Mechanism and Path of High-quality Industrial Development in Key Counties Receiving Assistance for Rural Revitalization-the Key Counties Receiving Assistance for Rural Revitalization of Ganzi-Aba-Liangshan Region in Sichuan Province

SHI Dunyou¹，HAN Lida²

（1.School of Economics and Management， Sichuan Normal University， Chengdu， Sichuan 610066， China; 2.School of Economics， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610065， China）

Abstract：In the process of industrial revitalization of the key counties receiving assistance for rural revitalization， government failure and market failure exist simultaneously and interwoven， so we should give full play to the synergistic effect of the “visible hand” of the government and the “invisible hand” of the market in resource allocation. On the basis of theoretical analysis and the practice of Ganzi-Aba-Liangshan Region in Sichuan Province， in order to promote the high-quality industrial development of the key counties receiving assistance for rural revitalization. This paper innovatively proposes： one is to unify county market， realize linkage development with the entry and exit of county rural production factors and the reform of rural land system， and fully rely on the county's complete and lowest level of government departments to ensure the role of industrial revitalization; second is to build an efficient market that make a modern industrial system with green ecological characteristics and advantages based on county characteristic and superior resources and digital economy at home， and comprehensively promote cross-regional industrial cooperation with the characteristic advantage resources as the link and the enclave park as the carrier， so as to consolidate the driving force for high-quality industrial development; third is to build an effective government by establishing a dynamic monitoring and cracking mechanism for the supply side， demand side and market side to cooperatively cope with market risks and the investment and operation risks of rural industrial projects， and improving the guarantee of “people”， “land” and “money” factors， to ensure the stability and sustainability of high-quality industrial development.

Key words：Coordination between government and market; Key counties receiving assistance for rural revitalization; High-quality industrial development; Efficient market; Effective government

责任编辑：吴锦丹