范式的转向：党内法规党外效力证成范式的学说演进及其反思

摘"要：学界对党内法规党外效力证成范式的发展，经过了间接影响论、宪制逻辑论、社会系统论和党政关系论四重范式的转向。无论何种进路，在理论供给侧均无法满足证成的需求，或与党内法规实践相脱节，或存在逻辑上的矛盾，或在证成性、说服性与方法科学性上有待商榷。文章总结反思了不同进路的优缺点，认为只有从党内法规生长的本土逻辑与自我指向中才能建构一套符合党内法规党外效力证成需求的理论逻辑。

关键词：党内法规；党外效力；正当性；证成范式；学说史

中图分类号：D26""""文献标识码：A""""文章编号：1005-6378（2024）05-0120-12

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2024.05.011

党外效力是党内法规对党外主体所具有的约束力和强制力，它是党内法规基础理论研究中的重要议题，学界常常将之称为“溢出效力”或“溢出效应”。按照传统法治理论，党内法规作为执政党自身建设的内部规范，其效力应当严格限定于党内，但在整个党内法规体系内部却存在着大量以党外主体为调整对象的规范条文，且在数量和调整领域上呈现出持续扩张的态势①。调整领域也从传统的党管干部、党管军队、党管宣传等领域不断扩大到政法、教育、食品安全、农村工作、生态环境、脱贫攻坚等各个领域。这就使得党外效力的理论困境日渐显著。为何党内的规范能够产生党外效力？这种党外效力的正当性依据何在？如果不能实现对这一问题的建构性回应，那么党外效力就在实质上处于一种尴尬的境地，即部分党内法规在实然生活中确实对党外主体产生着约束力，但在应然的理论逻辑层面，却无法被很好地解释为什么能产生此种约束力。从而严重影响党外效力在理论视野上立足的正当性，使党内法规在治国理政中的效用发挥受损和社会认同降低。

面对党外效力的正当性困惑，学界通过多种方式予以证成，试图完成其理论叙事，这些证成方式在内在逻辑上经历了较为明显的四个阶段：（1）在关注到这一现象的初期，学者们秉持疑虑态度，将党外效力归因于党及党内法规本身所产生的间接影响力，笔者称之为“间接影响论”范式。（2）随着研究的深入，学者们开始正视党外效力，并试图从宪法上寻求其正当性依据，笔者将之称为“宪制逻辑论”范式。（3）随着视野的多元，部分学者试图引入鲁曼的社会系统理论，从系统论的角度加以证成，即笔者所称“社会系统论”范式。（4）截至目前，学界普遍认识到，党外效力是基于中国本土实际情况的制度现象，必须立足于中国本身的党政关系实践和制度结构证成，即“党政关系论”范式。诚然，关于党外效力，实务和理论界在类型、边界，甚至名称等方面都存在着不同的认识，但本文并无意就这些问题展开讨论，本文所要研究的，是上述四个阶段各种范式选择的利弊得失及其背后逻辑。具言之，在不同阶段，党外效力在理论上是如何被证成的，学界为何会选择此种范式，这些证成范式又有何种意义与不足。本文通过反思当下学界所使用的证成范式，梳理党外效力证成范式的发展史，以帮助学界找寻到更好的建构和证成路径，助力党内法规的理论建构。

党的二十届三中全会再次释放出“坚定不移高举改革开放旗帜”这一重大信号。全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），既是党的十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇，也是新征程推进中国式现代化的时代新篇，是我们党历史上又一重要纲领性文献。《决定》更加鲜明地将党的领导作为进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证，这就对如何更好地发挥党内法规在维护党中央权威和集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用提出了更高的要求。在此意义上，党内法规党外效力问题的深刻阐释关系到中国特色社会主义法治体系建设的话语范式和中国共产党建设党内法规的独特逻辑，必须要在党内法规生长的本土逻辑与自我指向中才能获得有效解决。

一、间接影响论：“溢出效应”与软法进路

并非所有学者都对党外效力这一制度现象保持乐观态度，在其初次进入人们的理论视野时，学界基于已有的理论经验，并不认为党内法规能够直接对党外主体产生约束力。他们对党外效力有着两重疑虑：一方面，党内法规不是法律，它仅仅是执政党的自我建设规范，其调整事项只能限于党内，不能同法律一般对党外的民众和组织产生约束力；另一方面，如果承认党外效力的存在，就极易混淆党内法规与国家法律的关系，模糊二者界限，甚至出现以党代政、架空法律的危险。

面对这些疑虑，学界从整体上展现出谨慎保守的态度，并不直接将之称呼为党外效力，而冠以“溢出效应”或“溢出效力”。之所以如此，是因为学者们认为党内法规对党外主体所产生的是一种超出其效力范围之外的间接影响力［1］111-112，是一种基于“党规之爱的推动力，包括领导重视、公众关注、舆论宣传等”形成的间接因果关系［1］111-112，“溢出”即有“无心插柳柳成荫”的意味。这实质上表现出了一种谨慎的态度，即党内法规本身并不直接具有党外的约束力，之所以能够在实践中产生作用力效力，即规范对人所产生的约束力/拘束力，如果承认党内法规具有党外效力，就能够认为党内法规所产生的力是约束力/拘束力。这里没有使用拘束力或约束力的称呼，而代之以作用力，原因即在于此时学界并不认为党内法规具有党外效力，而仅认定这种力是间接影响力。需要说明的是，这里的作用力不是某种具体的力，而是对各种力的统称。，仅仅是因为党的领导地位而具有了外部性。换言之，党内法规依然仅限定于“党内”。一种可能的原因是，2012年制定的《中国共产党党内法规制定条例》明确将党内法规的调整范围限定在“规范党组织的工作、活动和党员行为”等事项和主体，并未特意对可能涉及党外的领导活动作出强调，从而导致当时的学界没有准确把握党内法规本身的制度形态和制度效能，而产生了此种误解。

实际上，对党外效力的这些疑虑不能说没有道理，但却可能忽视了一个基本事实，即作为执政党和领导党，中国共产党的内部事务和内部规范必然会对党外产生影响力。一方面，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，治国理政需要党的领导，党的领导关系也当然属于党内关系，这就必然会与政府治理事项存在交叉重合，严格区分何种事项是党内、何种事项是党外既不现实，也不可能。另一方面，改革开放以来，党内法规从整体上提高了国家的治理效能，是中国特色社会主义制度优势的显著体现，为党和国家的事业提供了坚实的制度保障。同时，通过厘清关系、明晰边界等方式也能够解决对混淆关系和模糊界限的疑虑，并不需要回避党外效力的存在。

同一时期，还有学者试图通过证成党内法规的软法属性，来解释党内法规缘何能够对党外主体产生作用力。软法论者将党内法规置于现代社会公共治理的背景之下，认为传统“国家－控制”的法范式所谓“国家—控制”法范式，是指将国家当作法制的唯一轴心，强调法规范的国家性、法制度的对抗性和法秩序的强制性。参见罗豪才，宋功德《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，北京：法律出版社，2009年，第7-8页。已经落后于时代治理的需要，相反，现代公共治理的社会存在着许多国家认可和默示、体现公共意志，并依靠公共强制力或自律机制保证实施的软法规范［2］。党内法规即是其中之一，但党内法规不是一般意义上的软法，“相对于其他政治组织和社会共同体创制的软法规范而言，党规这种软法具有更强的法的属性和法的功能……在这个意义上，党规虽然因其不得使用国家强制力保证实施而被归入软法范畴，但对于党组织和党员而言一点都不‘软’，不是可遵守可不遵守的选择性规范，而是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束，属于‘坚硬的软法’”［1］64。通过将党内法规在制定主体、意志体现、效力保障等方面的特点涵摄于软法理论的方式，证成党内法规的软法属性，进而说明党内法规的作用力，正是软法中的自律机制和说服力学界有学者将软法的“有效性”归结为说服力，具体可以参见沈岿《论软法的有效性与说服力》，《华东政法大学学报》2022年第4期，第93-106页。在发挥作用。

这两种方法均兴起于党内法规研究的起步阶段，其之所以能够一度被学界所接纳，最重要的一点在于，它们并未对现有的法治理论和法律根基产生冲击。由于学界深受传统法治理论的影响，在潜意识中始终将国家制定法当作社会最主要、最重要以及最不可撼动的规范，也只有基于全民意志而产生的制定法能够直接对公民、法人和社会组织产生约束力，其理论关注重心主要集中在法律的正当性之类的问题，即法律为什么可以称其为法律［3］，也意味着作为部分群体意志产物的其他规范不可能对群体之外的人产生任何拘束力。而上述两种进路不会从根本上撼动现有的法治根基，它们只是在国家法之外、在保证国家法理论稳固的基础之上增添了新的“溢出”或软法内容，本质上是对原有国家法理论之外的非国家法理论的补充。然而，这两种进路也存在着巨大的“缺陷”，即尽管它在“供给侧”提供了某种理论逻辑，但是它显然不符合今天“需求侧”的需要。此外，学者们也并非没有意识到中国共产党与西方政党和社会组织的特殊性差异，但在论证的过程中几乎均未涉足于此。“坚硬的软法”固然强调了这种不同，却存在着逻辑上的矛盾和关键性问题的回避，说服力与合身性显然不足。

党内法规对党外主体的作用力，并非“无心插柳”之“溢出”，而是立规者的有意设计。诚如上文所说，党内法规不仅是管党治党的重要依据，也是党治国理政的重要制度手段，党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系的目的，就在于希望党内法规能够在国家治理中发挥更大的作用，实现党内法规在调整对象和效力上的广泛性与突破性，以加强党对国家的集中统一领导，弥补法律单一路径的不足。近年来党内法规制度的建设和完善方向也确实反映了党内法规制度的发展趋势和理论需求。而“溢出效应”显然不符合法治体系的制度定位。宋功德教授也曾提到“溢出效应”更多的是党规制定者的巧妙安排或执行者的用力使然［1］111-112。软法进路虽然简便易行，但也存在着“致命性”问题：除了上文所说的否认直接效力外，还将党内法规同社会公共组织所制定的其他规范并列起来，这便大大降低了党内法规作为管党治党、治国理政所应当具有的规范地位。至于“坚硬的软法”这一称呼，则更是“矛盾统一体”，坚硬的软法到底是“软的”还是“硬的”，“软”在哪里、又“硬”在哪里等关键性问题并没有得到进一步论证。即便是软法说较早提出者的宋功德教授，在2020年新出版的《党规之治》中也没有再提到“坚硬的软法”。

以今天的视角看，“溢出效应”与软法进路无论在理论“供给侧”还是“需求侧”都无法满足证成和实践的需要。但对任何事物的认识，都需要经历由表及里、由浅入深的过程，党外效力亦不能例外。

二、宪制逻辑论：“成文”与“不成文”宪法的进路选择

如果说“溢出效应”与软法进路印证了党内法规研究初期学界对党外效力的谨慎立场，那么宪制进路的出现则展现出学界对这一制度现象的正视。学界意识到党外效力是党领导治国理政的重要制度手段，并不满足于从概念等形式化角度落脚，更期望从具体的宪法逻辑中给予党内法规以存在和解释的空间，从而说明党外效力具有宪法规范上或宪制理论上的正当性依据。

宪制不仅仅指向“看得见的”宪法规范，还指向诸多存在于国家实在当中但“看不见的”宪法惯例。当某项制度无法在宪法规范中寻找到立锥之地时，或当宪法规范难以自足地涵摄制度现象时，宪法惯例便会“掀开规范的帷帘”，从幕后走向台前。反之，当宪法规范能够自足地给予制度以“容身之所”时，宪法惯例就需要退回幕后而让位于规范。学界在宪制层面的证成进路，就经历了从“台前”向“幕后”的退回过程。

由于第五次修宪之前，党的领导没有被十分明确地写入宪法正文，一些学者认为我国的政治实践中存在着大量的、在现实中发挥宪法功能和效果但却没有被写入宪法的实际运行规则。它们包括人民主权互动结构、宪法序言表征的党的领导地位以及基于领导地位而在国家治理中发挥重要作用的党规党法、“三位一体”领导体制等宪法惯例。这些不成文的规则与宪法文本之间的差距构成了“规范”与“事实”、“表达”和“实践”之间的差距［4］。也正是基于前述惯例——使得来自党和人民决断的“不成文宪法”塑造了当下中国的宪制秩序，以《中国共产党章程》为代表的党内法规将它的原则在法律中加以明确，从而形成了不成文的宪法，获得了宪制上的合理性。在这一研究的基础上，强世功教授提出中国的宪制模式是不同于西方党国分离模式和党国整合模式的党国宪制模式［5］。这一模式源自中国以党建国的特殊历史背景，同时也决定了党在中国建设发展过程中的决定性作用——“党和国家的关系既不是分离，也不是整合，而是在两者互动中保持动态平衡”，党在国家中保持来自其自身政治理念、信仰追求和伦理道德诉求的独立的权威［4］。这种权威构成了前述不成文宪法的根源，也使得在“政党法治国”法治模式下党内法规与国家法律的关系实际上构成了“礼”与“法”的关系，党法成为一种超脱于国家法的高级法［6］。强世功教授以不成文宪法为起点，通过深入考查中国党政关系下的宪制模式和法治模式，提出党内法规作为中国宪制秩序下的一种“高级法”或“自然法”，不仅具有宪制上的正当性支撑，而且能够在与政治运作密切相关的领域发挥应有的效力。

然而并非所有学者都赞同宪法惯例这一路径，有不少学者认为宪法文本本身就具有容纳党外效力的自足性。尤其是第五次修宪后，由于“本质特征”条款的写入，宪法文本对党外效力有了更强的证成力度，但基于宪法文本的证成并非直接言及主题，而是采用了“围魏救赵”式的两段论。首先根据宪法文本证成党在宪制意义上的领导地位，然后再通过宪制上的领导地位推导出党内法规的党外效力。依据宪法文本的学者一般认为，“将‘党的领导’写入宪法第一条，表明坚持‘党的领导’是社会主义制度的一项根本原则，赋予了‘党的领导’以直接的宪法效力”，同时也探索出了“党的领导”法治化道路，“蕴含着党规与国法合理配置的新模式”［7］。这一观点得到不少学者认同，他们或将“本质特征”条款视作宪法对党领导权的确认，或将之视为宪法对党领导国家事务的概括性授权，党可以基于此种概括性授权就党内事务及党的领导事务制定党内法规，借以证成党内法规在党领导事务上的直接约束力。但在第五次修宪之前，宪法文本说学者们往往通过序言对中国历史上四件大事的描述阐明党的领导地位，然后把序言中的“将继续在中国共产党的领导下”作为确立党领导地位的宪法依据，还有学者通过论述“工人阶级”“人民民主专政”等宪法词语与党之间的必然关系证成党的领导地位。

现代社会，任何权力都必须能够溯源至人民的意志，具象化为意志所集中表现的宪法。在全面依法治国的今天，任何形式的规范——尤其是具有公共权力属性的规范均不能从宪法所规范的国家框架中逃逸，都必须获得宪法及宪制理论上的正当性支持。党外效力欲获得法规范上的理论正当性，宪制解释是必由之路。形式化进路如果不能从宪法中寻求依据和根基，那么至多也只能是停留在间接影响，说服力也只能是空中楼阁。从这一意义上，宪制进路触及了党外效力的根本性问题，即党外效力的“效力”究竟源自何处的问题。其实，学界对党外效力的证成，表面上看是在寻求理论依据，但实质还是在寻求效力的最终来源——只有确定效力“从何处来”才能回答效力“为什么能如此做”。现代民主逻辑思维下，人们对效力来源的追问其实就是在思考效力为什么来自人民，以及何种程度上来自人民。而对这些问题答案的探索，必须从“规范”走向“现实”，宪制进路即是在此种根本意义上行进。

当然，宪制进路也依然存在一些逻辑不尽清晰或未能回应的“硬伤”。譬如，不成文宪法进路所提出的“高级法”逻辑与党内法规的规范实践之间似乎存在着张力：如果将党内法规也视为“高级法”或“自然法”，就难以解释“在宪法和法律范围内活动”的党章要求和“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的宪法要求。另一方面，将党内法规比作自然法或高级法亦有不妥，许多党内法规的制定往往以国家法律为参考或依据，甚至部分党内法规直接对国家法律进行“移植”，如《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第一条就明确“根据《中华人民共和国审计法》和有关党内法规，制定本规定”。就这一层面而言，并不能得出党内法规属于高级法，反而更能印证党内法规源自法律。此外，对于作为“高级法”的党内法规，究竟能否直接对政治运作领域之外的党外主体产生约束力，以及为何能/不能产生约束力等问题，并未作出回答。宪法文本进路也莫不如是，证成了党的领导地位并不必然能得出宪法对党的概括性授权，即便证成了这种概括式授权也并不必然意味着宪法赋予了党内法规对党外主体以直接效力。退而言之，即便允许了此种党外效力，也没有明确有哪些事项可以基于何种原则而制定党内法规。一言以蔽之，以宪法文本直接证成党内法规的领导地位尚有许多工作没有完成，无论是规范文本上还是逻辑思路上都不能形成自洽。这也不难理解为何现有的以宪法文本作为证成依据的学者最终都要在理论逻辑之外寻求依据支撑。

宪制进路的意义在于，它关注到了宪法制度和宪法规范的中国语境，关注到了中国独有的民主话语体系［8］，为党内法规党外效力的研究提供了更具有理论性的逻辑支撑与规范依据。但问题在于，这些已有的理论与逻辑在体系性、完整性以及与其他有关理论和制度的关联性上存有不足。毕竟有关研究仅仅处于起步阶段，难以面面俱到，故而有着更多深入探讨的空间。

三、社会系统论：政治与法律的耦合运作

传统研究视角仅仅将党外效力作为一种党建现象或规范现象，在两学科的理论视域内证成。但随着视角的多元和认识的深入，一些学者意识到党外效力不仅关涉“党内”和“法规”本身，更关乎“党外”，因此他们试图从社会学、交叉学科的角度，为党外效力寻求可行的理论证成路径。其中最常被学者们使用且最具代表性的，便是鲁曼的社会系统理论。

社会系统理论认为，社会系统会随着社会功能的分化不断产生新的子系统，而子系统也会随着社会的需要进一步分化。党内法规即是政治系统在社会功能分化趋势下所产生的新系统，其存在具有系统论意义上的合理性［9］。同时，作为一项社会子系统，它基于“运作封闭、认知开放”的“自我创生/生产理论”（autopoiesis）所谓自我创生理论，亦即系统的自我创生性，是指系统以自身为前提，通过不断运作及时地进行自身再生产的特性。参见鲁曼《社会的法律》，郑伊倩译，北京：人民出版社，2009年，第20页。，“能够在实现自身模型运行机制精准性运行基础上，实现与外部空间系统的媾和，从而达到‘自我调整来调整他者’的重要命题”［10］。也有学者将这种对他者的调整（即党外效力）解释为党内法规对法律系统的“去分界化”［11］。为了解释“去分界化”现象的存在，学者引入了“系统/环境”的二阶观察，将党内法规系统与法律规范系统互相认定为彼此所处的环境，在各自的自我指涉中，党内法规与国家法律不断向环境（即对方系统）发出信息激扰和干涉，“改变了单纯从法律系统出发的符码运作”［9］，实现系统与环境之间的影响、渗透，完成两系统间的结构耦合运作［12］。换言之，党外效力是党内法规与国家法律之间耦合运作的结果。

总体上而言，社会系统论者对党外效力依然保持较为疑虑的态度。这是由社会系统理论本身的内容所决定的。社会系统理论强调系统在各自的边界范围内自足运行，对系统间的边界不清、互相干涉本身就保持着消极态度。而党内法规本身即处于政治与法律两系统之间，必然会出现两系统边界交汇、信息交流的现象。即便引入“系统/环境”的二阶观察，将二者互视为彼此的系统，也在更大程度上回应的是党内法规对国家法律的间接影响，将之作为直接效力的系统论依据仍然值得商榷。

待商榷之处并不影响其意义，相反，社会系统理论的引入本身就体现了一种进步性：它不仅反映出学界对党外效力的开放态度，更进一步关注到了党内法规在政治与法律间的互动关系。但必须提出的是，秉持开放态度引入社会系统理论以及其他社会科学理论时，应当慎重考虑四重因素，它们直接决定了这一理论工具本身的科学、合身、恰当与否，否则就可能出现理论工具不科学、不恰当的问题——当工具本身失去了科学性、合身性与恰当性的时候，一切基于工具的证成都将“轰然倒塌”。

这四重因素分别是：（1）社会系统理论本身的科学性问题，即研究工具自身的问题。鲁曼的社会系统理论虽然复杂严密，但整个理论体系都是建立在20世纪自然科学发展和方法论，尤其是20世纪70年代马图拉纳和瓦列拉等生物学家对生命现象中“系统自我参照性”的研究基础之上，通过观察、归纳、总结而产生的。鲁曼本人认识到经验和传统社会学理论研究的局限，因此他尽最大可能地保持了与他们的距离，但即便人类社会具有一定的类自然性，社会本身具有的个人性和主观性决定了对它的研究不能直接套用自然科学的研究范式，或者说这种套用多多少少会存在着局限。更为矛盾的是，鲁曼为了避免经验研究的弊端而在对待资料时通过自我创生和自我参照的方式来进行鲁曼认为用这种方式处理资料，会让资料以其独特的内在相互关系即复杂网络而活跃起来，甚至进行自我更进，脱离人的操作而自我发展，资料也因此可以膨胀或缩小，可以自我涂改和掩饰，从而克服原有经验研究的弊端。但他所说的这种处理，本质上仍然需要依赖的价值判断、经验和方法。参见高宣扬《鲁曼社会系统理论与现代性》，北京：中国人民大学出版社，2015年，第8-11页。，而自我参照与自我创生本身即依赖于个人的经验和先前的社会科学理论、价值——人是无法超脱其自身的历史性的，故而仍为经验的。（2）社会系统理论运用于党内法规研究的适当性问题，即研究对象的问题。鲁曼在《通过程序的正当化》一书中将系统定义为“复杂世界的一种关系”并指出“过程就是系统，并且它具备一种结构；如果不是系统，它就不是过程；而且，如果没有结构也就没有系统”［13］。在《管理科学中的功能概念》中，鲁曼批判了旧系统理论把结构看作功能运作的基础，认为系统不是由结构决定功能，而是由功能的运作产生系统结构及其运作［11］。这至少就提供了两种可供判断的某一事物是否构成系统的标准。但遗憾的是，现有文献直接将社会系统理论运用在党内法规领域而决然不判断党内法规究竟是否构成一个系统，是否适用这一理论。（3）社会系统理论与研究目的的不适应，即研究思路的问题。如果社会系统理论这个工具不存在问题，党内法规也符合鲁曼的系统预设，那么要利用这一理论证成党内法规的党外效力，其便不应当预设党内法规系统和国家法律系统是两个分立的系统，而应当证成的是这两种系统之间存在着分化的关系，即现有的某一系统实质上源自另一系统，或者更直接一些，二者本身就同属一个封闭的系统。因为在鲁曼那里，系统正是由于社会分工愈发复杂与深化才导致了系统本身的不断分化、复杂与多样。只有按照这种思路，才能在逻辑上认定为党内法规的党外效力，而一味地强调双方之间在系统上的互补作用于符码等不同，只是在加深党内法规与法的区别，背离最终所欲实现的目的。（4）社会系统理论与正当性证成的不完整性问题，即整个研究的充分性问题。正如鲁曼所提出的，他是从功能角度去定义系统的，系统也更多地偏向于同周围环境的互动、沟通等功能，如此看来，社会系统论本质上是从作用与意义的视角提供一种存在的合理性逻辑，而非正当性，用合理性去实现证成性目的，似乎意义就不充分了。

社会系统理论固然在证成性和工具适当性等层面存在着待商榷之处，但作为一个自成自足的理论体系，它确实是学界将社会科学与党内法规学研究相结合的一次有益尝试，是极具开放性和建设性的证成路径。它能够以其自身独有的理论闭环，为党外效力的证成和党内法规基础理论研究的其他方面提供极具诠释力的逻辑理路。

四、党政关系论：基于现实语境的本土化阐释

党内法规是一座界碑，它一面面向法律，一面面向政治。在证成方法的探索上，也应当兼顾法律面与政治面。但上述三种进路，重在从党内法规的法律面找寻证成逻辑，这并不是说它们没有关注到党内法规的政治面，相反，恰是在看到了党内法规的政治特殊性，才尝试通过证成的方式，将这一具有强政治性的规范体系置于法律体系之下，将其纳入已有理论的范畴当中。也正是因此，才使得前述的三种证成进路几乎没有将党内法规所处的本土制度背景纳入证成要素当中，而仅仅作为一项背景性要素使用。换言之，以上三种证成进路只是将党内法规套入已有的理论与规范当中，虽然关注到了本土特性，但并未完全以本土性语境思考党外效力发生的缘由。党政关系进路的出现表明，党外效力乃至整个党内法规的理论研究已经开始从西式话语的嵌套转向本土化语境的自觉建构。它以中国共产党在国家中的特殊领导地位为出发点，从党政分工、党法关系和嵌入制等三个方面阐释党外效力。

最早党政分工理论是在西方党政分开理论的基础上提出，学界用该理论解释我国独特的政治体制。只是在证成作为我国独特政治体制延伸的党外效力时，学界又重新借鉴了这一理论。早期人们将党政分工理解为党政分开，即把党的领导理解为“总的领导”，“主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部选拔、分配、考核和监督”［14］，也就是常说的政治领导、组织领导和思想领导。但随着党政关系实践的推进，政界和学界逐渐认识到原有党政分开式的认识在中国语境下存在着些许不适：第一，中国是党领导下的政治体制，不会也不可能硬性地分开；第二，党政分开不具有可操作性［15］，甚至有可能危害国家的统一和稳定，党必须以合适的方式介入到国家治理当中。从而将人们关于党政关系的理解推进到党政分合，即“该分的坚决分出去，该合的坚决合起来” ［16］，要“根据中国共产党组织与国家机构的不同性质与任务决定各自的职能范围”［17］。这就赋予了党直接介入、管理国家事务的可能，党内法规作为一种法治化、制度化的载体，其在国家治理和法治体系中的定位、性质、效力等问题也就因此产生。因为在党政分工逻辑下，不同职能的机构所需要的规范体系也就不同，二者的起点也存在差异，也就决定了二者之间的界限：前者是党的领导职能，后者是政府的管理职能［15］。而党的领导，是“党在执政治国过程中因发挥领导作用、履行领导职责而与非党组织以及党外群众形成的党务关系”［1］174。这就不可避免地需要让党内法规作用于党所领导的“党外”，党政分工理论能够为党外效力边界的划分提供理论依据。

党法关系或曰法政关系，是党政关系的具体化，依托于党政关系发展而来。它存在两种运用思路：第一种试图通过阐述党（政治）与法律的密切关系、一致性和隶属性，从而在根源上表达党内法规与国家法律在意志表达、利益代表等方面的共同性，以实现对党外效力的证成。如王勇教授认为党规是政治理性与法的理性的统一，具有政、法交融而成之魄，并且价值上与人民的根本意志具有一致性，在功能上构成国家治理体系的一部分，因此党内法规具有与国家法律近似的制度属性，并在效力地位上具有平等性［18］。但这种“一致性”的理由更多是在类比——只要有规范能够在价值、功能和意义等方面类似于国家法律，就认定其具有法的属性、功能等内容，故而证成性不足。王立峰教授似乎意识到了这点，因此他引用“法律与政治的区分只是一种相对的区分，也可以说只是一种技术性的区分，或者说是表面上的区分。而在实质上不论是从彼此的构造生成，还是从实际运作实践来看，法律与政治始终具有非常密切的内在联结，也就是说，法律与政治始终都是共生的”［19］。这段话指出，党内法规与国家法律的关系必须从法律与政治在实践层面的交叉融合视域内、反思党在“法治中国”场域下的特殊性中予以理解［20］。作者虽然借此论证党内法规与国家法律的关系，但这一思路也为党内法规党外效力的证成提供了借鉴。第二种则通过描述党对国家机构的实质性作用，表达党内法规与国家法律之间共通性，从而为相关研究提供理由。有学者基于世界各国（主要是西方）政党对法治的影响提出法政统一性原理，并基于这一原理，结合中国共产党本身的政治属性及其在中国的特殊地位开展研究［21］。黄文艺教授则更为直接，在驳斥政党无涉法治陷阱的基础上，聚焦于中国语境本身，阐述党通过外部领导、内部执政和党政机构融合三种方式实现党的政策与国家法律的相互分工、相互作用和相互补充，并通过划分党内法规与国家法律的分工和衔接协调，实现二者的相辅相成，共同实现党政意志的规范性统一［22］。并以此为学界提供了一种理解党法关系的新思路。这一思路较为清晰地阐述了党法在本质上的一致性，并揭示了党及党内法规在中国的具体特殊之处，为党外效力的证成提供了新的理论富矿。当然，文章更多的只是一种初步阐发，仍有较大挖掘研究的空间。

为何会产生此种党政关系以及党法关系？学者们基于我国的政治运行现实提出了“嵌入制”或“中国特色的党政复合体制”等称谓。所谓嵌入制，是指党通过其领导地位、组织体制和党员身份的双重属性影响国家公权力的运行，实现治国理政的目标。一般学者称谓的“嵌入”，是指人事嵌入和组织嵌入，即“党将自己的组织和干部嵌入到非党组织和党外群众中间，借助‘党管干部’的人事任免，通过非党组织的领导机关与党的嵌入组织的组织混同、非党组织领导人员与党的嵌入组织的领导干部的身份混同，发挥党对非党组织和党外群众的领导作用”［23］。也有学者从卡尔·波兰尼的“嵌入性”理论出发，基于党员角色认知驱动的嵌入性、制度规制激励的政治嵌入性、政治价值引导的文化嵌入性等角度揭示党内法规对党内主体的作用力［24］。党通过这些嵌入机制，使得“党员领导干部在履行国家公职人员身份的同时，要执行党组织的部署与决定”，从而自然而然地融入国家治理的各个层面，实现对党外的效力。“党政复合体制”与前述“嵌入制”内容基本相同，但二者的侧重点有所区别，嵌入制强调党内主体嵌入到国家机关当中，利用身份上的双重属性形成一种实质影响力，“复合体制”所谓的复合，是政治与行政的复合，党政之间通过在制度、程序、结构等机制体制上的分工安排，以分段调整、一体调整等方式分段调整是指党内法规和国家法律就同一领域在不同阶段进行调整。在我国，一项具体决定的作出往往经过两大阶段：党宏观领导和政府（广义上的）具体决策。一体调整是指党内法规或国家法律就同一领域的调整难以区分明显的先后阶段，需要一体化进行的调整或者为了补充完善某一规范体系的调整而在另一规范体系内对同一领域进行调整，从而使二者实现一体化的调整。实现党内法规应有的作用力和影响力。尤其是党组政治、归口管理等制度安排保障了党的政治意志与行政意志的统一，“在中国特色党政复合体制之中，党政之间实现了功能性耦合结构，无论是条块的政府机构分工，还是科层结构的行政组织序列，中国共产党的党委、党组、支部与同级政府机关总是共同伴生的关系”［25］。

上述三种理路呈现出由浅入深的递进关系，表明学界对党政关系以及由党政关系所决定的党内法规发生现象认识的深化。总的来说，党政关系证成思路过于强调党内法规与国家法律的某种一致性，党政分工也好，党法关系也罢，抑或嵌入和复合，其基本逻辑都是以党政之间的这种一致性来说明党对国家——进而切入到党内法规对国家法律——在实质上的价值与意志的一致性与协调性，而忽视了二者之间的差异性。从本质上来看，二者确实具有一致性，但此种一致并不天然地回避其差异性。换言之，仅讨论一致与协调并不能解决学界的差异之问，正是因为党内法规与国家法律存在着种种差异才构成了二者的地位与定位以及在国家治理中的差别。从这一层面上看，对差异性的阐释与解构可能比一致性的证成更重要。嵌入制理论或“党政复合理论”虽然能够进一步解释党政分工和法政关系，但不仅再次退回到了“间接作用力”或“实质影响力”的范畴，还未能进一步解释为何能对非党主体产生约束力——反而与党政关系进路，这一试图从本土语境中寻求党外约束力的原本目的相背离，走向了“进一步，退两步”的境地。上述现象产生的原因就在于，“嵌入制”与“党政复合制”也仅仅是更深层次逻辑作用下的表象特征，而非深层逻辑本身。如果想要循着“嵌入制”和“党政复合制”探索证成进路，就不能再局限于“嵌入”和“复合”的表象特征，而应当继续深挖“嵌入”与“复合”表象背后的效力机理。

五、一种新范式的构想

党内法规先于法律而存在，以西方现代化为基础的理论“模板”势必不能提供自洽的逻辑，必须转而诉诸理论的本土语境和党内法规自身的特性。习近平总书记指出：“对国外的理论、概念、话语、方法，要有分析、有鉴别，适用的就拿来用，不适用的就不要生搬硬套。”［26］18党内法规党外效力证成范式的转向表明，学界逐渐实现了从理论借用到理论建构的转向，也完成了对西方法治语境的祛魅。从此意义上看，“党政关系”的本土化尝试是难能可贵的开端，也是党内法规理论原创性的、本土性的最集中体现。然而，当前证成范式上的转向，本质上仍然属于从“归入”到“描述”的转向，本土性证成理论的建构，也主要是对现实党政机制运作的描述，在理论本身的抽象上，尤其是从中国特色向人类普遍经验的理论升华上仍亟待提升。批判总比建构容易，也比建构更为道德，党外效力的证成固然存在着这样或那样的不足，但要“打造”一套合身、适当的党内法规基础理论，只能在不断批判与否定的运动中才能予以实现。

证成的本质是如何看待党外效力的问题。不同效力观看待党外效力自然会走入不同的证成范式：将效力内涵扩展至实效的实效论者，必然会将党内法规的实际影响力纳入证成范畴，而一旦深入挖掘这种实效的来源，就又不可避免地寻求其背后作为中国特色社会主义领导核心的中国共产党的领导力——间接影响力也就相应地进入了党政关系论当中。相反，应然效力论者以严格的规范主义立场审视党外效力，其对正当性来源的寻找当然需要从宪法中着手。但由于党内法规并不属于法的正式渊源，因此宪法本身就难以为其规范体系之外的规范提供上位法支持，自然也就会陷入说服力不足的困境当中。而在传统的理论视野下，要回应这种困境，无非囿于两种路径：一是忽视证成过程中的实质性关切，这也是“宪法文本说”难以具有说服力的原因所在；二是再次踏入实效论者的理论领域当中，以“宪法惯例”解释之，这就再次陷入了应然效力论者所批判的立场当中——一个新的证成循环便又开始了。“社会系统论”虽然另辟蹊径，但无论如何也不会被作为一种正式且正当的证成被主流学界所接受，而只能作为证成的补足理论。

两种效力观之所以无法满足党内法规的证成需要，归根结底在于效力理论论域的有限性。效力理论最初产生于规范的适用需要，哪些规范可以被适用、哪些规范需要被适用。尤其是，以裁判为适用核心的法律出现后，国家垄断了规范适用的强制执行权，从而使效力的视域几乎全部限缩于法律，法律裁判成为效力理论所描述与建构的对象。而处于弱势地位的民间法、习俗法、社会法、道德律等，由于无法与国家法对抗，只能居于法律的从属地位，对他们的解释也就只能从以裁判核心的法律效力理论中延伸而来自然法、正义论也好，路径惯习、内心约束等也罢，本质都是法律效力的一种延伸。。然而，这些从属性的规范体系有着自身的运作逻辑，尤其是作为民间法、习俗法和道德律而存在的规范，其历史渊源甚至远早于法律。以法律裁判为适用核心的效力理论当然不能完备自足地解释其中一些内容，因此，学界在已有的效力理论大厦上建立了“软法理论”，引入了社会学理论等。这些理论可以丰富法律效力理论的论域，但一旦出现新的规范形态，其理论半径则就又难以辐射，正如恩格斯指出的：“这是法学家的局限性，法学家创造了一个固定的法律用语，然后就一成不变地把它应用于早已不再适用的情况”［27］。“不软不硬”“既软又硬”的党内法规即是如此，其党外效力也就需要证成了。

所以，证成党外效力的重点虽在效力，但根本却又不能是效力，甚至要突破已有的效力理论。其实，任何效力的证成实质上在将效力视作一种现象，将效力背后提供正当性的支撑视作本体。在法律效力的论域内，这种正当性支撑在实然上无出于宪法法律的渊源性依据，在应然上则当属理性、公平、正义等虚幻的词语。但实际是，效力也好、效力背后的法的正当性支撑也罢，都不过是一种规范现象。起决定作用的不是规范，而是规范现象背后的实在。一旦将现象视作本体，就会陷入现象所构筑的思辨局限当中，这正是马克思“果品之喻”所揭示的颠倒了的思辨结构的必然结果马克思在《神圣家族》中通过“果品之喻”对青年黑格尔派的思辨结构进行了相当锐利的批判，他提出，如果我从现实的苹果、梨、草莓、扁桃中得出“果品”这个一般的观念，如果我再进一步想象，我从各种现实的果实中得到的“果品”［“dieFrucht”］这个抽象观念就是存在于我之外的一种本质，而且是梨、苹果等等的真正的本质，那么我就宣布（用思辨的语言来表达）“果品”是梨、苹果、扁桃等等的“实体”。因此，我说，对梨说来，梨之成为梨，是非本质的；对苹果说来，苹果之成为苹果，也是非本质的。这些物的本质的东西并不是它们的可以用感官感触得到的现实的定在，而是我从它们中抽象出来并强加于它们的本质，即我的观念的本质——“果品”。于是，我就宣布，苹果、梨、扁桃等等是“果品”的单纯的存在形式，是它的样态。诚然，我的有限的、有感觉支持的理智能把苹果和梨、梨和扁桃区别开来，但是我的思辨的理性却宣称这些感性的差别是非本质的、无关紧要的。思辨的理性在苹果和梨中看出了共同的东西，在梨和扁桃中看出了共同的东西，这就是“果品”。各种特殊的现实的果实从此就只是虚幻的果实，而它们的真正的本质则是“果品”这个“实体”。参见《马克思恩格斯文集：第1卷》，北京：人民出版社，2012年，第276-277页。。将法律或某种思辨的观念当作实体，那么党内法规的党外效力就是这种实体的存在形式和样态，而“用这种方法是得不到内容特别丰富的规定的。如果一位矿物学家的全部学问仅限于说一切矿物实际上都是矿物，那么，这位矿物学家不过是他自己想象中的矿物学家而已”。思辨从各种不同的法律规范中得出了抽象的效力“果实”，“所以，为了要达到某种现实内容的外观，它就不得不用某种方法从‘果品’、从实体返回到现实的千差万别的平常的果实……但是，从现实的果实得出‘果品’这个抽象的观念很容易，而从‘果品’这个抽象的观念得出各种现实的果实就困难了。如果我不抛弃抽象，甚至不可能从抽象转到抽象的对立面”［28］276-277。

马克思有一句学界时常引用以至于近乎庸俗，但却常常被真正忽视的话，为党内法规党外效力的证成提供了走出上述困境的思路：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系”［28］591。藉此而言，以法为代表的规范之所以能够被人们所遵行，之所以有效，就在于它与相应的物质生活关系相适应。但是，从物质生活关系出发进行的证成，不应该将之仅仅作为形而上的概念或抽象的存在，这样只不过是用生产力、经济基础等新的虚幻的词语代替了传统证成范式中的理性、正义、宪法法律等等概念，事实上这与传统进路仍然没有实质上的差异。反之，从物质生活关系出发进行的证成，必须切实地沿着马克思的分析路径，即从整个商品的存在形式出发，及至深入到资本主义社会运作的根本逻辑当中，进而形成了传统法律中心主义下的“商品—资本私有制—法”三者间的互动关系。沿此逻辑，中国特色社会主义公有制下尤其是社会主义市场经济下的法之关系，则需遵循“商品—资本私有制—公有制”物质生活关系这一路径加以探寻。虽然当前的理论成果并不成熟，但笔者认为，党内法规所适应的就是这种公有制在市场经济中的社会环境。当然，这必须从整个党内法规的产生历程中进行进一步考查，结合马克思的政治经济学原理，才能最终得出较为圆满的结论。

的确，党内法规是政治与法律交汇的丰碑，是二者互动关系的产物，但对党内法规党外效力的证成，既不能仅局限于丰碑的某一侧面，也不能从互动关系的纯粹形式中、依靠他者指向而实现。一方面，要真正从马克思对法的逻辑路径中入手进行阐释和证成；另一方面，则只有在其生长的本土逻辑与自我指向中才能建构出一套自在自为的理论逻辑。如习近平总书记指出的：“我们的哲学社会科学有没有中国特色，归根到底要看有没有主体性、原创性。只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势。”［26］19本文仅仅是提出这样一种证成范式的构想，具体的进路仍然需要学界共同努力。

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［28］马克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2012.

（责任编辑"王"乾，李汶卓）

Paradigm Turn： The Doctrinal Evolution and Reflection of the Paradigm of Extra Force about Party Regulations

WANG Jianqin1，CHEN Siyu2

（1.School of Law，Inner Mongolia University，Hohhot，Inner Mongolia 010021;

2.School of Marxism，Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：

The development of the paradigm of the force about Party regulations in the academic circles has gone through the turn of the quadruple paradigm of the theory of indirect influence，the theory of constitutional logic，the theory of social systems， and the relationship between the Party and the government. No matter what approach is taken，it can，t meet the needs of proof on the supply side of theory，or it is out of touch with the practice of Party regulations，or there are logical contradictions，or it is debatable in terms of proof，persuasiveness and scientific methodology.This paper summarizes and reflects on the advantages and disadvantages of different approaches，and argues that only from the local logic and self-orientation of the growth of Party regulations can a set of theoretical logic that meets the needs of the force of Party regulations outside the Party be constructed.

Key words：Party regulations;extra force;legitimacy;proof paradigm;the history of doctrine