深化农村集体经营性建设用地入市工作探索与建议

深化农村集体经营性建设用地入市工作是党中央、国务院批准的一项重要工作，已制定出台《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，明确了入市适用范围、程序、规格等。2023年3月1日，自然资源部开展了深化农村集体经营性建设用地入市试点工作视频培训，深入学习贯彻中央关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作总体部署，准确把握重点任务，明确工作要求，正式启动试点工作。农村集体经营性建设用地入市主要探索了规划确定的工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，通过出让、租赁、入股等方式入市，有关制度性成果已经纳入了新施行的土地管理法及其实施条例。市县人民政府从土地供应者变成市场监管者、服务者、调控者，以W县为例，通过深化农村土地制度改革，实现土地资源优化整合和节约集约用地。

农村集体经营性建设用地入市工作的探索与成效

一、探索+实践，为土地入市打头阵创经验

提前试点、超前谋划，在农村集体土地入市工作中敢于打头阵、当先锋，创新性完成了一系列工作。

一是首批土地试点。2020年，W县启动农村集体经营性建设用地入市准备工作，成立W县深化集体经营性建设用地入市工作领导小组，在推进此项工作中积累了大量经验，成功入选全国深化农村集体经营性建设用地入市试点县。2023年3月1日入选试点县以来，W县各相关单位紧密配合，排查出符合条件并入市意向积极的农村集体经营性建设用地地块，建立了信息档案和动态数据库，为下一步全面开展深化农村集体经营性建设用地入市做好准备。

二是首创点状供地。全省首家探索实践农村集体经营性建设用地商业用地“点状供地”模式，成功试点民宿发展点状方式供地，在不破坏生态环境、不影响地质安全、不破坏自然风貌、不影响村庄建筑风格、建筑物地基不突破用地红线、建筑物屋檐不伸出用地边界的强制性具体要求下，W县金岭坡太行艺术小镇民宿集群项目87.06亩分为73宗土地进行点状供应，节约林地资源560亩，有效实现了项目用地精细化、精准化、集约化，为企业节约拿地成本近亿元。

三是首宗挂牌交易。在省级相关配套政策未出台的前提下先行先试，全省第一宗集体经营性建设用地入市点状供地试点地块在W县成功入市。新法实施至今，W县探索农村集体经营性建设用地入市32宗，其中商业用地11宗，工业用地18宗，仓储用地1宗，公共管理与公共服务用地1宗，社会福利用地1宗，总面积699.71亩，总价款9916万元。

二、排查+规划，为土地入市摸家底夯基础

一是全覆盖摸底排查。结合农村集体土地不动产登记发证、第三次全国国土调查数据、国土空间总体规划和实用性村庄规划等，对辖区内符合条件的农村集体建设用地地块进行全面摸底排查，建立地块台账，形成信息档案和动态管理数据库。今年以来，共排查出17宗符合条件并入市意向积极的农村集体经营性建设用地地块。

二是规划编制一张图。符合国土空间总体规划、实用性村庄规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。编制县级国土空间总体规划、乡镇城镇规划、村级“多规合一”的实用性村庄规划，将确定入市的地块列入年度土地供地计划，依法控制用地规模，促进节约集约利用。从2020年开始，W县按照“试点先行，逐步推进”的原则，全县138个应编村庄的实用性村庄规划已经全部完成编制工作。

三是发放土地产权证。调查统计村庄内不同类型土地，土地总面积及管理权属或权益的结构，细化分析、记录相关信息，完成集体土地所有权和使用权确权登记，更新完成全县8个乡镇187个行政村所有权1772宗地的确权调查工作，共排查出集体所有权土地801宗，面积533.41平方公里。

三、规范+红线，为土地入市强保障抓规范

坚持问题导向和底线思维，严格交易程序，有效促进农民增收。一是定地价。为全面掌握农村集体建设用地利用状况，科学管理和合理利用土地使用效率，W县于2019年开展了集体建设用地基准地价的制定工作，并通过了市自然资源和规划局组织的专家验收，2020年8月5日已公布实施。二是严程序。将土地入市分为确定拟出地块、编制方案、村级意见、入市申请、入市审查、入市审批、入市公告、交易及签订合同、缴纳相关费用、不动产登记10个阶段。三是划红线。严格落实“二三二”工作要求，坚决避免出现农用地转为新增建设用地入市，宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地搞商品住宅开发等行为。明确村集体增值收益分配、收益调节金缴纳比例，为集体土地入市收益分配提供依据以及提供乡村振兴资金保障。

农村集体经营性建设用地入市存在的主要问题

一、政策依据方面

在具体操作过程中，由于土地增值收益调节金、契税调节金具体征收比例和缴纳方式没有上位政策依据，W县按照《W县农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理办法（试行）》相关规定，商服用地收取50%；其他类用地收取30%；工业及其他用地收取20%。另外，以出租、作价出资（入股）等方式入市的，收益调节金按交易总年限一次性征收到位；交易双方未规定使用年限的，按对应用途土地的最高出让年限计算。

二、工程施工证衔接方面

缺乏相关上级政策支持，《乡村建设规划许可证》及《工程施工证》缺乏许可依据，两证许可范围、办理流程及职责单位不明确，住建部门无法办理施工证，致使各单位间无法正常协作办证。

三、城区土地入市问题

城区土地由于其靠近城市市区的地理位置，或将成为政府集体土地入市的主要区域，但上级相关政策并没有明确哪些土地可以直接入市进行建设和使用。因此，城区土地是否作为集体经营性建设用地入市仍存在争议和政策盲区。

做好农村集体经营性建设用地入市工作的几点建议

农村集体经营性建设用地入市工作要审慎稳妥推进，深化试点，坚持同地同权同责。

一是认真落实“二三二”工作要求，审慎稳妥推进试点工作。抓住符合规划和用途管制、依法完成权属登记两个前置条件，紧盯“三项负面清单”、探索利益分配机制及权利保护机制两项重点机制。进一步吃透政策、运用政策，立足县域实际，紧扣乡村振兴发展主题。农村集体经营性建设用地入市可为乡村产业、资金等要素提供保障，可更好地挖掘广大农村地区潜力。

二是加大国土空间总体规划编制力度，推进实用性村庄规划编制工作。积极开展“多规合一”，依法依规控制农用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。

三是出台配套政策文件，保障入市合法合规。目前省级最新工作方案和各项配套政策还未出台，暂拟定工作实施方案和入市管理办法初稿。下一步将依据上级政府、自然资源部门新出台的政策和指导意见，修订完善出台符合县域实际的工作方案和入市管理办法等系列制度，为入市提供政策支持。

四是健全政府、集体、民主监管体系，建立主体明确、监督到位的监管机制。形成多层次、多形式的土地征收民主协商及公示机制，保障农民参与权、知情权。尽快制定兼顾国家、集体、个人的土地增值收益、配套费等分配机制，确保土地增值收益在国家和集体之间分配大体平衡，切实保障集体经济组织成员合法权益。

五是完善建设项目证件办理配套法律政策、规范工程施工证流程。明确住建、自然资源主管部门职责，压实责任，充分发挥乡村规划委员会作用，明确议事规则，完善乡村建设规划许可工作程序，保障建设项目顺利实施。

深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，既要让农户充分享受土地增值收益，实现集体、群众、企业多方受益共赢，又要提高资源节约集约利用、激发中小企业活力、促进乡村振兴发展。下一步，要在充分研究法律、政策及吸取试点经验、利用现实条件的基础上，把握重点环节，扎实做好拟入市土地和意向项目调查摸底、入市方案编制、公开竞争交易、土地增值收益分配、不动产登记等工作，形成试点效应开创W县实践新局面。（作者单位：修武县财政局）

（责任编辑：赵新江）