财政投资评审与预算绩效管理融合发展的路径思考

财政投资评审与预算绩效管理是提高财政资金使用效益、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。随着预算绩效管理实践的深入推进，两者呈现融合发展的趋势。本文结合融合发展理论基础，剖析融合发展的必要性，并从制度、理念、方法、数据、问责等维度提出深化融合发展的路径，为提升财政资金使用绩效、服务经济社会高质量发展提供支持。

一、财政投资评审与预算绩效管理融合发展的理论基础

财政投资评审与预算绩效管理融合发展，既是理论发展的必然要求，也是现实需要。从理论溯源看，二者同属于财政资源配置理论体系，财政投资评审是在市场失灵、政府干预的理论指导下，对财政投资项目开展事前评估，优化财政投资决策，提高财政资金配置效率。预算绩效管理则是在新公共管理理论、委托代理理论等基础上，对财政资金实施事前、事中、事后全过程、全方位绩效管理，实现预算与绩效、事前与事后、投入与产出的紧密结合。从价值取向看，二者均强调以结果为导向，通过科学评估、规范管理，着力提高财政资金使用效益，财政投资评审重在事前评估把关，筛选出必要性强、投资回报高的项目，为预算安排提供参考；预算绩效管理则贯穿预算编制、执行、决算、监督全过程，基于绩效结果优化预算编制，实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。

二、财政投资评审与预算绩效管理融合发展的必要性

（一）有利于强化投资源头控制，从决策阶段入手提高投资效益

投资决策是影响投资效益的关键因素，科学评审投资项目是实现财政投资效益最大化的前提，然而当前财政投资决策还存在决策不够科学、论证不够充分等问题，影响财政投资质量和效益。将财政投资评审与预算绩效管理相融合，建立健全重大投资项目评审和预算安排绩效评估联动机制，从源头上把好投资决策关，能有效堵塞决策环节的漏洞，提高财政投资的科学性和精准性。通过投资评审，深入论证项目建设的必要性、投资估算的合理性、筹资方案的可行性、预期绩效目标的科学性等，促进形成科学决策、民主决策、依法决策的良性机制。预算绩效管理要求按照“花钱必问效，无效必问责”的要求，将绩效理念植入预算编制，通过开展事前绩效评估，优选绩效目标明确、实施方案科学合理、预期绩效显著的项目纳入预算安排。

（二）有利于实现投资全过程精细化管理，形成投资闭环

财政投资活动涉及决策、执行、验收、后评价等多个环节，需要实施全过程、全方位、全覆盖管理，这是实现投资效益最大化的内在要求。财政投资评审侧重对投资的必要性、可行性、合规性等开展事前评估把关，属于投前管理的重要内容；预算绩效管理贯穿预算编制、执行、决算、监督全过程，涵盖事前、事中、事后各环节。通过事前绩效评估，预算编制环节嵌入绩效目标，将绩效理念贯穿于资金配置始终；项目实施环节，通过绩效运行监控，及时跟踪资金拨付使用、项目建设进展等情况，发现和纠正偏差；项目建成投入使用后，通过绩效评价，对照事前绩效目标，评判项目完成情况，分析绩效偏差的原因，为优化调整投资提供决策依据。

（三）有利于实现多目标协同优化，促进经济效益与社会效益统一

财政投资的目的在于发挥财政资金的引导带动作用，既要追求经济效益，实现经济增长和结构优化，又要兼顾社会效益，服务民生改善。传统的财政投资评审，侧重评判项目的财务可行性和经济效益，对项目的社会效益、生态效益等考虑不足。将财政投资评审与预算绩效管理相融合，有利于树立综合效益理念，促进多目标协同优化。财政投资评审积极吸收预算绩效管理的理念方法，在关注财务可行性及经济效益的加强对项目社会效益、生态效益、可持续性的评判，将群众是否满意作为重要评判标准，促进短期效益与长期效益、局部利益与整体利益、经济效益与社会效益的平衡，更好地发挥财政投资的综合效益。

三、深化财政投资评审与预算绩效管理融合发展的路径思考

（一）优化顶层设计，健全融合发展的制度体系

1.出台专门文件，明确总体要求。财政投资评审与预算绩效管理融合发展，需要顶层设计的统领和制度规范的保障，加快制定出台专门文件，明确财政投资评审与预算绩效管理融合发展的指导思想、基本原则、主要目标和重点任务。制度设计坚持问题导向，针对实践中存在的评审与绩效脱节、多头重复等突出问题，提出可操作的改革举措，总体要求把握好统筹兼顾、协调推进的基调，坚持评审与绩效并重，进一步理顺两者在财政资金分配、使用、管理等环节的关系，明确各自侧重点，厘清责权边界，实现优势互补、融合贯通。

2.建立部门协同工作机制。财政投资评审与预算绩效管理涉及发展改革、财政、审计、行业主管部门等多个部门，建立健全部门间的协同配合机制。明确各部门职责分工，如发展改革部门重点从投资方向、结构布局等宏观层面把关，财政部门侧重从资金安排合理性、绩效目标可行性等方面评审，行业主管部门发挥行业管理和技术优势，为综合评审提供支撑。加强工作统筹，建立由财政部门牵头，有关部门参与的联席会议制度，加强重大问题的沟通协调，形成工作合力。完善信息共享机制，依托大数据平台，推动投资评审、项目管理、预算管理、绩效管理等业务系统的数据共享和业务协同，提高投资评审、绩效管理的质量和效率。

（二）创新评审理念，提高评审的前瞻性和科学性

1.树立全生命周期理念，前移评审关口。财政投资评审树立全生命周期理念，重视投前评估，加强投中监控、投后评价，实现投资评审全过程管理。进一步前移评审关口，在项目建议书阶段就开展评估，通过多方案比选、敏感性分析等方式，论证项目建设必要性、投融资方案可行性、综合效益、风险防范措施等，优选最优方案，为投资决策提供重要参考。在项目开工建设后，评审部门会同项目主管部门加强对项目的跟踪监控，通过大数据分析、实地核查等方式，及时发现偏离合同约定、预算执行进度缓慢等风险隐患，提出整改意见建议。

2.创新评审内容和方法，突出绩效导向。财政投资评审从以往侧重合规性审核向更加注重绩效导向转变，创新评审内容和方法。在评审内容上，评判项目的必要性、可行性、合规性，评估项目的经济效益、社会效益、生态效益、可持续性，体现综合效益导向。在评判项目可行性时，评审筹资方案，防范财政金融风险，评判财政投入的经济效益和社会效益，兼顾当前与长远、局部与整体利益。评审内容紧密对接预算绩效管理，将绩效理念嵌入评审全过程，评审方法坚持定性与定量相结合，运用财务分析、风险评估、敏感性分析、计量模型等方法，提高评审的科学性。

（三）完善绩效目标和指标体系，提高绩效管理的有效性

1.优化绩效目标设置，突出投资导向。科学合理的绩效目标既是预算绩效管理的出发点和落脚点，也是财政投资评审把关的重要参照系。按照全过程预算绩效管理要求，抓好绩效目标设置这一源头工作，促进与财政投资评审有机衔接，共同发挥投资导向作用，通过投资评审对项目建设的必要性、可行性、合规性把关，筛选出财政支持的重点项目，同时审核把关项目绩效目标设置的科学性、合理性，引导项目单位从战略高度谋划绩效，突出投资重点，优化投资方向。绩效目标服务国家重大战略，体现宏观政策导向，将国家关于优化投资结构、补齐发展短板、增进民生福祉的要求细化落实到投资项目，引导调控投向。

2.科学设计指标体系，强化刚性约束。绩效指标全面反映项目的产出数量、质量、时效、成本等，体现项目的经济效益、生态效益、可持续影响等。细化量化绩效指标，提高绩效指标的科学性、可衡量性，增强指标的刚性约束力，可借鉴运用平衡计分卡、KPI等科学方法，建立涵盖共性指标和个性指标、定量指标和定性指标的绩效指标库，为绩效目标设置提供参考。加强绩效指标的动态管理，根据形势任务变化和投资重点调整，对绩效指标进行优化完善，体现差异化、精细化要求。加强事前绩效评估，增强指标设计的科学性、前瞻性，通过科学的绩效指标设计把关，提高财政投资决策的精准性。

（四）加强评审与绩效数据共享，提高监管的协同性

财政投资评审与预算绩效管理的有效衔接，离不开数据的共享共用，整合财政投资评审、预算管理、绩效管理、项目管理等业务系统，打破数据壁垒，建立统一规范的数据标准，实现数据的互联互通、共享共用。评审部门及时将评审数据推送至预算管理、绩效管理部门，为预算安排、绩效目标制定、绩效运行监控等提供数据支撑。建立健全数据共享利用机制，明确各相关部门的数据管理职责，规范数据共享流程，加强对涉密、敏感数据的管理，提高共享数据的规范性、时效性、安全性，促进数据开放共享向纵深发展。

（五）强化绩效问责，促进评审与绩效管理良性互动

绩效问责既是强化预算刚性约束、提高财政资金使用效益的重要手段，也是推动财政投资评审与预算绩效管理良性互动的关键一环，将绩效评价、重点评审发现的问题整改情况作为预算安排、项目审批的重要依据，建立激励约束机制。对推进绩效管理工作力度大、项目绩效评价结果优秀的，在预算安排上给予适度倾斜；对整改不力、绩效评价或投资评审结果较差的，予以预算压减或暂停安排新的项目，直至问题整改到位。建立健全财政投资领域的绩效问责机制，将绩效责任与项目管理、资金分配、人员奖惩挂钩，建立重大项目绩效问题督查督办机制，对资金使用中存在的低效无效等问题，倒查问题根源，限期整改问责，促进绩效目标如期实现。

四、结 语

开展财政投资项目，要高度注重财政投资评审和预算管理工作。财政投资评审能够规范预算管理行为，在审批过程中能够找出单位预算管理环节中存在的不足。强化预算管理，可以促进财政投资评审水平的提高。为此，有关单位需要把财政投资评审和预算管理充分融合，采取合理方式，及时找出财政投资评审和预算管理中存在的问题并予以解决。

（作者单位：青海财金投资评审中心有限公司）