双重衔接：国家治理与社会科学研究

【摘要】国家治理离不开对经验事实的分析与研判。自党的十八届三中全会以来，推进国家治理体系和治理能力现代化不仅在政策实践层面受到高度重视，也得到了社会科学研究的广泛关注。当前，我国在治理实践和社会科学研究中存在着双重衔接不足：一是治理实践与经验性社会科学研究的衔接不足，二是社会科学中的“应然”研究与“实然”研究的衔接不足。强化“双重衔接”，一是要强化国家治理的经验事实之基，二是要强化对当代中国经济社会运行中社会事实“是什么”、“为什么”和“将会怎样”的科学研究，并将对策研究和治理实践建基于这些科学研究的基础之上。

【关键词】国家治理 社会科学研究 双重衔接

【中图分类号】D60/C91 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.14.009

引言

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的二十届三中全会进一步强调，要“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，到二〇三五年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。自党的十八届三中全会以来，在各级党委和政府的政策实践中，推进国家治理体系和治理能力现代化受到了高度重视。国家治理体系和治理能力的现代化，特别是具体的治理实践，离不开对经验事实的分析和研判，离不开对经济社会运行客观状态及其内在规律的科学研究。正因为如此，国家治理也得到了社会科学研究的高度关注，发挥社会科学研究在推进国家治理中的作用，得到了普遍重视。近年来，与治理相关的各类研究智库以及以“国家治理体系和治理能力现代化”为主题的研究大量兴起，相关的研究成果呈井喷式增长，甚至“中国几乎所有的人文社会科学子学科都介入到了‘国家治理’研究中”（尚虎平，2019）。毫无疑问，社会科学研究在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着不可忽视的智力支持作用。发挥社会科学研究在推动国家治理体系和治理能力现代化中的作用，也是结合本土实际、构建中国哲学社会科学自主知识体系的具体体现。然而，当前在治理实践和社会科学研究中存在着双重衔接不足的问题：一方面，治理实践与社会科学研究，特别是与社会科学的经验研究间的衔接不足；另一方面，有关治理议题的社会科学研究存在着“应然”研究与“实然”研究的衔接不足。为了解决上述问题，首要的是进一步明确国家治理的经验事实之基，明确制度设置和政策措施的出台应建立在对经济社会运行经验事实的准备把握之上；其次，要明确社会科学层次及其政策效用，回答好社会事实“是什么”“为什么”“将会怎样”的问题，惟其才能把握住社会科学之政策效用的根本。

国家治理的内涵及其经验事实之基

尽管学术界缺乏对“国家治理”这一概念的统一界定，但在笔者看来，清华大学薛澜教授等学者的定义，从一般意义上明确了国家治理的内涵。在薛澜等学者看来，“所谓国家治理，就是在理性政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程”（薛澜、张帆、武沐瑶，2015）。之所以说这一定义从一般意义上明确了国家治理的基本内涵，是因为各国国家治理有其各自特色。北京大学王浦劬教授基于中国特色社会主义的鲜明特色指出，“国家治理的基本含义就是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政”（王浦劬，2014）。综合两个定义可以看出，中国的国家治理有以下特征：坚持中国共产党的领导是关键和根本，政府、市场、社会各类主体的协作是必然路径，科学、民主与法治是根本保障，实现公共事务有效治理和人民福祉的普遍增进是最终目的。

中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。2013年11月12日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平总书记全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵，指出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”（习近平，2014）。

国家治理体系和治理能力的现代化离不开对经济、政治、文化、社会、生态等社会子系统的经验事实的客观分析，也离不开对治理所涉及的各类主体及其关系的客观分析。根据前文对国家治理和国家治理体系内涵的讨论，我国的国家治理领域涵盖了党的建设和中国特色社会主义建设的经济、政治、文化、社会、生态文明五个领域（即“五位一体”总体布局涉及的领域），这些领域的治理不可避免地涉及党和政府（即广义的“政府”）、市场、社会三类主体／三大部门的作用及彼此之间的关系。譬如，中国经济体制改革的核心在于理顺政府与市场的关系，如“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，其体现的正是两者之间的关系。再譬如，在社会治理领域，强调党委领导、政府负责、社会协调和公众参与，不可避免地涉及政府与社会的关系。无论是就治理领域而言，还是就治理主体及其关系而言，国家治理体系的建立、改革和完善，不同领域治理政策措施的出台，各种治理能力的形成与发展等，都建立在不断发展变化的经验事实的基础之上，都离不开对经济社会运行之经验事实的分析和研判。这是因为，治理本质上是对社会事实进行干预，是以促进经济社会良性运行、提升民众福祉为导向的对社会事实及其发展变化过程的规范和引导。而所谓的规范和引导离不开对社会事实的客观状态、发展变化趋势与内在规律的准确把握。

就国家治理的具体领域而言，每个领域（社会子系统）体制机制的形成、改革和完善、具体政策措施的出台等均离不开对该领域经验事实的分析和研判。以经济领域为例，社会主义市场经济体制的改革和完善、具体的经济政策措施的出台等，都离不开对经济运行的历史、当前形势、内在特征、发展变化趋势，经济运行的内在动力、内外部发展环境及其变化趋势等作出的客观分析。再以社会治理为例，社会治理的有效性离不开对社会事务领域新问题、新现象和新挑战的客观分析。此外，由于国家治理所涉及的各社会子系统间存在关联性，因此国家治理不仅离不开对不同治理领域经验事实的客观分析和研判，也离不开对社会各子系统之间关系及其变化趋势的分析和研判。举例来说，经济增长与民生发展的关系就涉及不同的子系统，而经济增长是否带来民生的改善则有赖于对两者关系的实然状态进行客观分析。如果缺少对两者关系的客观分析，就有可能出现这样的悖论：某项政策措施促进了经济增长但却不能有效、普遍地增进民生福祉。在我国经济发展史上，发生过地方政府过度追求经济增长规模从而对社会子系统、生态子系统等造成消极影响的现象，值得警惕。

就国家治理所涉及的主体而言，政府（广义上指党和政府）、市场、社会的角色定位及彼此间的关系不仅是形塑国家治理体系的关键，而且也制约着国家治理的效能。推进国家治理体系和治理能力现代化离不开对这三者的角色定位及彼此间关系的分析，离不开对各类主体在经济社会运行中实际效用与效能的分析。举例来说，政府层级间的关系（其中涉及诸如财权与事权关系、领导干部的任免与考核等）作为国家治理体系的构成部分，不仅体现了中国政治形态的特征，而且也在很大程度上决定着经济社会运行的基本模式。而如果缺乏对政府层级间关系形成的原因、层级关系的表现形式及其对经济社会运行的效果和效能等的分析，相应领域的有效治理也就无从谈起。

综上所述，无论是从国家治理涵盖的领域来看，还是从各类主体在经济社会运行中的作用及其关系的角度来看，国家治理制度体系的建立、改革和完善，不同领域治理政策措施的出台、治理能力的形成与发展等，都离不开对经验事实的客观分析。一言以蔽之，国家治理离不开对不断发展变化的经验事实的分析和研判。

治理实践与社会科学研究中的两个衔接不足

治理离不开对经验事实的分析和研究，而对当前中国社会各领域／各子系统之经验事实的分析和研究则是当代中国社会科学研究的主要构成部分。因此，当代中国社会科学能够且应该为国家治理提供智力支持。近年来，哲学社会科学在国家治理中的作用日益受到关注。2016年5月17日，习近平总书记在北京主持召开哲学社会科学工作座谈会并发表重要讲话，强调“坚持和发展中国特色社会主义必须高度重视哲学社会科学”，“坚持和发展中国特色社会主义，需要不断在实践和理论上进行探索、用发展着的理论指导发展着的实践。在这个过程中，哲学社会科学具有不可替代的重要地位，哲学社会科学工作者具有不可替代的重要作用”（习近平，2016）。不仅哲学社会科学之于国家治理的重要性日益凸显，相关的研究实践也被提上议事日程，有关治理的相关研究也日渐增多。2015年以来，依托各类社会科学研究力量而组建的智库大量兴起。2017年，全国哲学社会科学工作办公室专门就“国家治理体系和治理能力现代化”设置了一批重大专项课题。概言之，近年来治理实践与社会科学研究呈现出了“双向奔赴”的态势：一方面，国家治理离不开社会科学研究，另一方面，社会科学研究在国家治理相关议题上也表现出了极大的关注。

尽管治理实践与社会科学研究呈现出“双向奔赴”的态势，但其中依然存在着两方面的衔接不足：一方面是治理实践与社会科学研究间的衔接不足，另一方面则是社会科学研究当中的“应然”研究和“实然”研究间的衔接不足。

先来看治理实践与社会科学研究之间的衔接不足。如前所述，治理建基于对经验事实的分析和研判。换言之，在治理实践过程中，具体的政策措施的出台不仅离不开治理实践部门（如党政机关）自身的科学研究，也离不开高校和科研院所以及各类智库的科学研究。当前，部分领域的政策决策与科学研究之间出现了一定程度的脱节，甚至出现政策决策缺乏经验事实和学理依据的现象。其主要表现如下：其一，部分决策主体缺乏与各类社会科学研究主体的沟通交流，在治理实践当中不同程度存在“拍脑袋”“想当然”或仅凭过往经验作出决策的现象，以及简单“照搬”“套用”其他地区、其他领域政策措施而忽视特定治理领域或治理对象的特殊性的现象。譬如有的基层政府无视农村社区的特殊性，将城市基层网格化治理的方式方法简单套用于农村地区，进而不同程度导致了治理效能较低或治理措施难以落地的情形。2023年3月，中共中央办公厅印发了《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，旨在促进广大党员、干部深入调查研究，使调查研究工作同中心工作和决策需要紧密结合起来，更好为科学决策服务。与此同时，这一方案的出台也有利于强化政策措施制定、实施与经验事实之间的关联性，从而有效杜绝政策措施制定及实施过程忽视客观事实的现象。其二，部分治理实践部门及其从业人员的研究能力和水平存在局限性，使得其研究成果在一定程度上缺乏科学性、可靠性，依据相关研究成果的决策可能存在偏离客观事实的风险。科学高效的治理离不开深入唯实的调查研究。调查研究能力是党员领导干部开展治理工作的基本功，首先体现在对于客观实际情况的全面把握和科学分析上，通过在调研中获取和掌握治理实践的第一手资料，并对其进行全面分析和科学把握，以此提高对于治理工作的认识和判断，丰富治理思路，提升治理能力，科学及时有效地预判形势走向和可能隐藏其中的风险挑战，提高治理的前瞻性、预见性和防范化解重大风险的意识和能力。其三，尽管有些决策部门及其从业人员已经充分认识到治理实践离不开社会科学研究，但对社会科学研究之于治理的智力支持作用，在理解上还存在一些误区。譬如，有的决策部门看似重视社会科学研究者提供的“对策建议”，实际上对这些“对策建议”形成之事实依据的科学研究成果，要么缺乏消化吸收的耐心，要么没有给予足够重视。严格意义上而言，一项决策的出台往往离不开科学、法治和民主这三个要素的共同作用。其中法治决定了决策程序的合理性，民主涉及各类利益相关者的利益诉求，而科学所涉及的则是决策得以形成的事实和科学依据。社会科学研究者对政策决策的贡献可以从两个层面来理解，其一是如普通民众一样，作为社会成员以民主的方式参与到决策当中；其二是作为研究者为特定决策提供科学依据。就前者而言，所有的利益相关者事实上都可以基于自身利益、价值和情感诉求提出特定的决策“选项”。社会科学研究者对决策的真正贡献应该在于，通过对社会事实的科学研究为决策提供依据。

再来看社会科学研究中的“应然”与“实然”间的衔接不足。如前所述，治理本质上是对社会事实的干预，是对经济社会运行的规范和引导。而干预离不开对“应然”的判断，也就是说，离不开对社会事实“应该怎样”，或者说对经济社会“应该如何”运行作出的价值判断。合理的干预，或者说合理的规范和引导，不仅依赖法治和民主，而且也依赖于对社会事实的实然状态的分析，即合理的规范和引导应建立在对社会事实“是怎样的”“为什么是这样的”“将会怎样”（或目前这样的状态“将会产生什么样积极或消极后果”）的分析之上。然而，就社会科学研究对国家治理的支持作用而言，当前还不同程度存在着“应然”和“实然”的衔接不足问题。具体来说，尽管国家治理相关议题的社会科学研究大量涌现，但有关治理议题的多数研究往往就治理谈治理，聚焦于治理的对策研究，即“应该怎么样”“应该怎么做”上，而对特定治理措施的经验事实之基，或者对“为什么要这样做”的经验事实分析不够重视，存在着“重对策研究，轻事实分析”的倾向，这一倾向使得社会科学研究的政策效用大打折扣。此外，相关研究还存在“我注六经”的倾向，即仅停留在对既有思想、理念、制度设置的阐释和解读上，停留在对“既有做法”添加“注脚”的层面上。对“既有做法”进行解读和说明，或者说添加“注脚”，本质上是对“既有做法”的宣传、阐释和推广。宣传、阐释和推广政策固然重要，但如果多数研究都止步于此，社会科学研究之于国家治理的应有贡献则不可避免地受到限制。而就那些以社会事实为研究内容的社会科学研究而言，针对经验事实的实然研究通常难以被吸纳到治理对策研究和治理实践当中。这一方面是因为部分决策部门及其从业人员对有关经验事实研究的重视程度不足、部分研究者存在着“重对策，轻事实”的倾向，另一方面是由于这类经验研究本身“不接地气”、缺乏现实针对性和政策导向性。在笔者看来，当前中国社会科学的经验研究，不仅存在缺乏现实指向和政策导向的现象，也较为缺乏对“真问题”的研究。社会科学研究中甚至存在这样一种倾向：要么关注“琐碎的精确”——对当前中国经济社会运行迫切需要回答的问题关注不够，要么关注“宏大注释”——停留在对“既有做法”的阐释和注解层面，但研究内容抽象、空洞且缺乏事实依据。以治理研究为例，正如有学者指出的那样，“还存在不少评论式、口号式研究，研究内容空洞无物”（王炳权，2022）。之所以存在上述倾向，一方面说明相关从业人员的科学素养有待提升，另一方面也说明社会科学需要加强规划和引导。

社会科学研究的层次及其政策效用

社会科学研究者可以通过提供事实和科学依据的方式参与政策决策和政策实践。社会科学的政策效用不仅涉及社会科学研究者的角色定位，也涉及社会科学研究的层次。

概括起来说，社会科学研究涉及三个层次：描述社会事实、解释社会事实、预测社会事实，当然也有观点认为社会科学研究还涉及第四个层次，即规范社会事实。根据社会科学研究的层次，相关研究也可以分为描述性研究、解释性研究、预测性研究和规范性研究。简单理解，所谓研究即为提出问题、回答问题。而描述性研究所要回答的是社会事实，或曰社会现象、社会事务“是怎样的”，有什么样的规律和特征等此类问题。解释性研究所要回答的是社会事实，或曰社会现象、社会事务“为什么是这样的”这类问题。预测性研究要对社会事实，或曰社会现象、社会事务“将会怎样”“将会产生什么样的后果”“有着怎样的积极或消极影响”等问题作出回答。而规范性研究则要对社会事实，或曰对社会现象、社会事务“应该怎样”这类问题作出回答。

社会科学研究的不同层次之间存在密切的逻辑联系，从描述到规范存在层次递进的关系。解释性研究建立在描述性研究的基础之上，旨在对社会事实作出解释，对社会现象、社会事务“为什么是这样”作出解释，其前提是搞清楚社会事实到底是什么、到底是怎样的，否则所谓的解释性研究回答的问题便是虚假问题、得到的结论便是一种“人为构造”。甚至可以说，在社会科学研究当中，“准确弄清楚‘是什么’，远比解释‘为什么’更重要”（风笑天，2019）。举例来说，家庭社会学研究领域曾经出现一些有较大影响的针对“姐弟恋、女大男小婚姻明显增多”的解释性研究，然而，相关研究表明，所谓的“姐弟恋、女大男小婚姻明显增多”并不是客观事实（风笑天，2019）。那么所谓的解释性研究，其意义何在？

预测性研究建立在解释性研究的基础之上。如果对社会现象、社会事务为什么是这样，以及社会事务发展变化成因、内在动力和机制等缺乏认知，那么对社会现象、社会事务将会怎样发展的预测便无从谈起。而所谓的规范性研究则是建立在社会科学研究前三个层次的基础之上。

从社会科学研究的层次来看，社会科学研究之于政策效用的实现路径是什么呢？如前文所述，治理或政策实践意味着对社会事实进行干预，对社会现象、社会事务发展变化过程进行规范和引导，这也是所谓的规范性研究（对策研究）关注的重点。但是，对社会事实发展变化加以规范和引导的前提条件是对社会事实“是什么”“为什么”“将会怎样”有科学、准确的把握。从这个意义上来说，通过科学的方式搞清楚社会事实“是什么”“为什么”“将会怎样”才是社会科学研究之于治理或曰政策实践的真正意义所在。换言之，社会科学研究对于政策实践的贡献不只是提供“对策建议”，更重要的是为决策提供科学依据——即通过科学研究的方式告诉参与决策的利益相关方，社会事实“是什么”“为什么”“将会怎样”。

之所以强调社会科学研究的政策贡献在于回答社会事实“是什么”“为什么”“将会怎样”，而不是直接或简单地陈述社会事实“应该怎么样”“应该怎么做”，是因为这不仅涉及科学研究的角色定位，也涉及决策的主体性和特定决策的主客观条件等问题。按照科学主义方法论，无论是自然科学，还是社会科学，都有两个特点：其一，科学涉及的是经验世界、关注的是客观实在，这也正是前文使用“社会事实”，即用描述、解释和预测“社会事实”来讨论社会科学研究层次的原因所在。其二，科学强调真理的客观性，或曰真理的“去主体性”，即科学探索的真理是客观的、唯一的，而“去主体性”意味着真理不应随探索主体的不同而表现出差异性。从科学的这两个特性来看，特别是从真理的客观性、“去主体性”假定来看，前文提及的“规范性研究”并不是严格意义上的“科学研究”。这是因为：其一，规范涉及价值判断，而价值判断没有唯一性，其随判断主体的不同而不同；其二，规范的建立可以依据科学知识，也可以依据其他知识，如习惯、传统，甚至习俗。当然，合理的“规范”往往建立在科学研究的基础之上。由此看来，社会科学研究与政策决策和实践（以及与所谓的“对策研究”）的关系，就如同科学与技术之间的关系一样。在人们的生产或生活实践当中，采用什么样的技术当然离不开对技术起支撑作用的科学，但除此之外，还取决于实践主体的偏好，以及技术能否得以采用的主客观条件。回到治理议题，治理是对社会事实的规范，这种规范当然离不开有关社会事实的各种科学知识，但也离不开作出规范的主体之偏好——按照民主原则，所谓的主体即为规范所涉及的各利益相关者。此外，特定治理措施的选择不仅基于科学理性，还受制于特定时空下的主客观条件。恰如前文所述，治理措施的选择不仅离不开科学，也离不开民主和法治。其中的民主所涉及的是与规范相关联的利益主体的利益、价值或情感诉求；而法治所涉及的则是政策措施形成与实践的程序合理与否。综上所述，社会科学研究的政策效用得以发挥的合理机制应该是，为政策制定与实施提供科学依据。当然，按照民主的原则，社会科学家也可以社会成员／社会主体的身份直接参与到具体的规范当中，只是这是两种不同的参与方式。

总结与讨论

国家治理离不开对经验事实的分析和研判，而强化对经济社会运行之客观状态及其内在规律的科学研究，则是发挥社会科学在推动国家治理体系和治理能力现代化中作用的必然要求。近年来，治理实践与社会科学研究之间呈现出了“双向奔赴”的态势，与此同时，治理实践与社会科学研究之间存在着双重衔接不足的问题：一是治理实践与经验性社会科学研究间的衔接不足，二是社会科学中的“应然”研究与“实然”研究的衔接不足。

习近平总书记指出：“面对我国经济发展进入新常态、国际发展环境深刻变化的新形势，如何贯彻落实新发展理念、加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益，如何更好保障和改善民生、促进社会公平正义，迫切需要哲学社会科学更好发挥作用”（习近平，2016）。如何更加有效地发挥社会科学研究在国家治理中的作用？在笔者看来，这需要强化“双重衔接”：一是强化治理实践与社会科学研究间的衔接，强化国家治理的经验事实之基；二是强化社会科学研究不同层次间的衔接。

就强化治理实践与社会科学研究间的衔接而言，其一要强化将治理实践建基于经验事实的理念，在法治与民主的基础上，提升决策的科学性，杜绝决策过程中“拍脑袋”“想当然”“自以为是”的现象。其二要提升治理实践部门及其从业人员的科学素养和科学研究能力。2020年10月，习近平总书记在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调：“干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题。”其中“调查研究能力”“科学决策能力”，以及“能干事”“干成事”等要求，正是对领导干部科学素养和科学研究能力方面提出的要求。其三要强化决策部门与高校、科研院所、各类智库以及社会科学研究者之间联动、交流的主动性和有效性。这其中最为重要的，是充分发挥社会科学研究在提供决策科学依据方面的智力优势。

就强化社会科学研究的不同层次间的衔接而言，一是要强化社会科学经验研究的现实指向、政策指向，关注“真问题”、关注中国经济社会运行中的突出问题，而不是关注“琐碎的精确”或抽象的“宏大注释”。二是要将对策研究建立在描述性研究和解释性研究的基础之上，即在回答好当代中国各种社会事实“是什么”“为什么”“将会怎样”基础之上讨论“应该怎样”的问题，将“应然”建立在“实然”的基础之上，将治理实践建基于对经验事实的客观和科学分析之上。

参考文献

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风笑天，2019，《“姐弟恋”婚姻数量猛增了吗？——一个错误研究结果被媒介追捧的启示》，《东南学术》，第1期。

责 编∕张 贝 美 编∕梁丽琛